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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 017
 
  Dictamen : 017 del 26/01/1999   

C-017-1999


San José, 26 de enero de 1999


 


Señora


Lic. Lorena Vásquez Badilla


Viceministra de la Presidencia


Ministerio de la Presidencia


S. O.


 


Estimada señora:


 


 Con la aprobación del señor Procurador General, nos referimos a su atento oficio Nº DVP-004-99 de 5 de enero de 1999, por medio del cual se consulta a la Procuraduría acerca de la aplicación de la Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas, Nº 7536 de 14 de agosto de 1995, publicada en La Gaceta Nº 170 de 7 de setiembre de 1995.


 


 Con ese propósito se consulta a la Procuraduría:


 


1) "¿Ante la existencia de bienes embargados -la totalidad- cómo pueden los mismos ser realizados al tenor de las disposiciones del artículo 24 de la Ley N. 7536? 2) ¿Cuál debe ser el procedimiento a seguirse, por parte de la Junta Liquidadora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, para proceder al pago, a un acreedor privilegiado, que tiene embargados la totalidad de los bienes del Fondo? 3) ¿Existe algún impedimento legal para que la Junta proceda a realizar el pago a los acreedores privilegiados que tienen embargados la totalidad de los bienes?".


 


 Agrega Ud. en la consulta que la Ley no contempla la particular situación de que los bienes se encuentran embargados por uno o varios acreedores. De allí la importancia de definir si la Junta puede proceder al pago de ese acreedor, sin que incurra en violación de ley.


 


I. EL PROCEDIMIENTO DE LIQUIDACION DE LA LEY DE LIQUIDACION DEL FONDO DE CONTINGENCIAS AGRICOLAS


 


 El problema que señala la consulta se refiere a la existencia de ciertos acreedores del Fondo de Contingencias Agrícolas, que tienen embargada la totalidad de los activos del mismo. Este hecho haría inaplicable, según se expresa, el orden de liquidación que establece el numeral 24 de la Ley, que para tales efectos define lo siguiente:


 


"Artículo 24. - Pago a los acreedores.


 


Una vez realizados todos los activos, la Junta procederá a distribuir, de la siguiente forma, el dinero obtenido:


a) Pagará íntegramente los extremos laborales de los empleados de la Junta y las acreencias de los abogados, notarios, contadores y peritos contratados por la Junta, según la relación establecida en el artículo 10 de esta ley.


b) Pagará a los demás acreedores, hasta donde alcance en proporción a sus créditos, tomando en consideración las cesiones que se les puedan haber realizado.


 Esta etapa tendrá una duración máxima de dos meses, prorrogable en las mismas condiciones establecidas en el artículo 18 anterior".


 


 En realidad, el análisis del caso debe hacerse a partir del artículo 2º de la Ley, que plantea la suspensión de los procesos pendientes contra el Fondo, de manera que se elimina la situación de privilegio de los acreedores embargantes y los refiere, junto con todos los demás, al procedimiento de liquidación que crea la propia Ley. En este sentido, el artículo 2 en cuestión dice:


 


"Artículo 2. - Cese de interés y procesos.


Al entrar en vigencia esta ley, cesará el curso de los intereses legales y convencionales a cargo del Fondo, con motivo de las deudas que tenga, cualquiera sea su naturaleza. Asimismo, se suspenderán los procesos que existan contra el Fondo. Todos sus acreedores, sin excepción, deberán gestionar su pago ante el órgano liquidador aquí creado" (el subrayado no es del original).


 


 Es clara la normativa citada en cuanto a que todos los acreedores deben, a partir de la vigencia de la Ley, remitirse a la Junta Liquidadora creada por el artículo 4º para satisfacer los créditos pendientes con el Fondo. No permite la Ley que se presenten excepciones a la regla, ni siquiera en el caso de los acreedores que ostentan una situación de preferencia por razón del embargo total de los activos del Fondo. En este sentido, existe un tratamiento uniforme del concepto de "acreedor", de forma tal que todos -acreedores privilegiados o no- deben ajustarse al mismo procedimiento jurídico.


 


 En este sentido, la Ley otorga a los acreedores -a todos por igual-dos mecanismos concretos para lograr la recuperación de sus créditos. En primer término, la cesión de créditos que el Fondo haya logrado formalizar con sus deudores, o aquéllos que se encuentren al cobro judicial, todo de acuerdo con las regulaciones de los artículos 20 y 21 de la Ley.


 


 La otra alternativa es lograr el pago una vez que se haya producido el remate de los activos del Fondo. El artículo 22 de la Ley prevé una subasta pública de los créditos que no sean cedidos, con una base igual al monto de su principal. Se dispone, asimismo, que si los créditos están en cobro judicial, se seguirá lo dispuesto al efecto en el Código Procesal Civil. En este caso, y dado que el artículo 2º de la Ley elimina las situaciones de privilegio para el cobro, todas las personas que tengan créditos pendientes con el Fondo deben ajustarse al orden de liquidación del numeral 24 supracitado. En ese sentido, la Junta sólo podría pagar en forma prioritaria a los acreedores que han procedido a embargar activos, cuando esos acreedores son empleados de la Junta, no del Fondo y reclaman sus extremos laborales, o se trata de los honorarios de los abogados, notarios, contadores y peritos contratados por ...la Junta, no por el Fondo.


 


 Por último, un aspecto que es necesario mencionar es lo referente a la prevalencia del procedimiento de la ley especial. En este sentido, es importante citar lo expuesto por la Procuraduría en el dictamen C-127-91 de 22 de julio de 1991:


 


"El problema de la prevalencia de una norma sobre otra se presenta cuando ambas regulan una misma materia y la regulan de forma tal que las consecuencias jurídicas se excluyen. Problema que se resuelve en favor de la norma más especial. La especialidad de la norma y su carácter excepcional provocan así una aplicación restrictiva o bien una inaplicación de la norma general, que debe ceder en beneficio de la aplicación del precepto especial."


 


 En el presente caso, la Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas constituye el marco normativo especial, por lo que prevalece por sobre lo estipulado en la ley general. En este orden de ideas tenemos que el artículo 27 de la Ley en estudio refiere en forma supletoria a las disposiciones del Código Civil, del Código de Comercio y del Código Procesal Civil, relativas al concurso de acreedores, la quiebra y las subastas públicas. Sin embargo, en cuanto al procedimiento de liquidación y la situación particular de los acreedores privilegiados, sí existe en la Ley Nº 7536 norma expresa al respecto, según se analizó en párrafos anteriores. Por consiguiente, prevalece, en principio, sobre lo dispuesto en la legislación común.


 


 Decimos "en principio" porque la Procuraduría, como órgano asesor de la Administración debe analizar la norma dentro del contexto del ordenamiento y tomando en cuenta la jerarquía normativa, tal como se indicará de seguido, por una parte. Además, si respecto de los bienes propiedad del Fondo pesa un embargo, para poder ser vendidos sería necesario que se levante el embargo correspondiente (artículo 631 del Código Procesal Civil), por otra parte. Con ello anotamos que si bien la ley ordenó suspender los procedimientos, estableció un nuevo orden de prelación para el pago, no dispuso respecto de los embargos ya decretados y particularmente, cómo dejar éstos sin efecto. Por lo que, efectivamente, se hace difícil que los activos puedan ser "realizados", a menos que la Junta proceda a consignar las cantidades por las cuales se hubiere decretado el embargo, situación que pareciera no ser conforme con el procedimiento dispuesto en la ley.


 


II. UNA DISPOSICION DUDOSAMENTE CONSTITUCIONAL


 


 No obstante del análisis realizado en el apartado anterior se concluye que todos los acreedores, incluyendo los que tienen una situación actual de privilegio por razón del embargo de los activos del Fondo, deben seguir el procedimiento de liquidación que crea la Ley en estudio, la Procuraduría considera oportuno señalar dos inconvenientes de orden constitucional que pueden derivarse de la aplicación de dicho cuerpo normativo.


 


 En primer término, nos parece que la norma del artículo 2 de la Ley de Liquidación plantea un exceso en el ejercicio de la función legislativa, por cuanto al ordenar la suspensión de procesos ya iniciados, el legislador invade el terreno del Poder Judicial, pues lo aparta del conocimiento de casos que ya están bajo su jurisdicción. No se trata sólo de que se ordene suspender procedimientos, sino que del texto íntegro de la ley, se desprende que el problema de endeudamiento del Fondo de Contingencias y los pagos a los acreedores, deben encontrar una respuesta administrativa, a través de la aplicación del procedimiento que se prevea, no de índole jurisdiccional. Por otra parte, no se prevé qué sucederá en caso de el procedimiento previsto no sea eficaz: ¿podrán continuar los procedimientos?, ¿deben renunciar los acreedores a una parte de sus acreencias, sin posibilidad de continuar procedimientos judiciales? Desde esta perspectiva, nos parece que la norma en cuestión se contrapone a los principios de división de poderes y de independencia del juez, consagrados en los artículos 9 y 154 de la Constitución Política.


 


 Sin embargo, ese exceso del legislador es más tangible desde la perspectiva del derecho a la jurisdicción, contemplado en el artículo 41 constitucional. El contenido de este derecho fue definido por la Sala Constitucional en los siguientes términos:


"...El derecho a la jurisdicción - derecho de acción en el ámbito del Derecho Procesal- que es de carácter fundamental y que pertenece a todas las personas físicas y a las personas jurídicas, tanto de Derecho Privado como a las de Derecho Público, se define como el poder jurídico que tiene todo sujeto de derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la resolución de un conflicto de intereses, su contenido, definido por la más calificada doctrina del Derecho Constitucional, incluye los derecho de tener la más amplia libertad y la garantía incondicional de acceso al proceso; a obtener una resolución de fondo fundada en derecho; al absoluto respeto a los fallos judiciales y su efectivo cumplimiento; al respeto a la firmeza de las decisiones judiciales y a la intangibilidad de las situaciones jurídicas en ellas declaradas...". (Sala Constitucional, No. 3625-94, a las 14:45 horas del 20 de julio de 1994).


 


 Si bien es cierto el mismo Tribunal Constitucional se ha referido a la posibilidad de que la ley establezca cargas y sanciones a efecto de alcanzar la eficiencia del procedimiento, ha sido claro en cuanto a que esas limitaciones no pueden constituir, por exceso, verdaderos obstáculos al ejercicio de la acción (en este sentido, ver resolución No. 0187-91 de la Sala Constitucional, de las 15:30 horas del 11 de junio de 1991). De manera que las limitaciones que estipula una ley, no pueden hacer nugatorio el principio de tutela efectiva, que el contralor constitucional ha definido en los siguientes términos:


 


"...El artículo 41 párrafo segundo de la Constitución Política recoge, en relación con el 152 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo, lo que la doctrina del derecho constitucional ha denominado "principio de tutela judicial" que no es otra cosa que la prohibición que tiene el legislador para negar a las personas - titulares de este derecho subjetivo público- su acceso a los Tribunales de Justicia" (Sala Constitucional, No. 7006-94 de las 9:24 horas del 2 de diciembre de 1994).


 


 En el caso del artículo 2 de la Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas, es evidente que se produce un exceso en el ejercicio de las facultades del legislador, por cuanto se niega la posibilidad de recurrir a los Tribunales de Justicia para lograr la satisfacción de los intereses en conflicto con el Fondo y, fundamentalmente, porque en la medida en que se ordena la suspensión de los procesos, se hace imposible el obtener una resolución judicial de fondo fundada en derecho, que como se menciona en la jurisprudencia constitucional supracitada, forma parte del contenido esencial del derecho a la jurisdicción.


 


 De lo anterior se deriva que la aplicación de la Ley N. 7536 por parte de la Administración Pública, generaría actuaciones administrativas eventualmente inconstitucionales, abriendo la posibilidad no sólo a Acciones de Inconstitucionalidad sino también a Recursos de Amparo, que igualmente harían imposible la concreción de la ley. De allí que lo recomendable sea reformar la ley, como manera de solventar los problemas de constitucionalidad que plantea.


 


CONCLUSION:


 


Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1-. De acuerdo con el artículo 2| de la Ley de Liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas, a partir de su entrada en vigencia, se suspenden todos los procesos establecidos contra el Fondo, por lo que todos los acreedores, incluyendo los que tienen una situación de privilegio por razón del embargo de la totalidad de los activos, deben someterse al procedimiento de liquidación regulado a partir del artículo 14 de la Ley en comentario.


 


2-. Se está ante un marco normativo que crea un procedimiento especial para la liquidación del Fondo de Contingencias Agrícolas, el cual tiene prevalencia por sobre los procedimientos establecidos en la normativa general. En este sentido, no es posible desaplicar la Ley 7536 en estudio. De modo que el procedimiento legal para proceder al pago de un acreedor que tiene embargados la totalidad de los bienes del Fondo implica, desde el punto de vista legal, sujetarse al orden establecido en la Ley N. 7536.


 


3-. La suspensión de procesos regulada en el artículo 2 de la Ley, plantea problemas de inconstitucionalidad por exceso en el ejercicio de la función legislativa en una doble vertiente: al invadir el legislador el ámbito competencial del Poder Judicial, y al limitar de manera ilegítima el derecho de acceso a la jurisdicción contemplado en el artículo 41 de la Constitución Política. De allí que se recomienda iniciar los procedimientos para su reforma.


 


De la señora Viceministra, muy atentamente:


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves          Bach. Carlos Arguedas Vargas


Procuradora Asesora                         Asistente de Procurador