C-178-1995

San José, 14 de agosto de 1995

 

Señor

Lic. Manuel Martínez Sequeira

Subdirector General

Area de Consultas

Contraloría General de la República

Presente

 

 Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 007063 de 6 de junio del año en curso, recibido el 9 de ese mismo mes y año.

 

I.- ASUNTO PLANTEADO

 

            Solicita usted nuestro criterio en torno a la naturaleza jurídica del Consejo Técnico de Aviación Civil. En su criterio, si bien originalmente dicho Consejo era claramente un órgano desconcentrado, con la reforma introducida por el artículo 14 inciso 35) de la Ley Nº 7018 de 13 de setiembre de 1985, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y Programas para el Ejercicio Fiscal de 1986 -la cual podría ser de dudosa constitucionalidad-, se le otorgó personalidad jurídica y patrimonios propios, operándose por lo tanto, una descentralización en favor de dicho Consejo.

 

II.- ANTECEDENTES

 

            Esta Procuraduría se ha pronunciado sobre el tema de la naturaleza jurídica del Consejo Técnico de Aviación Civil, en los siguientes términos:

 

"Ley Nº 5150, Ley General de Aviación Civil del 11 de diciembre de 1972:

 

De conformidad con la Ley 5150, fue creado el Consejo Técnico de Aviación Civil como un órgano dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Vemos cómo en la citada ley, se establece en lo conducente lo siguiente:

 

ARTICULO 2: (...)

 

Artículo 8: (...)

 

Así, también el artículo 10 de la Ley 5150, reformado por ley 6021 del 15 de diciembre de mil novecientos setenta y seis, establece las atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil, que no es necesario enumerar, para no hacer muy extenso este dictamen, pero que nos permiten deducir que el Consejo Técnico de Aviación Civil hasta ese momento gozaba solamente de amplia independencia funcional. De la normativa referida se puede colegir, que el Consejo Técnico de Aviación Civil constituir (sic) un órgano dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y para el cumplimiento de determinadas actividades relacionadas con su función, gozaba de independencia funcional, y su naturaleza jurídica era, de acuerdo a la normativa transcrita, la de un órgano desconcentrado, dado que hasta ese momento no gozaba de personalidad jurídica.

 

Este fenómeno de la desconcentración supone una transferencia de atribuciones específicas a un órgano, en este caso al Consejo Técnico de Aviación Civil, sin trascender los límites de la persona jurídica respecto de la cual aquél es un instrumento, quedando sometido el Consejo dentro de su jerarquía, y constituyendo un fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica sin organizar ni novar un nuevo ente. Ley Nº 7018 del 13 de diciembre de 1985:

No obstante todo lo anterior, a través de la Ley Nº 7018 Ley General de Presupuesto para 1986, fue reformada sustancialmente, mediante normas generales incluidas en la Ley de Presupuesto, la Ley Nº 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas.

 

La reforma fue sustancial, porque vino a dotar de personalidad jurídica propia al Consejo Técnico de Aviación Civil, personalidad que hasta ese momento nunca antes había gozado, pues siempre había estado inserto dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

De esta forma, la mencionada ley, en su artículo 14 inciso 35) estableció lo siguiente: (...)

 

Como vemos, esta norma vino a reformar sustancialmente la organización administrativa del Consejo, al sustraerlo del M.O.P.T. y dotarlo de su propia personería jurídica y de su propio patrimonio, concediéndole así un alto grado de independencia.

 

En otras palabras, al dotarse de personalidad jurídica al Consejo Técnico de Aviación Civil, se le descentralizó ipso iure.

 

El jurista Mauro Murillo, entiende por descentralización lo siguiente: (...)

 

En este mismo orden de ideas, tenemos entonces que el artículo 14 inciso 35) de la Ley Nº 7018 ya citado, vino a abrogar tácitamente el artículo 2º ya transcrito de la Ley General de Aviación civil, lo cual significa que ha dejado de mantener el estado dependencia que siempre había tenido con respecto al M.O.P.T.

 

Recordemos, que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes fue creado por Ley Nº 4786 del 5 de julio de 1971, y entre los objetivos de su creación nos encontramos, el que establece que le corresponde regular y controlar, planificar y vigilar cualquier modalidad de transportes (aéreo, terrestre, marítimo, a granel, etc.).

 

Sin embargo, para efecto de un mejor cumplimiento de ese fin público, tenemos que en la materia del transporte aéreo que tenga como fin fomentar la aviación civil, le fue trasladada de manera exclusiva la competencia al Consejo Técnico de Aviación civil, dotándolo de personería jurídica y patrimonio propio para cumplir con ese cometido. En tal sentido ese Consejo ha dejado de ser un órgano dependiente del M.O.P.T. y ha pasado a ser un órgano técnico que por ley le corresponde la supervisión de la actividad aeronáutica del país.

 

De esta forma, no cabe la menor duda de que en aras del principio de cooperación institucional el M.O.P.T. puede controlar el transporte y tránsito aéreo a través del Consejo Técnico de Aviación civil, pero en su función de entre rector a nivel nacional. Siendo de ahora en adelante el Consejo, el que responda (por el traslado de competencias operado) por los contratos y obligaciones asumidos en razón del fomento de la Aviación Civil.

 

Resulta claro además, que ese Consejo siempre se ha desenvuelto en la realidad como un ente de carácter descentralizado, al punto de poder funcionar en forma similar a cualquier otro ente de ese tipo, con plena independencia funcional del Ministerio rector, salvo en pocos asuntos referentes a servicios aéreos internacionales de conformidad con la ley 5437 ya citada.

 

En síntesis, el Consejo Técnico de Aviación Civil es el órgano en el que radica la titularidad formal del fomento de la Aviación Civil en el país, goza de personalidad jurídica propia y patrimonio, así como de independencia funcional y de criterio, no guardando relación de subordinación con respecto al M.O.P.T., sino de coordinación y cooperación con ese ente, sobre todo en materia de servicios aéreos internacionales para lo cual se requiere de la aprobación del Poder Ejecutivo para su explotación.

 

Por lo anterior, es que consideramos que el Consejo Técnico de Aviación civil goza de plena capacidad para ser sujeto de derechos y obligaciones, hasta tanto la norma que le confirió ese poder no sea derogada o declarada inaplicable por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, como consecuencia de una eventual acción en ese sentido. Este aspecto es importante mencionarlo, dado que en la actualidad la Ley Nº 7018 está siendo cuestionada constitucionalmente, casualmente en el mismo artículo 14 pero en sus incisos 20) y 37), por lo que hasta el momento y con la salvedad apuntada, la reforma operada a través de una norma general atípica incluida en esa Ley de Presupuesto permanece en vigencia, y constituye legislación ordinaria inserta en una Ley de Presupuesto; razón por la cual debe entenderse que reforma y adiciona las materias a que se refiere de la Ley 5150 del 14 de mayo de 1973, hasta que por vías legales establecidas no se disponga otra cosa." (Pronunciamiento C-176-92 de 28 de octubre de 1992)

 

"Ahora bien, conforme lo expuesto en el dictamen C- 176-92 de 28-X-992 de la Procuraduría General de la República, el cual es de conocimiento del Consejo Técnico de Aviación Civil, este tiene personería jurídica propia, conforme el artículo 14.35 de la Ley 7018 de 13-XII-85, para cobrar aquellas sumas de las cuales debe ser acopio, para el fomento de la aviación civil. Para este efecto, como reza el artículo precitado, "el Consejo Técnico de Aviación Civil, tendrá personería jurídica y patrimonio propio...". En el sentido expresado, no es posible que la Procuraduría General de la República inicie un proceso contra el Banco Central de Costa Rica, con el objeto de recuperar las sumas dejadas de percibir por el Consejo Técnico de Aviación Civil, por no realizar dicho Banco, de conformidad con los decretos ejecutivos números 20217 MOPT y 20656 MOPT, el cobro de derechos por el uso de la terminal aérea.

 

De manera que el sentido de la norma precitada fue otorgar, mediante ley (artículo 121.20 de la Constitución Política), personería jurídica al Consejo Técnico de Aviación Civil, es decir, creó un órgano-persona, para que actúe, con mayor información y más próximo "a los problemas reales" (Baena del Alcázar; Mariano: Organización Administrativa (Tecnos, Madrid, 2º ed.), pág. 92); de manera que los efectos jurídicos de su actividad, directa o indirecta, en el fomento de la aviación civil, incida directamente sobre el Consejo Técnico de Aviación Civil y no sobre el Estado.

 

El fomento de esa actividad, exige la concesión, al Consejo Técnico de Aviación Civil, de personalidad jurídica, de manera que el solo otorgamiento de esta, a través de la citada ley, implica que dicho Consejo puede cobrar las sumas que presuntamente se le deben, sin apoyo de ninguna otra instancia de la administración, porque es, dicho Consejo, un sujeto activo más dentro de la administración pública, y por ello le corresponde al mismo, en solitario, establecer "una red de protección" (véase Alessi: Instituciones de Derecho Administrativo, tomo I (Bosch, Barcelona, 1970), pág. 42) de sus intereses, para el cumplimiento holgado de sus funciones." (Pronunciamiento C-087-93 de 18 de junio de 1993)

 

III.- NORMATIVA APLICABLE

 

            Con el fin de determinar la naturaleza jurídica del Consejo Técnico de Aviación Civil, conviene tener presente lo dispuesto en los numerales 1 al 5 y del 8 al 10 de la Ley 5150 de 14 de mayo de 1973, así como del artículo 14, numeral 35 de la Ley 7018 de 13 de diciembre de 1985, en los cuales se indica lo siguiente:

 

"Artículo 1º.- El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio y en sus aguas territoriales y plataformas continental e insular, de acuerdo con los principios del Derecho Internacional y con los tratados vigentes.

 

Artículo 2º.- La regulación de la Aviación Civil será ejercida por el Poder Ejecutivo actuando por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación Civil, ambos dependientes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Artículo 3º.- Para los efectos de esta ley se entenderá que Aviación Civil es el conjunto de actividades directa o indirectamente vinculadas con el empleo de aeronaves.

 

Artículo 4º.- La Aviación Civil se rige por la presente ley, sus reglamentos y por los tratados y convenios internacionales vigentes en el país.

 

Artículo 5º.- El Consejo Técnico de Aviación Civil estará constituido por cinco miembros de nombramiento del Poder Ejecutivo de los cuales tres serán técnicos en aviación, un abogado debidamente colegiado y un economista titulado en Administración de Negocios. Durarán en sus funciones cuatro años, pudiendo ser reelectos para períodos sucesivos de igual duración.

 

Artículo 8º.- Con las excepciones expresas, el Consejo ejercerá las funciones que le confiere esta ley, independientemente del Poder Ejecutivo, no obstante, los certificados de explotación para servicios internacionales, serán aprobados en última instancia por el Poder Ejecutivo. (Así reformado por el artículo 1 de la ley Nº 5437 del 17 de diciembre de 1973).

 

Artículo 9º.- El presupuesto de gastos de la Administración Pública contendrá la partida correspondiente, para el pago de dietas de los miembros del Consejo Técnico de Aviación Civil.

 

Artículo 10.- Son atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil:

 

I.- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación o permisos provisionales para servicios de transporte aéreo, de aviación agrícola, de talleres de mantenimiento de aeronaves, fábricas de piezas o partes de las mismas, de escuelas para la enseñanza aeronáutica, sus diferentes ramas y para cualquier actividad lucrativa que el Poder Ejecutivo juzgue necesario que debe contar con la posesión de un certificado de explotación o permiso provisional.

 

II.- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de permisos o concesiones para el funcionamiento de aeródromos, aeropuertos, servicios de despacho aéreo, comunicaciones aeronáuticas, radio ayudas para la navegación aérea y demás instalaciones aeronáuticas y servicios auxiliares de la aeronavegación.

 

III.- Opinar sobre la concertación, adhesión, ratificación de tratados, convenciones o convenios internacionales sobre aviación civil en que tenga interés el Estado.

 

IV.- Conocer y resolver sobre las tarifas relativas al transporte de pasajeros, carga y correspondencia que las empresas de transporte aéreo aplican, ya sean nacionales o internacionales, así como las concernientes a trabajos de aviación agrícola o de cualquier otra actividad relacionada con la aviación civil.

 

V.- Establecer, modificar y cancelar rutas aéreas en el territorio nacional.

 

VI.- Vigilar el buen cumplimiento de las obligaciones contraídas por el gobierno con motivo de tratados, convenciones o convenios internacionales sobre aviación civil.

 

VII.- Proponer al Poder Ejecutivo la promulgación, mediante decreto, de cualquier reglamento, norma o procedimiento técnico aeronáutico aprobado por la Organización de Aviación Civil Internacional.

 

VIII.- Proponer ternas al Poder Ejecutivo para la integración de las delegaciones que deban representar a Costa Rica en conferencias internacionales de aviación civil.

 

IX.- Estudiar, determinar y aplicar las tarifas que mediante decreto estableciere el Poder Ejecutivo, por la prestación de servicios aeroportuarios, facilidades de navegación aérea, radio comunicaciones y cualesquiera otros servicios auxiliares de la misma, así como también por derechos de expedición de licencias al personal técnico aeronáutico, certificados de explotación, certificado de aeronavegabilidad.

 

X.- Nombrar, cuando sea del caso, una comisión de investigación de accidentes, de conformidad con el reglamento que se expida.

 

XI.- Estudiar y resolver cualesquiera otros problemas que se relacionen con la aviación civil.

 

XII.- Como organismo técnico le corresponde toda la supervisión de la actividad aeronáutico del país.

 

XIII.- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de permisos para la construcción y el funcionamiento de aeródromos particulares, en los cuales únicamente podrán aterrizar aeronaves nacionales, debidamente inscritas en el Registro Aeronáutico Costarricense.

 

Los aeródromos particulares sólo podrán ser usados para aviación agrícola particular."

 

"35.- Se exceptúan de lo dispuesto en el título III de la ley Nº 6999 del 3 de setiembre de 1985, los fondos percibidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil, de acuerdo con la ley Nº 5150 del 14 de mayo de 1973 y sus reformas, los cuales se destinarán al fomento de la aviación civil. Para tales efectos, el Consejo Técnico de Aviación Civil tendrá personería jurídica y patrimonio propio. Igualmente se excluyen de la aplicación de la citada ley las cuentas especiales del Ministerio de Agricultura y Ganaderías y de la Oficina Nacional de Semillas." (Ley 7018 de 13 de diciembre de 1985)

 

IV.- ANALISIS DEL CASO

 

            Como puede observarse, del texto de la Ley Nº 5150 se desprende que lo que el legislador pretende a través de ésta, es crear un órgano, dentro del Poder Ejecutivo que se encargue de la regulación de la Aviación Civil.

 

            Por una norma de presupuesto (artículo 14 numeral 35 de la Ley Nº 7018) se exceptúan de la aplicación de la Ley Nº 6999, los fondos percibidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil, indicándose que para esos efectos, dicho Consejo tendrá personería jurídica y patrimonio propio.

 

            Surge entonces la duda de si con dicha norma se operó una descentralización administrativa.

 

            Con el objeto de resolver la situación planteada, conviene tener presente la distinción entre una verdadera descentralización y lo que se ha denominado "personificación presupuestaria". Para tales efectos, resulta necesario tomar en cuenta, tanto lo que esta Procuraduría y la Sala Constitucional han indicado sobre el tema.

 

a.- Antecedente de la Procuraduría General de la República.

 

"I-. LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA

 

Se trata de determinar si los entes "adscritos" a los Ministerios están sujetos a la competencia de la Proveeduría, lo que implica establecer si esos entes por el hecho de la "adscripción" están situados en la misma situación jurídica que los Ministerios respecto de la Proveeduría Nacional.

Este punto es analizado a partir de la existencia misma de la descentralización, de la existencia de personificaciones presupuestarias y del concepto de "adscrito".

 

A.- El concepto de descentralización.

 

            Para el Derecho Administrativo, descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto: así el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público. Hay descentralización en la medida en que el "beneficiario" de ese proceso devenga en una persona jurídica independiente del Estado. Es la atribución por ley de una personalidad jurídica lo que nos permite apreciar en primer término, que estamos ante un ente público descentralizado y no ante un órgano desconcentrado.

 

            Al respecto, señala Ortiz Ortiz:

 

"La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en razón del carácter concluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de la personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Departamento de Publicaciones, Universidad del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

 

            Se enfatiza en el carácter de persona jurídica porque resulta evidente que la personalidad jurídica coloca al organismo en una posición diferente de quien, por carecer de personalidad, constituye un órgano, aún cuando éste fuere desconcentrado, La personalidad jurídica atribuye al ente una serie de derechos y de deberes en forma independiente. Los entes, en razón de su personalidad no están sometidos a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica.

 

            Además, en razón su personalidad, el ente goza de un patrimonio propio, independientemente de cómo éste se constituya o se integre. La titularidad de un patrimonio implica una autonomía patrimonial y, por ende, la autonomía de gestión. Esa autonomía no es sino un corolario de la autonomía administrativa que posee el ente. Conforme con esa autonomía patrimonial, el ente podrá realizar todos los actos y contratos necesarios que impliquen gestión de dicho patrimonio.

 

            Queremos con ello indicar que la potestad de contratar es de principio y sólo será restringida en la medida en que la ley expresamente así lo establezca.. Todo tipo de ente descentralizado posee una autonomía patrimonial, salvo la disposición expresa en contrario de la ley. Esa autonomía es incuestionable, máxime si estamos en presencia de una "personificación presupuestaria".

 

B.- Las personificaciones presupuestarias.

 

            De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.

 

            En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma.

 

            Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. En igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos"." (Dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989) (Lo resaltado no es del original)

 

b.- Antecedentes de la Sala Constitucional

 

"... La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas: Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, (...) se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a la sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y el Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), en razón precisamente de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional" (Sala Constitucional, Voto 6240-93 de 26 de noviembre de 1993) (Lo resaltado no es del original)

 

"III.- La atribución de personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica. El primer motivo de la consulta se refiere a la validez constitucional de la disposición que asigna personalidad jurídica a un órgano desconcentrado (así definido expresamente en el artículo primero del proyecto), adscrito a un Ministerio de Gobierno.

 

En el considerando II sección 2 de esta resolución se resumieron los antecedentes de esa disposición. No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica..."), aunque, de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes". La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal.

 

Esta Sala, absolviendo una consulta legislativa facultativa tocante al proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo No. 9573, opinó que una norma de ese proyecto cuyo contenido guarda estrecha semejanza con lo que ahora se cuestiona, era inconstitucional. Este tribunal no tiene razones para cambiar de criterio en el presente caso, de modo que en su opinión es inconstitucional el artículo primero del proyecto objeto de esta consulta. Como fundamento de esta opinión, valga transcribir el considerando I de la resolución No. 6240-93 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres: (...)" (Voto 3513-94 de 15 de julio de 1994)

 

            A la luz de lo expuesto hasta aquí, tenemos que de conformidad con la Ley 5150 -en los numerales ya transcritos- la regulación de la Aviación Civil sería ejercida por el Poder Ejecutivo, actuando, en lo que nos interesa, por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil.

 

            Asimismo se establece que el Consejo Técnico es dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, otorgándosele independencia en sus funciones, salvo en lo relativo a certificados de explotación para servicios internacionales, y con atribuciones propias.

 

            A partir de la normativa antes expuesta, lo que operó fue una desconcentración administrativa en los términos del numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Frente a esto, según ya se ha indicado, tenemos que a través del artículo 14, aparte 35 de la Ley 7018 se excluyen los fondos que el Consejo Técnico de Aviación Civil perciba en virtud de la Ley 5150 de la aplicación de la Ley 6999. Además, dice textualmente la norma "Para tales efectos, el Consejo Técnico de Aviación Civil tendrá personería jurídica y patrimonio propio."

 

            Como puede observarse, la norma fue clara en indicar que el otorgamiento de la personalidad jurídica es únicamente para efectos del manejo de los fondos que se estaban regulando allí. Esto impide una interpretación ampliativa que lleve a concluir que a través del otorgamiento de personalidad se operó una descentralización administrativa, creándose por lo tanto, un nuevo ente.

 

            Aunado a la anterior, tenemos que interpretar en sentido amplio la norma, haría que incurriéramos en una interpretación abiertamente inconstitucional, en virtud de que en el Voto 170-95 de 10 de enero del año en curso, ya la Sala Constitucional indicó:

 

"...es claramente ajeno a la materia presupuestaria atribuir personalidad jurídica a una entidad, otorgarle franquicia para su correspondencia y autorizarla a obtener donaciones de personas públicas o privadas.

 

Jurisprudencia reiterada ha sentado la improcedencia de incluir en el Presupuesto norma ajenas a éste, o aquellas presupuestarias pero que vengan a reformar la legislación no presupuestaria en vigor..."

 

            En virtud de todo lo expuesto debemos concluir que el Consejo Técnico de Aviación Civil es un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, pero que en virtud del artículo 14 numeral 35 de la Ley 7018 se creó una personificación presupuestaria para la administración de los fondos provenientes de la Ley 5150.

 

            Por las razones expuestas, es necesario reconsiderar de oficio los dictámenes C-176-92 de 28 de octubre de 1992 y C-087- 93 de 18 de junio de 1993, en el tanto se indique que el Consejo Técnico de Aviación Civil es un ente descentralizado. Sobre el último dictamen citado, debe aclararse que su reconsideración es parcial porque efectivamente en tratándose de los fondos que maneja el Consejo Técnico de Aviación Civil provenientes de lo dispuesto en la Ley 5150, éste tiene personería jurídica para actuar.

 

            Finalmente, es necesario hacer la aclaración de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, deben ser los jerarcas de cada Institución lo que planteen la consultas. Por esa razón, en lo sucesivo se les solicita que la consulta sea planteada por el Contralor General o la Subcontralora.

 

CONCLUSION

 

El Consejo Técnico de Aviación Civil es un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que goza de una personería jurídica instrumental referida al manejo de los fondos provenientes de la Ley 5150. En este sentido se reconsidera en su totalidad el pronunciamiento C-176-92 y parcialmente el C-087-93.

 

Sin otro en particular, se despide de usted, muy atentamente,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

c.c.: Consejo Técnico de Aviación Civil