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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 202
 
  Dictamen : 202 del 30/09/1998   

C-202-98


San José, 30 de setiembre de 1998


 


Señora


Astrid Fischel Volio


Ministra


MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES


S.D.


 


Estimada señora:


Por encargo y con la anuencia del Señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. DM-1751-98 de 5 de agosto del presente año, mediante el cual consulta a este Despacho acerca "... del régimen aplicable, tanto a los nuevos servidores del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) , como a los que pertenecieron a la Dirección General de Educación Física y Deportes, y que por imperativo legal pasaron a formar parte del Instituto sobre y otras cuestiones atinentes, particularmente referidas a las potestades del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación para reorganizar el Instituto y, eventualmente, remover los servidores que por razones de interés o los fines de la reorganización, sea conveniente despedir:"


Nos indica usted en dicho Oficio que, "las alternativas posibles parecieran ser dos. La primera que el Consejo Nacional citado, con apego a la citada Ley 7800, proceda a reorganizar el Instituto y remover a los servidores que sea menester, a causa de esa reorganización y proceder a indemnizarlos con las prestaciones prescritas en el Código de Trabajo.


O, en su lugar, proceder a tramitar la reorganización del Instituto siguiendo para ello el trámite prescrito por la legislación general y proceder, si se requiriese, a tramitar las acciones de despido, mediante el procedimiento establecido en el Estatuto de Servicio Civil y los reglamentos aplicables."


Para el análisis de lo que se consulta, esta Procuraduría lo dividirá de la siguiente forma:


I.- CRITERIO LEGAL DEL MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES:


Luego de un análisis de la normativa que corresponde al tema de consulta, el Dr. Gonzalo Fajardo Salas es del criterio que:


"a) El régimen jurídico aplicable a los servidores el personal de ICODER es aquél contenido en el Ley 7800 y en el Reglamento Interior de Trabajo, que debe promulgar el Instituto, mediante el trámite dispuesto en el Código de Trabajo.


b) Los servidores de la anterior Dirección General de Educación Física y Deportes del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, amparados al régimen del Servicio Civil, por así disponerlo el Transitorio I de la Ley 7800; o, alternativamente, decidir de manera expresa, voluntaria y escrita, someterse en el futuro al Reglamento que promulgue el ICODER.


c) La potestad de reorganizar administrativamente el Instituto, corresponde por Ley al Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, a propuesta de la Dirección Nacional ( artículo 13 de la Ley) y, a su vez, compete a ese Consejo Nacional decretar las remociones de aquellos servidores, que así convenga al interés público y a los fines perseguidos con la reorganización interna, quienes serán indemnizados, en tal evento, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Trabajo.


d) Como corolario de lo anterior, el trámite de despido mediante el procedimiento prescrito por el Estatuto de Servicio Civil, causado por motivos de reorganización , no sería aplicable en virtud de la prevalencia de la Ley especial ( Ley 7800) sobre la Ley de carácter general ( el citado Estatuto) y, tampoco, sería aplicable en tal evento las indemnizaciones prescritas en el Estatuto, ya que expresa y claramente el legislador las refirió a las establecidas en el Código de Trabajo."


II.- NATURALEZA JURIDICA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DEL DEPORTE Y LA RECREACION (ICODER)


El indicado Instituto se creó recientemente mediante Ley No. 7800 de 30 de abril de este año(1), configurándolo dentro de las entidades semiautónomas estatales, y goza de personalidad jurídica propia e independencia administrativa, con el fin de flexibilizar las funciones que tiene el Estado de promover, orientar, apoyar y estimular la práctica del deporte y la recreación a la ciudadanía en general; y de esa manera, se cumple con uno de los principales cometidos que la Constitución Política le conmina, en pro de la colectividad.(2)


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NOTA (1): Rige a partir del 1 de agosto de 1998.


NOTA (2): Fundamentalmente, entre otros, lo que dispone el artículo 21 de la Carta Magna y la doctrina que le informa.


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Asimismo, dicho Instituto se encuentra conformado, especialmente, por tres órganos, a saber:


A.- El Congreso Nacional del Deporte y la Recreación, que funciona como instancia consultiva de la Institución.


B.- El Consejo Nacional del Deporte y la Recreación constituye el órgano ejecutor de las políticas, los planes y programas necesarios para cumplir con los fines del Instituto, además es coordinador, autorizador, y promotor de todo lo que tenga que ver con ello.


C.- El Director Nacional es nombrado por el indicado Consejo, y constituye el órgano ejecutor superior de la administración del Instituto, amén de ser el encargado de ejecutar las políticas, los acuerdos, planes y programas que apruebe el Congreso y el Consejo; y, representa judicial y extrajudicialmente a la entidad , tal y como lo establece la normativa de consulta.


Los dos primeros órganos se encuentran conformados por diversos representantes del Poder Ejecutivo, de las federaciones deportivas de representación nacional y asociaciones deportivas, educativas, cantonales de deportes, y por representantes de arbitraje, periodistas deportivos, y miembros del Comité Olimpíco.


Los recursos económicos, por los cuales le permite desenvolverse al Instituto para el cumplimiento de sus fines(3) se encuentran bajo la fiscalización de la Contraloría General de la República(4), pero en todo caso, establece el artículo 2 de esa normativa que, "El régimen financiero y presupuestario del Instituto, el de la contratación deobras y suministros, el de personal y los controles financieros internos y externos, estarán sometidos a la Ley de la Administración financiera de la República y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en lo aplicable a la naturaleza propia del Instituto..."


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NOTA (3): "Artículo 87.- Para el cumplimiento de sus fines, el Instituto percibirá los siguientes recursos, de conformidad con la presente ley: a) El veinticinco por ciento (25%) de los recursos generados por los impuestos de consumo a favor del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal que gravan cerveza y licores, Leyes Números 5792,6282 y 6735. b) Los ingresos provenientes del sistema de apuestas deportivas. c) El uno por ciento (1%) de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. d) Otros recursos que le giren el Estado o las municipalidades, así como donaciones de las instituciones autónomas y semiautónomas y los entes privados, para lo cual quedan expresamente autorizados. Igual autorización se otorga a la Caja Costarricense de Seguro Social, en relación con los fondos que utiliza para los programas que realiza el Instituto."


NOTA (4): "Artículo 91.- En materia de fondos públicos, la Contraloría General de la República realizará la fiscalización correspondiente, tanto de los fondos recibidos por el Instituto, como de los que hayan sido girados al Comité Olímpico, las federaciones, las asociaciones o los grupos deportivos y recreativos y las sociedades anónimas deportivas."


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De lo brevemente apuntado se tiene que, a través de la ley de cita, ese Organo Costarricense del Deporte y Recreación, se ha constituído en lo que la doctrina denomina como "una administración descentralizada del Estado" en tanto, por un lado, tiene autonomía funcional y administrativa por los órganos administrativos que la componen, según enunciamos arriba; y de otro lado, en lo que respecta a la materia económica, se encuentra sujeta a los controles establecidos por la citadas Leyes de Administración Financiera y de la Contraloría General,en virtud, naturalmente, de la naturaleza de los fondos públicos que conforman el patrimonio de ese Instituto.


Ahora bien, para los efectos de las dudas planteadas por usted, es a partir de los supuestos legales expuestos arriba, que se precisaría con certeza si ese Instituto se encuentra o no, conformado dentro del engranaje estatal costarricense.


En casos similares al que nos ocupa, en donde se analiza el grado de independencia que tiene una institución semi-autónoma dentro del Estado, este Despacho, ha tenido amplia oportunidad para referirse al tema. Así, en el Dictamen No. C-092-97 de 5 de junio de 1997, este Organo Consultor de la Administración Pública, en lo conducente, dijo:


"De conformidad con el artículo 189 de la Constitución Política, son instituciones autónomas las creadas como tales por la Constitución Política, así como las establecidas por el legislador por votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros.


Esa votación, unida a la voluntad de la Asamblea de crear un ente autónomo, otorga al nuevo organismo el régimen autónomico consagrado en el numeral 188 de la Constitución Política. Empero , las dificultades se establecen en torno al concepto de "institución semiautónoma". La Constitución Política no se refiere a estos entes, de modo que no es posible establecer cuál es su régimen. Se ha determinado, sin embargo, que estas instituciones son las creadas por la Asamblea Legislativa sin la mayoría reforzada que prevé el 189 constitucional, razón por la cual no alcanzan el grado de autonomía de que disponen las autónomas. Es de advertir que sobre este punto no existe consenso en la doctrina, ya que algunos autores consideran que las instituciones semiautónomas gozan del mismo régimen autonómico que los entes autónomos. (v.g.M, Murillo: La Descentralización Administrativa en la Constitución Política., Derecho Constitucional Costarricense, Editorial Juricentro, San José, 1983, p.291. En realidad, el punto no es relevante para la solución del punto en consulta. En efecto, lo importante es que el régimen de autonomía supone la presencia de un proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor.


La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la Administración Pública Descentralizada. Pero no basta que haya creación de una persona jurídica pública sino que existan competencias descentralizadas." (Lo resaltado no corresponde al texto original)


Pese a la discusión que en torno al carácter autonómico de las entidades como la de estudio, ha habido o existe en el seno de los estudiosos del tema, es de observar que, aún cuando las entidades señaladas en los artículos 188 y 189 de la Carta Magna son autónomas, y como tales tienen una plena independencia administrativa con el Poder Ejecutivo Central, siempre van a estar, naturalmente, dentro del concepto de la Administración Pública, con mayor razón jurídica las que se califican como entidades semiautónomas estatales.


Lo anterior, tiene además sustento en los numerales 1 de la Ley General de la Administración Pública y 1, Inciso 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa(5). En este sentido, ha sido reiterada la jurisprudencia de la jurisdicción contencioso- administrativo, cuando en lo atinente, ha subrayado:


"I.- Que, en cuanto a la organización se refiere, la función administrativa, es decir, la gestión del interés público, sólo por dos regímenes la realiza el Estado, por sí mismo: a.- mediante el sistema de centralización, a cargo del Poder Ejecutivo caracterizada por el órgano ministerial y por la jerarquía - y, por excepción- en sistemas como el de Costa Rica que sigue el criterio material o sustancial del Administración Pública - de los otros Poderes del Estado (artículo 1, párrafo 4, incisos a. y b., de la Ley de lo Contencioso Administrativo); o b) mediante el sistema de descentralización - en que se transfiere la función a entidades con personería y patrimonios propios, por lo general , no sometidos a jerarquía sino a tutela-; sistema éste no constituido únicamente por las Municipalidades e Instituciones Autónomas (artículos 170 y 188 de la Constitución Política), sino también por otra gama de entes o personas jurídicas: como se ha dicho - lo cual rige asimismo para Costa Rica-: "paralelamente al desarrollo y posterior estancamiento de la estructura ministerial, que configura el núcleo de la Administración Central del Estado, Venezuela tampoco ha escapado del fenómeno universal de crecimiento, generalmente inorgánico, de la administración descentralizada, es decir, de los establecimientos públicos, particularmente, de los institutos autónomos y de las empresas del Estado..." (Ver, Sala de Casación . No. 45 de las 15:30 horas del 17 de mayo de 1978)(6)


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NOTA (5): Artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública: La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.


Artículo 1.- de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa: ( 1,2,3,)


4) Para los efectos del párrafo 1 se entenderá por Administración Pública:


a) El Poder Ejecutivo;


b) Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan,


excepcionalmente, función administrativa; y


c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público.


NOTA (6): Ana Cristina Víquez Cerdas y Ana Lorena Brenes Esquivel "Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa" Concordada y con citas clasificadas de jurisprudencia, edición reciente.


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Desde la perspectiva jurídica expuesta, este Despacho concluye que el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación integra, en esencia, el aparato estatal costarricense.


III.- NORMATIVA APLICABLE A LAS RELACIONES DE TRABAJO ENTRE EL FUNCIONARIO E ICODER:


A la luz de la Ley No. 7800 de estudio, y de conformidad con lo explicado en el aparte que antecede a éste, ha quedado claro que, el Instituto de referencia, forma parte de la Administración Pública, por consiguiente, el sistema jurídico de empleo aplicable en este caso, ha de ser regido por principios propios, y diferentes de los que rigen al régimen de empleo privado.


Lo anterior tiene fundamento en los mandatos que contienen los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, en tanto "Un estatuto de servicio civil regula las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración, mediante un personal debidamente idóneo." De modo tal que, toda regulación de empleo público debe estarse a los aludidos presupuestos constitucionales, como se ha hecho con la promulgación del vigente Estatuto de Servicio Civil, el cual, por virtud del artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública, ha servido de consulta al resto del Estado, cuando alguna de sus instituciones se encuentren ayuno de una normativa similar.


El razonamiento expuesto, tiene cabida inmediata en lo que reiteradamente ha dicho la Sala Constitucional de referencia, en punto a la materia de análisis, así :


"VIII.- Por ello, ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de éstas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central. Esta tesis fue el eje racional sobre el cual fue dictada la sentencia de inconstitucionalidad # 1696-92 de las 15 :30 del 23 de agosto de 1992, que analizó la constitucionalidad de las sentencias o laudos arbitrales dictados para el sector público, sentencia que en lo conducente estableció :


"V.- Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público , con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..."


"VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales. Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de 1950 al 1 de junio de 1953, la Ley del Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer, de alguna forma, un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y el servidor público."


"XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate de la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado) , sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente..." (Ver Considerando VIII, del Voto No. 3309-94 de las 15 :00 horas del 5 de julio de 1994)


Todo lo manifestado deja ver que, el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, no es la excepción para no aplicar las máximas constitucionales y legales comentadas, no siendo procedente utilizar normativa ajena a la relación de servicios entre la Administración Pública y sus servidores en la solución de sus asuntos.


IV.-ANALISIS DE LA CONSULTA:


La consulta concreta es ¿cuál es el régimen aplicable, tanto a los nuevos servidores del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) , como a los que pertenecieron a la Dirección General de Educación Física, de conformidad con la Ley No.7800 de de 30 de abril de 1998?


Siendo claro que la relación estatutaria entre el funcionario y la citada entidad estatal, se rige por los numerales 191 y 192 de la Carta Magna y toda la doctrina que alrededor de esas disposiciones existen en nuestro medio, se orientan fácilmente las respuestas de lo aquí interrogado, así:


1.- En primer término, se responde que, el régimen jurídico aplicable tanto a los nuevos servidores del Instituto de referencia, como a los que pertenecieron a la anterior Dirección General de Educación Física y Deportes estarán regidos, universalmente, por los principios estatutarios que las indicadas normas constitucionales ordenan para todo el "régimen de empleo público". De ahí que, el Organo competente para nombrar y remover el personal común y corriente de esa entidad estatal, tiene que sujetarse a dichos mandamientos. Veamos, lo que las mencionadas normas dicen:


"Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración."


"Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."


De manera que, cuando se regule jurídicamente lo que toca a la relación de servicios, entre ese Instituto y sus funcionarios, debe tomarse en cuenta, sin lugar a dudas, los supuestos previstos en la normativa transcrita, a fin de cumplirse con lo ahí estipulado, a saber:


a) Los funcionarios serán nombrados a base de idoneidad comprobada


b) Solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que la legislación de trabajo prevé; o,


c) En el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor reorganización de los mismos.


2.- En cuanto a la situación jurídica de los funcionarios que habiendo pertenecido a la anterior Dirección General de Educación Física y Deportes, se encontraban regidos por la Ley denominada "Estatuto de Servicio Civil u otra similar, quedaría resuelta, de acuerdo con lo que dispone para ese efecto, el Transitorio I, Párrafo Segundo de la Ley No. 7800 de análisis, cuando claramente establece:


"Transitorio I.-


(...)


A partir de la vigencia de esta ley, los funcionarios de la Dirección General de Educación Física y Deportes pasarán a formar parte del Instituto, sin perjuicio de sus derechos laborales, sin que por este cambio medie el pago de prestaciones legales por el auxilio de cesantía." (...)


(Lo resaltado es nuestro)


Como se observa de la anterior disposición transitorial, existen dos supuestos importantes a tomar en cuenta para la respuesta de su interrogante, cuales son:


a.-El traslado de los funcionarios de la Dirección General de la Educación Física y Deportes al nuevo Instituto, se hizo "sin perjuicio de sus derechos laborales", es decir, debemos entender esta frase resaltada, dentro del ámbito jurídico en que se desenvolvía aquel personal , ya sea, a través del Estatuto de Servicio Civil u otra normativa que hubiese regulado la relación de sus servicios con la derogada institución.


b.- El traslado no implica pago de prestaciones legales.


De lo expuesto por esa disposición no se visualiza ningún problema de interpretación, en tanto establece que esos servidores continuarán disfrutando de los beneficios que les otorgaba la normativa de trabajo de la cual provienen, tal y como lo expresó el Doctor Fajardo Salas en el criterio que se acompaña a su consulta al indicar, en lo atinente que: "b) Los servidores de la anterior Dirección General de Educación Física y Deportes del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, amparados al régimen del Servicio Civil, pueden optar a continuar su relación laboral amparados al Estatuto del Servicio Civil, por así disponerlo el Transitorio I de la Ley 7800..."


Por otro lado, dicho cambio no causaría el pago de prestaciones legales, toda vez que, naturalmente, se está ante el mismo "patrono Estado", según nos hemos permitido ahondar en el anterior acápite, y en ese sentido, los funcionarios seguirían trabajando con la Administración Pública. En este aspecto, el Organo Contralor de Constitucionalidad ha dicho que:


"Del principio de que el Estado es, en realidad, uno solo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es en sí mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio, al establecer la cantidad o antigüedad servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación." (V. Voto No. 433-90 de 15:30 horas del 27 de abril. HSC c/ Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del BNCR.)


V.-CONCLUSION:


Por todo lo expuesto, esta Procuraduría concluye de la siguiente manera:


1.- El régimen aplicable, tanto a los nuevos servidores del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), como a los que pertenecieron a la Dirección General de Educación Física y Deportes es el que parte de los artículos 191 y 192 de la Carga Magna, y toda la jurisprudencia constitucional que alrededor de esas normas existen. De ahí que, toda regulación que se haga al respecto deberá sujetarse a dichos lineamientos superiores.


2.- En cuanto a la situación jurídica de los funcionarios que habiendo pertenecido a la anterior Dirección General de Deportes, se encontraban regidos por la Ley denominada "Estatuto de Servicio Civil" u otra normativa de trabajo, continuarían disfrutando de los derechos allí establecidos, de conformidad con el Transitorio I de la Ley No. 7800 de 30 de abril de 1998 y artículo 34 de la Constitución Política.


De Usted, con toda consideración,


 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADJUNTA