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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 004 del 07/01/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 004
 
  Opinión Jurídica : 004 - J   del 07/01/1999   

OJ-004-1999


San José, 7 de enero de 1999


 


Señora


Grettel Chavarría S.


Auxiliar de Secretaría Municipal


Municipalidad de la Unión


Presente


 


Estimada señora:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su Oficio Nº S.M. 320-98 de 31 de julio de 1998, mediante el cual transcribe el acuerdo tomado por ese Consejo, en sesión ordinaria Nº 29 de 30 de julio de 1998, que dice así:


 


"De la Dirección de Desarrollo Municipal del IFAM, indicando con relación a la consulta hecha por este Consejo, sobre el permiso concedido a la señora Auditora Municipal para impartir lecciones 12 horas por semana, las cuales son repuestas después de las 4 p.m., consideran que el Consejo al dar la aprobación, lo que originó fue una modificación a la jornada de trabajo de la Auditora y en consecuencia no encuentran que exista una superposición de horarios, entre las horas efectivas utilizadas para impartir lecciones y las que después de las 4 de la tarde repone, en ese sentido no se le estarían pagando en el salario de dicha Auditora, las horas que ella utiliza para la docencia relacionada y no se estarían incurriendo en la prohibición establecida por el artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, por lo que comparten el criterio externado por el Asesor Legal de esta Municipalidad Lic. Gonzalo Quirós Álvarez. SE ACUERDA CON DISPENSA DE TRAMITE DE COMISION Y EN FIRME, TRASLADAR ESTE ASUNTO A LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA, PARA QUE EMITA UN CRITERIO AL RESPECTO, ... ".


 


   Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:


 


   De conformidad con el contenido del acuerdo transcrito, así como de la documentación que se adjunta a su misiva, es claro que la cuestión sobre la cual se solicita nuestro criterio, se contrae a una situación particular de una funcionaria de esa Municipalidad. Ello, indudablemente, hace que el punto consultado se refiera a un caso concreto, lo cual imposibilita conocer y resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Lo anterior por cuanto, ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, que las consultas se relacionen con asuntos de carácter general y no sobre casos concretos y pendientes de solución en vía administrativa, toda vez que, por esa vía, aún indirectamente, este Despacho estaría asumiendo competencias ajenas a su naturaleza jurídica de órgano consultivo, como sería la de sustituir a la administración activa en la toma de sus decisiones.


 


   Así las cosas, se requiere que la consulta se formule en términos tales que no pueda desprenderse de la misma, los eventuales destinatarios que se verían afectados o beneficiados con el acto administrativo que adopte el órgano consultante, según el resultado de la consulta.


 


   No obstante, lo antes expuesto, este Despacho estima conveniente exponer algunas consideraciones sobre la situación que se menciona, con la intención de colaborar en la solución del punto que se discute, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.


 


   A tal efecto, cabe examinar en primer término, un aspecto fundamental del tema en estudio, cual es, si de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, es o no legalmente procedente el desempeño de dos cargos remunerados en la Administración Pública.


 


   Sobre este particular, el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone lo siguiente:


 


"Ningún servidor podrá devengar dos o más sueldos, salvo que corresponda a puestos distintos, que no exista superposición horaria, y que entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria.


Los educadores no podrán impartir más de treinta y dos lecciones semanales en propiedad. Excepcionalmente podrán atender una cantidad mayor, cuando el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como un recargo, por ende, de carácter temporal...".


 


   Por su parte, el numeral 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, establece que:


 


"Ninguna persona podrá desempeñar simultáneamente más de un cargo remunerado de la Administración Pública, ni recibir más de un giro por concepto de sueldos. Quedan a salvo de esta prohibición los profesores o maestros, en cuanto a funciones docentes, los médicos en razón del ejercicio de su profesión, los funcionarios judiciales con respecto a las actividades relacionadas con el Código de Trabajo que desempeñan como recargo y los Agentes de Policía que ejercen como recargo la Administración de Correos".


 


   Como puede observarse, ambas normas establecen una similar prohibición, así como distintas excepciones a la limitación que contienen. La primera de ellas establece un impedimento para devengar dos o más sueldos. La segunda apunta a la imposibilidad jurídica para el desempeño simultáneo de más de un cargo dentro de la Administración Pública. En el caso del artículo 15, tal prohibición solamente puede solventarse cuando se trata de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria. Por su lado, el numeral 49 establece la salvedad a la prohibición dicha, básicamente cuando se está en la hipótesis de profesores o maestros en cuanto a funciones docentes, o médicos en razón del ejercicio de su profesión. Además, de la lectura de ambas normas, esto es, del sólo significado de las palabras con que están redactadas, no parece existir problema alguno en cuanto a la comprensión de cuál fue la intención o finalidad que dio lugar a su promulgación. Sin embargo, es preciso aclarar en este caso particular, un aspecto que podría inducir a error en la aplicación de dichas normas. Se trata de si ocurre o no una eventual conexidad entre ambos preceptos, de modo que deban complementarse uno al otro en su aplicación, o si por el contrario, se trata de normas independientes. Un análisis en ese sentido implica el estudio de elementos extrínsecos a la letra de la ley, tales como las actas legislativas, donde constan las discusiones y opiniones referentes a esos preceptos normativos, de manera tal que se favorezca una correcta orientación en la determinación de la verdadera intención de la ley. Sin embargo, en el caso de las referidas normas, esa labor se torna imposible, dada la ausencia de dichas herramientas de tan reconocida utilidad en la interpretación de los textos legales. No obstante, de la sola letra de las mencionadas normas, puede afirmarse que se trata de dos preceptos prohibitivos, con particulares excepciones al impedimento que las mismas establecen. En el caso del artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se dispone sobre la imposibilidad de devengar dos o más sueldos dentro de dicho sector, con la salvedad que se trate de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre los puestos desempeñados no se sobrepase la jornada ordinaria. El artículo 49, por su parte, imposibilita el desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado en dicho sector. Las excepciones a la referida prohibición se establecen en factores distintos de los contenidos en el artículo 15, ya que en el caso del 49, lo fundamental es una determinada profesión, concretamente, los profesores o maestros en cuanto a funciones docentes y los médicos en razón del ejercicio de su profesión. Como puede verse, para que un servidor, en general, pueda devengar dos o más sueldos, debe sujetarse a lo establecido en el artículo 15. Empero, de conformidad con lo establecido en la norma 49, en tratándose de profesores o maestros en cuanto a funciones docentes, o bien de médicos en razón del ejercicio de su profesión, pueden desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública, y por ende, devengar dos sueldos. Así las cosas, puede verse de conformidad con lo expuesto, que los artículos 15 y 49 de reiterada mención, son normas independientes, razón por la cual, no es jurídicamente procedente la combinación de sus preceptos. Consecuentemente, no resulta atendible el cumplimiento de los requerimientos del artículo 15, para que operen las salvedades del 49, ya que, de acuerdo con esta última norma, el hecho de tratarse de profesores o maestros en funciones docentes, o de médicos en razón del ejercicio de su profesión, los dispensa del impedimento para desempeñar más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Todos los demás servidores que no posean la condición de los anteriores, únicamente pueden devengar más de un sueldo, si la relación ocurre en puestos distintos, sin superposición de horarios y que entre los cargos desempeñados no se sobrepase la jornada ordinaria.


 


   Además, cabe mencionar, con buen fundamento, que las excepciones establecidas en el artículo 49 que permiten el ejercicio de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, ciertamente se dispusieron hacia un útil objetivo. En el caso de los profesores o maestros y de los médicos, debe tenerse presente la importancia de su función. Tanto la educación como la salud son bienes de indudable interés público, en los que la tutela del Estado ha sido reconocida constitucional y legalmente. Por ello, es función esencial del Estado velar para que dichas disciplinas alcancen el mayor desarrollo posible. En esa dirección, el legislador ha previsto el aprovechamiento racional del recurso humano disponible, por lo cual, entratándose de profesores o maestros en cuanto a la función docente, y del médico en el ejercicio de su profesión, dispuso permitir, por vía de excepción, el desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado en la Administración Pública. Tal dispensa no sólo ha sido establecida mediante el citado artículo 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, sino también en otros instrumentos del ordenamiento jurídico administrativo, tales como el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en donde se establece una prohibición para el desempeño de otro empleo o cargo público, con la salvedad de los cargos docentes, o bien, el caso del inciso 3º del artículo 9º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que prohíbe a todos los funcionarios y empleados de dicho poder, desempeñar cualquier otro empleo público, excepto cuando se trate del cargo de profesor en escuelas universitarias, siempre que el Consejo Superior del Poder Judicial lo autorice, y que las horas lectivas a impartir en horas laborales no excedan de cinco por semana. En igual dirección apunta el numeral 32 de la Ley Nº3019 de 9 de agosto de 1962 (Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos), al disponer lo siguiente:


 


"Ningún médico podrá prestarle servicios remunerados al Estado en más de dos cargos en instituciones autónomas, estatales o semiautónomas. La jornada de trabajo en cada puesto será de ocho horas y las mínimas de cuatro horas. La remuneración por los servicios médicos en dichas instituciones será la que establezca el Estatuto de Servicios Médicos, siempre y cuando no exista, en el desempeño de los cargos, superposición de horarios. (...). La limitación de servir en más de dos cargos no rige para las actividades médicas de índole docente. (...)".


 


   Puede verse de lo anteriormente expuesto, una clara y evidente proyección de la excepción establecida en el numeral 49 de la Ley de la Administración Financiera de la República, en otros cuerpos normativos. Tal situación, sin lugar a dudas, pone de manifiesto una intención general del ordenamiento jurídico, en el sentido de aprovechar el valioso recurso humano en la docencia y la profesión médica, al permitir el desempeño de dos cargos remunerados en la Administración Pública, todo con absoluta autonomía respecto de lo establecido en el numeral 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. En todo caso, es importante hacer la observación en cuanto a que requisitos tales como que se trate de puestos distintos y que no exista superposición horaria, establecidos en el citado artículo 15, se encuentran evidentemente inmersos en la norma 49. En efecto, si el supuesto fáctico de la norma es el desempeño de más de un cargo, obviamente no puede tratarse del mismo, por lo que, irremediablemente, deben ser distintos. Asimismo, se sobre entiende que el desempeño de dichos cargos no puede ser en la misma unidad de tiempo, ya que ello no sólo es legalmente improcedente, sino también materialmente imposible, razón por la cual, debe entenderse que el desempeño de los cargos es en forma sucesiva. Distinto sucede con la exigencia de que "entre todos no sobrepasen la jornada ordinaria", habida cuenta que si tal restricción se aplica en el caso del numeral 49, se inutilizaría todo el propósito que motivó la promulgación de dicha norma. En consecuencia, es posible afirmar que la aplicación de ambos preceptos normativos es independiente, toda vez que regulan supuestos distintos.


 


   Por otra parte, como consecuencia de la posibilidad que confiere el anterior marco legal, referente a la viabilidad del desempeño de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, en los supuestos específicos que el numeral 49 establece, se presenta la situación de la concesión de permisos para el ejercicio de funciones docentes en horas laborales. En cuanto a este tema, cabe afirmar que el otorgar o negar un permiso como el aludido, que en lo fundamental se limita a una simple modificación de la jornada, es cuestión que tiene que ver con las potestades discrecionales del patrono o sus representantes, en el tanto compete a éste el poder de dirección, llámese de la empresa o de una institución pública (arts. 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).


 


   Así, como se recordará, en el caso de la normativa que se ha venido mencionando, únicamente la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 9º, inciso 3º, regula y pone un límite al número de horas lectivas que procede autorizar en horas laborales. En lo demás, la ponderación de las circunstancias que determinen otorgar o negar un permiso como el de referencia, constituye ciertamente una decisión discrecional del jerarca respectivo. Por ello, es de rigor tener presente que, de conformidad con los principios generales que rigen la actividad de la Administración Pública, la discrecionalidad está sometida a ciertos límites que le impone el ordenamiento jurídico, ya sea en forma expresa o implícita, con el fin de lograr que en su ejercicio sea eficiente y razonable, y por ende, que los actos que se dicten en el ejercicio de esa facultad, se ajusten, entre otros principios, a la conveniencia institucional. (Ver doctrina de los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Ello quiere decir, que la ponderación acerca de la concesión del permiso, así como de su extensión y duración, es asunto que compete a cada jerarquía, con observancia de una razonable y oportuna conveniencia institucional, todo con el fin de que no se menoscabe el fin público que la misma está llamada a satisfacer. Por ello, es indispensable en estos casos que el tiempo no laborado sea compensado por el funcionario, no solo con el fin de que el servicio no se vea afectado, sino también para no incurrir en la superposición horaria.


 


   Finalmente, cabe agregar, que si se llegare a establecer que el acto mediante el cual se otorgó un determinado permiso para impartir lecciones en horas laborales se aparta de fundamentos razonables de oportunidad, conveniencia o mérito, lo procedente es su reversión. Para ello, lo pertinente es observar las regulaciones que sobre ese particular contiene la Ley General de la Administración Pública en su capítulo quinto (arts. 152 a 157).


 


CONCLUSION:


 


   De conformidad con lo expuesto, es jurídicamente procedente desempeñar más de un cargo remunerado de la Administración Pública, cuando se trate de la función docente, o del ejercicio de la profesión médica. En el caso de la docencia, corresponde a las autoridades de cada institución, con observancia de los principios generales que rigen la actividad de la Administración Pública, y en atención de las necesidades y de la conveniencia institucional, el otorgar, si fuere del caso, el permiso para impartir lecciones en horas laborales, así como fijar las condiciones en que éste se concede, siempre con el respectivo compromiso del servidor de reponer el tiempo no laborado.


 


   Finalmente, le reiteramos que las anteriores consideraciones se consignan como una simple opinión, con lo cual carece de la fuerza vinculante y obligatoria de un dictamen.


Atentamente,


 


Lic. German Luis Romero Calderón


Procurador de Relaciones de Servicio


Sección II