C - 207-98

San José, 08 de octubre de 1998.

Señor

William Barrantes S.

Gerente General

Consejo Nacional de Producción

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República se contesta su atento oficio GG. No. 426-98 donde solicita, de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de nombramiento de los servidores del Consejo Nacional de Producción XXX y  XXX "toda vez que de conformidad con la respectiva investigación realizada por el órgano colegiado nombrado por nuestra Junta Directiva para tal efecto, parece determinarse que efectivamente los trabajadores citados, fueron nombrados en plazas para las cuales no reúnen los requisitos académicos y legales exigidos para dichos puestos".

            Posteriormente, por oficio DAJ No. 370-98, se solicita incluir, para efectos del dictamen, al señor XXX.

I. ANTECEDENTES

            Con fundamento en el expediente administrativo 04-97 de los servidores XXX, XXX, y  XXX se tiene por acreditado lo siguiente:

Primero. El órgano director, mediante resolución de ocho horas del dieciocho de agosto de mil novecientos noventa y siete, inicia procedimiento administrativo solicitado por el Gerente del Consejo Nacional de Producción de conformidad con el oficio GG 672-96 de fecha 15 de noviembre de 1996 contra XXX, XXX Y XXX, "a efecto de determinar su posible actuación de mala fe y la posible supresión de los nombramientos que se realizaron en su favor en puestos para los cuales no poseían el requisitos académico exigido por el Manual de Valoración y Clasificación de Puestos, nombramientos amparados en el Acta de Negociación de fecha 22 de diciembre de 1994, suscrita entre la Administración de la Institución y el Sindicato de Trabajadores del Consejo Nacional de Producción, la cual fue objetada por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República mediante oficio 003364-96 de fecha 11 de enero de 196 y por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Institución, mediante oficios DAJ DDPR 259-95 de fecha 13 de setiembre de 1995 y DAJ DDPR 325-96 de fecha 24 de octubre de 1996". (Folio 22)

Segundo. El 19 de agosto de 1997 se notifica audiencia sobre el inicio del procedimiento administrativo a los señores XXX, XXX, XXX y XXX. La notificación no se efectúa mediante un acta, si no que se limita al registro de firmas al pie del escrito de audiencia sin ninguna explicación, y de esta forma se tiene por conferido el traslado de los cargos. (Folios 25 y 24)

Tercero. Interesados presentan recurso de revocatoria en escrito fechado 19 de agosto de 1997 contra la apertura del procedimiento, por cuanto "los nombramientos en los cuales se nos está cuestionando, fueron realizados mediante Acta de Negociación, entre la Administración Superior y el Sindicato de Empleados del C.N.P. Asimismo solicitamos para el día 20 del presente mes facilite toda la documentación que dio lugar a este proceso". (Folio 26)

Cuarto. Existe un "Acto Final" respecto de los interesados que no está firmado, no tiene hora ni fecha, donde se rechaza el recurso de revocatoria, se tiene por demostrada la buena fe de los interesados pero que "al no contar con los requisitos académicos exigidos para los puestos en los cuales fueron nombrados, deberán asignárseles plazas acordes con su condición académica y experiencia laboral". (Folio 37)

Quinto. Mediante "Acto Final" de 15:15 del 17 de octubre de 1997, la Sub-Gerencia General del CNP rechaza el recurso de revocatoria planteado por XXX, XXX, XXX y XXX, se tiene por demostrada la buena fe de éstos, y se resuelve: 1) Que XXX y XXX, por no contar con los requisitos exigidos, deben ser reasignados en plazas acordes con su condición académica y experiencia laboral. 2) Que XXX, por ser egresado a nivel de Licenciatura pero que aún no puede acreditar su condición, y por estar incorporado en su Colegio Profesional, podrá conservar su puesto con un salario acorde a su situación académica. 3) Que XXX, debe ser reasignado, para efectos salariales, acorde con sus nivel de clase. (Folio 65)

Sexta. Se notifica el acto final de 15:15 horas del 17 de octubre de 1997, el día 20 de octubre de 1997, sin levantar un acta al efecto, sino que al margen se anotan nombres, horas y fechas. (Folio 87)

Sétimo. Por resolución de 8:00 horas del 20 de octubre de 1997 se advierte a los interesados que tienen derecho a interponer recursos de revocatoria y apelación e subsidio contra el acto final. (Folio 88)

Octavo. El señor XXX, en escrito fechado 22 de octubre de 1997, interpone recursos de revocatoria y de apelación en subsidio contra la resolución de 15:15 hrs del 17 de octubre de 1997. (Folio 98)

Noveno. Consejo Nacional de Producción, por resolución de 8:00 horas del 27 de octubre de 1997, resuelve incidente de nulidad de las actuaciones y resoluciones planteado por el señor XXX, declarándolo con lugar, anulando el acto final de 15:00 horas del 17 de octubre de 1997 respecto del señor XXX, convocándole a la audiencia oral y privada a las 8 horas 30 minutos del 18 de noviembre de 1997, e indicando que el recurso de revocatoria presentado contra el acto de apertura del procedimiento será resuelto en el Acto Final. (Folio 119)

Décimo. En oficio SUB GG No. 1392-97 de 30 de octubre de 1997, la Sub- Gerencia del CNP eleva a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, los recursos de apelación presentados contra el acto final de los Procedimientos Administrativos No. 04-97 y No. 05-97 de los señores XXX, XXX y XXX, indicándose que "el día de hoy ha sido presentado por los mismos recurrentes un Recurso de Amparo, el cual inhibe de tomar una resolución final en este asunto". (Folio 96)

Undécimo. En escrito fechado 12 de diciembre de 1997, el señor XXX, interpone recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de 11 horas del 18 de diciembre de 1997 que acuerda reasignarlo en otra plaza diferente a la que ocupa actualmente. (Folio 134)

Duodécimo. La Gerencia General, mediante oficio GG No. 073-98 de 14 de enero de 1998, remite a la Dirección de Asuntos Jurídicos, los recursos de revocatoria y apelación en subsidio presentado por el señor XXX contra la resolución de 11 horas del 18 de diciembre de 1997 (Folio 135).

Décimo tercero. La Gerencia General del CNP, mediante resolución de 8:00 horas del 09 de enero de 1998, rechaza el recurso de revocatoria del señor XXX contra la resolución de 11 horas del 18 de diciembre de 1997 y eleva a conocimiento de la Junta Directiva el recurso de apelación. (Folio 139)

Décimo cuarto. En escrito fechado 27 de octubre de 1997, los señores XXX, XXX y XXX, interponen recurso de amparo contra el Subgerente Nacional de Producción y contra el Consejo Nacional de Producción, en relación a los "actos finales" recaídos en los expedientes administrativos 04-97 y 05-97. (Folio 7).

Décimo quinto. La Sala Constitucional, mediante Voto No. 897-98 de 17:15 horas del 11 de febrero de 1998, resolvió el recurso de amparo interpuesto por los señores XXX, XXX, XXX y XXX anulando la resolución de 15:15 horas del 17 de octubre de 1997, y ordenando a la institución demandada "reponer el procedimiento administrativo, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública". En el expediente no se encuentra copia de esta resolución de la Sala Constitucional.

Décimo sexto. La Subgerencia General, mediante resolución de 10 horas del 02 de marzo de 1998, fundado en el Voto 897-98 de la Sala Constitucional, dispuso lo siguiente: "SE ANULA el Acto Final del Procedimiento Administrativo Exp. 04-97 de las quince horas del diecisiete de Octubre de 1997, así como las resoluciones que fueran emitidas con posterioridad a éste, en el caso de XXX Y XXX y de oficio por error de procedimiento en el caso de XXX, a efecto de proceder en atención al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en aras de que el órgano asesor del Estado se pronuncie con respecto al dictado de la NULIDAD ABSOLUTA de los actos cuestionados, tal y como lo instruyera la resolución emitida por la Sala IV en los tres primeros casos y la resolución de oficio en el último de ellos" (Folio 154)

II. OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

            El Órgano Director nombrado por el Consejo Nacional de Producción, inicia el procedimiento mediante resolución de 8 horas del 18 de agosto de 1997 inicia el procedimiento administrativo contra XXX, XXX, XXX y XXX, con dos propósitos específicos:

1) Determinar su posible mala fe en los nombramientos de que fueron objeto.

2) Decidir la posible supresión de los nombramientos que se realizaron en su favor en puestos para los cuales no poseían el requisito académico exigido por el Manual de Valoración y Clasificación de Puestos, nombramientos amparados en el "Acta de Negociación" de fecha 22 de diciembre de 1994, suscrita entre la Administración de la Institución y el Sindicato de Trabajadores del Consejo Nacional de Producción, la cual fue objetada por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República mediante oficio 00364-96 de fecha 11 de enero de 1996 y por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Institución, mediante oficios DAJ DDPR 259-95 de fecha 13 de setiembre de 1995 y DAJ DDPR 325-96 de fecha 24 de octubre de 1996.

III. OBJECIONES FORMALES AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

            La lectura de este expediente revela el incumplimiento de formalidades que resultan esenciales para la defensa de los derechos de los funcionarios afectados:

1.- No se preparó un expediente administrativo para cada uno de los funcionarios, sino que en uno sólo se tratan los casos de XXX, XXX, XXX y XXX. Por tratarse de la supresión de derechos subjetivos, es deber de la Administración formular los cargos en forma individualizada respecto de cada funcionario afectado, utilizando para tal efecto, como se indicó, un expediente individual y separado para cada uno de ellos, no interesando si los cargos son exactamente los mismos para todos.

2.- Los cargos deben formularse en forma individualizada y numerada para que el funcionario responda cada uno de los cuestionamientos, destacando, a juicio de la Administración, las características de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que advierte en los nombramientos cuestionados, y que ameriten la anulación en sede administrativa. (Ver el aparte V de este pronunciamiento).

3. Debe consignarse el acuerdo o resolución donde se nombra el órgano director del procedimiento y su integración, el objeto específico de la investigación, así como los nombres completos de los funcionarios respecto de los cuales se formularán los cargos administrativos.

4.- Debe entregarse, individualmente, a cada funcionario, copia de los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo. Estos mismos documentos deben constar en el expediente de cada uno de los servidores afectados con el procedimiento.

No consta en este expediente, y es de particular interés, el Voto 897-98 de 17:15 horas del 11 de febrero de 1998 de la Sala Constitucional que corresponde al recurso de amparo interpuesto por XXX, XXX, XXX y XXX contra el Subgerente del Consejo Nacional de Producción y contra ese ente.

5.- Cada expediente debe estar foliado con una sola numeración.

6. Las actas de notificación deben ser individuales, con indicación clara de la persona a quien se notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y la hora, con las firmas respectivas.

7. En el Oficio GG No. 426-98 remitido a esta Procuraduría, para efectos de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se solicita, no se incluye al funcionario XXX, respecto del cual existe un procedimiento administrativo para suprimirle el nombramiento que se cuestiona; pero en ese oficio también se incluye al señor XXX, respecto del cual no aparece, en este expediente, ninguna atribución específica de cargos en su contra Esta confusión se origina por cuanto no se ha utilizado, como es lo procedente, un expediente para cada funcionario, sino que se emplea un mismo expediente para varios de ellos.

En el caso concreto de XXX, de quien se solicita también la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta por Oficio DAJ-No. 370-98, tenemos, entre otros, los siguientes hechos de interés: a) Plantea recurso de apelación (ampliación de alegatos) en escrito fechado 03 de noviembre de 1997 (Folio 117). b) Con fundamento en el Voto 897-98 de la Sala Constitucional, se "anula", por resolución de 10 horas del 02 de marzo de 1998, el acto final del procedimiento administrativo, expediente 04-97, de 15 horas del 17 de octubre de 1997, así como las resoluciones dictadas con posterioridad en el caso de XXX u XXX, y de oficio por error de procedimiento en el caso de XXX. Pero en esta resolución del Consejo Nacional de Producción no se indica nada respecto del señor XXX por razones no explicadas. Se observa en general, además, que hay resoluciones que incluyen y otras que omiten al señor XXX, por circunstancias que se ignoran (ver folios 153, 154, 96, 95, etc).

IV. ALCANCES DEL FALLO DE LA SALA CONSTITUCIONA.

            El Consejo Nacional de Producción, mediante resolución de 15 horas 15 minutos del 17 de octubre de 1997 (acto final), resolvió: 1) Que la señora XXX y el señor XXX, por no contar con los requisitos académicos, deben asignárseles plazas acordes con su condición académica y experiencia laboral. 2) Que al señor XXX, tomando en consideración las particularidades de su situación en cuanto a que es egresado de una carrera universitaria a nivel de licenciatura pero que aún no puede acreditar formalmente su condición y de que se encuentra incorporado al Colegio Profesional correspondiente, podrá conservar el puesto y sus funciones devengando el salario acorde con su situación académica de Bachiller Universitario. 3) Que al señor XXX deberán enderezársele los procedimientos aplicados a efecto de que su plaza sea reasignada de conformidad con las funciones que efectivamente desempeña y que hasta tanto tal gestión no se ejecute, devengará un salario acorde con el nivel de clase al que tenía derecho con anterioridad al nombramiento cuestionado.

            La Sala Constitucional, mediante Voto 897-98 de 17 horas con 15 minutos del 11 de febrero de 1998, declaró con lugar el recurso de amparo interpuesto por XXX, XXX y XXX contra el Subgerente del Consejo Nacional de Producción, y resolvió:

"Se declara CON LUGAR el recurso. Se condena al Consejo Nacional de Producción al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Proceda la entidad demandada a reponer el procedimiento administrativo, cumpliendo con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para lo cual se anula la Resolución de las 15.15 horas del diecisiete de octubre de mil novecientos noventa y siete". (El destacado es nuestro).

            Este voto de la Sala Constitucional tiene dos consecuencias importantes para efectos de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta:

            En primer lugar, la Sala Constitucional anuló la resolución de 15 horas 15 minutos del 17 de octubre de 1997, que tiene relación con la consulta formulada por el Consejo Nacional de Producción.

            En segundo lugar, la Sala Constitucional ordena "reponer el procedimiento administrativo, cumpliendo con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública". Reponer el procedimiento administrativo significa "reiniciarlo", cumpliendo con el debido proceso, y observando los requisitos formales que se han indicado en el aparte III de este pronunciamiento.

V. SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

            Para los propósitos de anular un acto que confiere derechos subjetivos de orden laboral como es el que interesa en la consulta, debe tenerse en consideración que una vez concluido el trámite administrativo, y antes del dictado del acto final, debe remitirse el expediente administrativo de cada servidor, para que, mediante dictamen, la Procuraduría General determine si se está en presencia de una nulidad, el grado de ésta, y en caso de ser absoluta, si reúne los requisitos de evidente y manifiesta. Para efectos de una mayor información sobre las características de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta se hace referencia, a continuación, del dictamen C-154-94 y los Votos 458-90 y 1563-91 de la Sala Constitucional.

            En el dictamen C-154-94, al explicarse la doctrina del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se cita a don Eduardo Ortiz Ortiz, quien manifestó lo siguiente:

" (...) si en lugar de hablar de nulidad absoluta pusiéramos así: la declaración de nulidad absoluta que sea manifiesta, en otras palabras para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad, no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, la declaración de nulidad absoluta, cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia entonces, jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la manifestación que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya no en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente.

En esos casos no jugará la garantía de lesividad, pero en los otros casos en donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad (...)".

            De igual manera, la Sala Constitucional se ha referido al tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los Votos 458-90 y 1563-91 de la siguiente manera:

" (...) Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio (...)" (Voto 458-90). (El destacado no es del texto original).

" (...) Un acto declaratoria de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir en ello (...)". (Voto 1563-91). (El destacado no es del texto original).

Dictamen:

Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. Que la Sala Constitucional, mediante Voto 897-98 de 17 horas 15 minutos del 11 de febrero de 1998, anuló la resolución de 15 horas 15 minutos del 17 de octubre de 1997, dictado como acto final por el Consejo Nacional de Producción, y además ordenó "reponer el procedimiento administrativo, cumpliendo con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública".

Segundo. Que conforme a este voto, debe el Consejo Nacional de Producción reiniciar el procedimiento administrativo cumpliendo con el debido proceso constitucional, observando, entre otros, los requisitos formales señalados en el aparte III de este pronunciamiento.

Tercero. Que una vez concluido el procedimiento respectivo, y antes del dictado del acto final, debe remitirse el Expediente Administrativo o los Expedientes Administrativos a la Procuraduría General de la República, para efectos del dictamen previo a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Cuarto. Que con fundamento en el Voto 887-98 de 17 horas 15 minutos del 11 de febrero de 1997, se regresa este expediente sin el dictamen favorable a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda