C - 205 - 98

San José, 7 de octubre de 1998

M.Sc.

Bárbara Holst Quirós

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

S. O.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio nº DE-166-98, de 10 de julio del año en curso, por medio del cual solicita el criterio de este Despacho en relación con los alcances del artículo 5 del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, concretamente en torno a las competencias del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial "... en materia de fiscalización, las acciones que dicha fiscalización implican y los alcances de su intervención con respecto a la recomendaciones derivadas de su función".

   Sobre el particular me permito indicarle lo siguiente:

I.- SOBRE LA PRESENCIA DEL INTERES PUBLICO EN MATERIA DE DISCAPACIDAD:

   Uno de los principios fundamentales de nuestro Estado Social de Derecho es el garantizarle a toda la población y en especial a las personas con discapacidad la igualdad de oportunidades en ámbitos como la salud, la educación, el trabajo, la vida familiar, la recreación, los deportes, la cultura, etc.

   Con el propósito de hacer realidad dicho principio se han emitido una serie de leyes que han culminado con la promulgación de la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, nº 7600, de 2 de mayo de 1996. En dicha ley "se declara de interés público el desarrollo integral de la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes" (artículo 1º). Precisamente los objetivos de dicha ley son:

"a) Servir como instrumento a las personas con discapacidad para que alcancen su máximo desarrollo, su plena participación social, así como el ejercicio de los derechos y deberes establecidos en nuestro sistema jurídico.

b) Garantizar la igualdad de oportunidades para la población costarricense en ámbitos como: salud, educación, trabajo, vida familiar, recreación, deportes, cultura y todos los demás ámbitos establecidos.

c) Eliminar cualquier tipo de discriminación hacia las personas con discapacidad.

d) Establecer las bases jurídicas y materiales que le permitan a la sociedad costarricense adoptar medidas necesarias para la equiparación de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad" (Artículo 3).

   Además, en la citada Ley el Estado le garantiza a la población con discapacidad una serie de derechos, entre ellos: acceso a la educación (Título II, Capítulo I), acceso al trabajo (Título II, Capítulo II), acceso a los servicios de salud (Título II, Capítulo III), acceso al espació físico (Título II, Capítulo IV), acceso a los medios de transporte (Título II, Capítulo V), acceso a la información y a la comunicación (Título II, Capítulo VI) y acceso a la cultura, el deporte y a las actividades recreativas (Título II, Capítulo VII).

   No cabe duda que el bienestar y desarrollo integral de la población con discapacidad involucra un alto grado de interés público, lo cual obliga la intervención del Estado. Recordemos que el interés público constituye un pilar superior al interés particular, necesario para la adecuada convivencia y bienestar de toda la sociedad. Tal principio ha sido reconocido por la doctrina, la jurisprudencia y está contemplado en el ordenamiento jurídico de casi todas las naciones.

   Y, precisamente, por encontrarse la normativa en referencia inspirada en ese principio, existe un marcado interés en fiscalizar su aplicación a efecto de garantizar los objetivos fijados por el legislador y, particularmente, el efectivo cumplimiento de los derechos de la población con discapacidad, labor que ha sido encomendada al órgano rector en esa materia.

II.- CONSEJO NACIONAL DE REHABILITACION Y EDUCACION ESPECIAL: ORGANO RECTOR EN MATERIA DE DISCAPACIDAD.

   Tal y como indicamos en nuestro Dictamen C-049-97, de 3 de abril de 1997, el órgano rector en materia de discapacidad lo es el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial. Así se desprende de los dispuesto en el artículo 1º de su Ley de creación nº 5347, de 3 de setiembre de 1973, el cual literalmente reza:

"Créase el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y Educación Especial, en coordinación con los Ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas física o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país".

   Las funciones encomendadas a dicho Consejo, reafirman su condición de órgano rector en materia de discapacidad:

"Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tendrá las siguientes funciones:

a) Servir de instrumento coordinador y asesor entre las organizaciones públicas y privadas que se ocupen de la rehabilitación y la educación especial.

b) Coordinar un plan nacional de rehabilitación y educación especial que integre sus programas y servicios con los planes específicos de salud, educación y trabajo, evitando duplicaciones y utilizando los recursos económicos y humanos disponibles.

c) Promover la formación de profesionales especialistas en rehabilitación y educación especial, en conexión con las universidades y entidades que tengan a su cargo la preparación de personal profesional, técnico y administrativo.

d) Fomentar medidas que aseguren las máximas oportunidades de empleo para los disminuidos físicos o mentales.

e) Organizar el registro estadístico nacional de los disminuidos físicos o mentales para su identificación, clasificación y selección.

f) Motivar, sensibilizar e informar acerca de los problemas, necesidades y tratamiento de la población que requiere rehabilitación y educación especial.

g) Gestionar en coordinación con los Ministerios respectivos la provisión anual de los fondos necesarios para la atención debida de los programas de rehabilitación y educación especial asegurando su utilización para los fines establecidos.

h) Coordinar con los Ministerios y organismos nacionales e internacionales la canalización por medio del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, el otorgamiento de las becas ofrecidas para el adiestramiento de personal en los campos de rehabilitación y educación especial; y, además estimular la superación del personal solicitando becas adicionales".

   De las normas transcritas se desprende claramente que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es la institución pública rectora de la política general en materia de discapacidad, encargado de planificar, coordinar y asesorar a todas las organizaciones públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios a la población con discapacidad.

   En ese sentido, cuando el artículo 5º del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Decreto Ejecutivo nº 26831, de 25 de marzo de 1998, establece que la fiscalización en materia de discapacidad estará a cargo del ente rector, debe entenderse que se refiere al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial.

III.- ALCANCES DE LA LABOR DE FISCALIZACION DEL CONSEJO EN MATERIA DE DISCAPACIDAD:

   La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar cuáles son las competencias del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial en materia de fiscalización, las acciones que dicha fiscalización implica y los alcances de su intervención con respecto a las recomendaciones derivadas de su función, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad. La norma en cuestión dispone:

"El ente rector en materia de discapacidad fiscalizará que todas las instituciones del Estado, según su campo de competencia, ofrezcan las oportunidades y condiciones necesarias para el cumplimiento de todos los derechos y deberes de las personas con discapacidad".

   Como hemos tenido oportunidad de ver en los apartados anteriores, el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, de conformidad con su Ley de Creación y su Reglamento, así como por lo dispuesto en la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad y su respectivo Reglamento, tiene una serie de atribuciones en materia de discapacidad -concretamente, de planificación, coordinación y asesoría- que lo convierten en el órgano rector de esa materia. Por tal motivo se le ha atribuido también la potestad de fiscalizar a las entidades públicas y privadas que desarrollen programas, actividades o acciones dirigidas a ese sector o que prestan servicios a la población con discapacidad.

   Ahora bien, la fiscalización constituye un instrumento que permite el desarrollo sistemático, continuo y permanente de acciones tendientes a asegurar el efectivo cumplimiento de los derechos de la población con discapacidad. En efecto, la fiscalización tiene por objeto la realización de los fines y objetivos propuestos por el ordenamiento jurídico y lograr el máximo aprovechamiento de los recursos, en aras de buscar la mayor eficiencia y eficacia de las gestiones que se desarrollen en tal materia.

   En relación con los alcances de la fiscalización, se dice en doctrina que la que se realiza en la Administración Pública puede enfocarse desde tres puntos de vista:

"a) En cuanto al «momento o tiempo» en que el mismo se realiza con relación al acto o comportamiento respectivos en ese orden de ideas, el control o fiscalización puede ser anterior o posterior a la emisión del acto o realización del comportamiento, pudiendo revestir, asimismo, carácter preventivo o represivo; este último puede ser, a su vez, sustitutivo. Vinculados a este punto de vista corresponde mencionar la «autorización», la «aprobación», el «visto bueno», la «suspensión» y la «intervención».

b) En cuanto a la "iniciativa" para llevar a cabo el control o fiscalización. En tal sentido éstos pueden ser de «oficio» o a «petición o instancia de parte interesada». Aparecen así la llamada «vigilancia» y los «recursos».

c) En cuanto al «objeto» que se pretenda lograr con el control o fiscalización, éstos pueden ser de «legitimidad» o de «oportunidad», según que tiendan a impedir o reprimir la violación de normas legales -jurídicas o no jurídicas-, es decir internas o externas- o de conveniencia o mérito". (MARIENHOFF (Miguel). Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Argentina, Editorial Abeledo Perrot, cuarta Edición, Tomo I, 1990, p. 631).

   En el caso que nos ocupa, la fiscalización que en materia de discapacidad debe desempeñar el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tiene que ver especialmente con el fin que se pretende lograr, a saber, el desarrollo integral y bienestar de la población con discapacidad. En síntesis, se trata del ejercicio de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento normal de las entidades involucradas en materia de discapacidad, justificada en la protección del interés público que encierra el desarrollo integral de la personas con discapacidad.

   En cuanto a las acciones que la fiscalización implica, debemos señalar que la misma se traduce, básicamente, en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que la actividad fiscalizada sea conducida por los derroteros exigidos por el interés general, con miras a lograr –en este caso- la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad.

   Tal potestad de fiscalización faculta al Consejo para dirigir el funcionamiento de las entidades públicas y privadas que intervienen en la atención de ese sector de la población y le permite tomar las acciones que correspondan a efecto de ajustar su actividad y actuación a los principios y objetivos que persigue el ordenamiento jurídico en esta materia. En el ejercicio de su función fiscalizadora, el Consejo está facultado, entre otras cosas, para solicitar informes, realizar inspecciones, etc. y, si es del caso, solicitar a las entidades públicas y privadas que adopten las medidas correctivas necesarias, como forma de tutelar eficazmente los intereses involucrados.

   En relación con este punto, recordemos también que la misma Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en el Título III, Capítulo Único, establece una serie de acciones a cargo de las entidades públicas y privadas que intervienen en la atención de los programas y servicios para este sector de la población, las cuales tienen por finalidad hacer efectivo el desarrollo integral de las personas con discapacidad. El Consejo deberá velar para que tales acciones, además de las que considere necesarias, se implementen.

   Finalmente, en cuanto a los alcances de la intervención del Consejo en materia de fiscalización y particularmente de sus recomendaciones, debemos señalar que si bien las mismas no son vinculantes para las entidades fiscalizadas, la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en el Título IV, Capítulo Único, establece una serie de sanciones así como el procedimiento que debe seguirse para su aplicación, en el caso de que se infrinja o lesione alguno de los derechos que se le garantizan a la población con discapacidad.

   En ese sentido, en caso de que las entidades públicas y privadas involucradas en la atención de los programas y servicios para las personas con discapacidad o que, de alguna manera, se relacionen con ellas, incumplan las obligaciones y deberes que establece la Ley, el Consejo está en la obligación de solicitar a los jerarcas de las instituciones responsables la aplicación de las sanciones administrativas que correspondan y denunciar, ante las autoridades penales correspondientes, a las personas que incurran en las conductas que han sido consideradas por el legislador como contravenciones merecedoras de una sanción de carácter represivo.

IV.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- Que el bienestar y el desarrollo integral de las personas con discapacidad, en igualdad de oportunidades que el resto de los habitantes, en ámbitos como salud, educación, trabajo, vida familiar, cultura y recreación, involucra un alto grado de interés público que obliga la intervención del Estado.

2.- Que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es el órgano público rector de la política general en materia de discapacidad, encargado de planificar, coordinar y asesorar a todas las organizaciones y entidades públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios a la población con discapacidad. En tanto órgano rector en dicha materia, le corresponde también fiscalizar la labor que desarrollen las entidades dichas.

3.- La fiscalización constituye un instrumento que permite el desarrollo sistemático, continuo y permanente de acciones tendientes a asegurar los derechos de la población con discapacidad y tiene por objeto la realización de los fines y objetivos propuestos por el ordenamiento jurídico y el máximo aprovechamiento de los recursos, en aras a buscar la mayor eficiencia y eficacia de las gestiones que se desarrollen en la materia.

4.- La fiscalización que debe desempeñar el Consejo en materia de discapacidad debe estar orientada a lograr el desarrollo integral y el bienestar de la población con discapacidad. Se trata de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento de las entidades involucradas en la materia, justificada en la protección del interés público que tutela.

5.- La acciones que la fiscalización implica, se traducen en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que las acciones en materia de discapacidad sean conducidas por los derroteros exigidos por el interés general y con miras a lograr la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad. En ejercicio de tal atribución, el Consejo puede solicitar informes, realizar inspecciones, etc., y, si es del caso, solicitar a las entidades correspondientes que adopten las medidas correctivas necesarias. Algunas de las acciones que deben implementar las entidades públicas y privadas que se relacionan con la población con discapacidad son las establecidas en el Título III, Capítulo Único, de la Ley nº 7600.

6.- Si bien las recomendaciones que emite el Consejo en el ejercicio de su potestad fiscalizadora no son vinculantes, la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Personas con Discapacidad establece toda una serie de sanciones y el procedimiento para aplicarlas, en caso de que se infrinja o lesione cualquier derecho de la población con discapacidad.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO