C-213-98

15 de octubre de 1998

Señor

Roberto Tovar Faja

Ministro

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos resulta grato atender la petición consultiva del anterior titular de ese Ministerio contenida en sus oficios nº DM-166-98 y DM-194-98, del 27 de marzo y 14 de abril del año en curso, que se formuló en los siguientes términos:

"Constituyen derechos adquiridos a favor de los funcionarios del Ministerio, los permisos conferidos para el uso del parqueo, de tal suerte que su supresión genera indemnizaciones?

En caso afirmativo, cómo se tasa la indemnización que procede?

En caso negativo, con fundamento en qué criterios resolutivos puede practicarse la supresión de la facilidad conferida?

Genera la supresión de la facilidad conferida la instrucción de un procedimiento administrativo ordinario, donde se incorporen los principios constitucionales de 'defensa' y 'debido proceso'?

Es la supresión de la facilidad conferida para el uso del parqueo una revocatoria de un acto administrativo, según los alcances de los artículos 152 a 155 de la Ley General de la Administración Pública?".

   En cumplimiento de un requisito de admisibilidad de las consultas que se plantean ante este órgano superior consultivo técnico jurídico, se nos hizo llegar la nota en que su asesoría jurídica interna se pronunciaba sobre esas dudas (oficio nº AJ-059-98 suscrito por le Lic. Javier Moiso Greñas), la cual contiene conclusiones que compartimos plenamente, como se verá a continuación.  5

I. NATURALEZA DE LA UTILIZACION PRIVATIVA DE LAS ZONAS DE ESTACIONAMIENTO INSTITUCIONALES POR PARTE DE LOS FUNCIONARIOS:

   No es extraño que los locales y edificios que ocupan las distintas instituciones públicas cuenten con áreas de estacionamiento y que éstas sean privativa y parcialmente utilizadas por sus funcionarios, para aparcar sus coches en horas de trabajo, en sitios predefinidos para cada uno de ellos o en forma aleatoria.

   Para definir la naturaleza jurídica de dicha ocupación, es necesario recordar que no existe norma alguna que establezca el deber de tales instituciones de suministrar facilidades de aparcamiento a aquellos de sus empleados que utilizan cualquier tipo de vehículo particular para trasladarse a su lugar de trabajo, por no encontrarse en juego el interés público sino la simple comodidad personal de tales empleados; de suerte que no existe el correlativo derecho subjetivo para exigirlas (en lo que atañe al Ministerio de Planificación, puede consultarse su Reglamento Autónomo de Servicios, que fuera promulgado mediante decreto ejecutivo nº 16768-PLAN del 30 de enero de 1986).

   Si dichas facilidades existen, serían el resultado de una situación de mera tolerancia o, a lo sumo, de permisos de uso que reconocen un derecho de carácter precario.

   Aún si esos permisos se han extendido, es lo cierto que el beneficio que reportan al funcionario significaría una liberalidad patronal y no salario en especie, como lo apuntó la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia nº 386-94 de las ocho horas cuarenta y cinco minutos del 25 de noviembre de 1994, en un caso similar al que ahora se plantea:

"En el sub-lite, nos encontramos ante el claro supuesto de una liberalidad otorgada por el patrono y no de un salario en especie, porque en este caso, el beneficio disfrutado no tiene carácter remunerativo y no se otorgó a cambio de una prestación; elementos que podrán presentarse en contrataciones laborales de orden privado respecto de beneficios iguales o similares. El Poder Judicial como entidad pública que es, tiene la obligación de tomar las medidas administrativas necesarias para proteger los bienes que estén bajo su custodia. Dentro de este contexto, el espacio de parqueo ubicado en el sótano del edificio del Poder Judicial, es un bien de éste último, cuya utilización depende fundamentalmente del servicio público que debe brindar. El hecho de que se permitiera a los actores utilizar ese espacio como parqueo, mientras ello se pudo hacer, obedece claramente a una liberalidad o suministro gratuito y, por ende, no puede ser considerado salario en especie. Por este motivo, cuando la adquisición de la nueva flotilla de vehículos requirió de un mayor espacio para guardarlos, tornó ineludible la utilización total del campo que se les permitió usar a los reclamantes y la decisión de la Corte Plena de proceder a utilizar el parqueo, hasta entonces concedido a los funcionarios públicos, estuvo ajustada a derecho" (puede consultarse también la sentencia nº 366-94 de las quince horas del 10 de noviembre de 1994).

   Aciertan los señores magistrados cuando sostienen que los bienes muebles y locales puestos bajo la administración de toda institución pública deben ser destinados a posibilitar una eficiente realización de la función o servicio público que se le ha legalmente encomendado; de suerte tal, que otorgar una liberalidad como la que se comenta a favor de sus funcionarios, sólo resulta jurídicamente posible en la medida que no comprometa tal realización. Por la misma razón, se sobreentiende que esa liberalidad se reconoce precariamente, en el sentido de que puede ser dejada sin efecto o modificada ante cualquier cambio de circunstancias que hagan aconsejable una mejor utilización del espacio físico, sin que el que se haya beneficiado temporalmente de la misma pueda exigir que se antepongan sus intereses personales a las necesidades institucionales.

   Resulta entonces que la facilidad conferida a estos funcionarios es el fruto del ejercicio de un poder discrecional de la Administración -y como tal sujeto a los límites propios del ejercicio de potestades discrecionales- que confiere en forma unilateral y precaria un permiso para utilizar instalaciones públicas, en la medida y hasta tanto que esa autorización no afecte el uso racional de las mismas en orden a la satisfacción del interés público en juego o comprometa los principios fundamentales de la actividad administrativa (eficiencia, igualdad, mutabilidad y continuidad).

II. SOBRE LOS ALCANCES DE LA REVOCACION DE ESTE TIPO DE PERMISOS:

   Nuestra Ley General de la Administración Pública prevé la posibilidad de anular los actos administrativos por motivos de legalidad (art. 158 y siguientes) y también la de revocarlos por razones de oportunidad, conveniencia o mérito (art. 152 y siguientes).

   Sólo es posible la revocación de actos discrecionales (art. 156.1 a contrario sensu). Se establece como requisito que además haya divergencia grave entre sus efectos del acto y el interés público (art. 152.2); lo que podrá fundarse en la aparición de nuevas circunstancias de hecho o en una nueva valoración de las que se tomaron inicialmente en cuenta o del interés público afectado (art. 153).

   El artículo 155 establece un principio cardinal en esta materia: la revocación de un acto declaratorio de derechos sólo es posible por una decisión del respectivo jerarca que simultáneamente contenga el reconocimiento de los daños y perjuicios que tal decisión irrogue al administrado.

   Tal principio admite la excepción prevista en el numeral anterior, que dispone lo siguiente:

"Artículo 154.- Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación".

    El Lic. Eduardo Ortiz Ortiz explicaba así los alcances de la anterior disposición:

"Esto alude a la situación de ciertos tipos de actos de los que hablábamos ayer que producen derechos que no se consolidan. Porque de antemano se sabe al otorgarlos que están sujetos a cualquier cambio por hechos o circunstancias nuevas o por cambio de criterio de la autoridad. Ocurre por ejemplo en los actos, permisos de dominio público y la doctrina reconoce que los llamados actos de policía generalmente son de este tipo. No crean derechos adquiridos. Yo otorgo el permiso para abrir un negocio de tal tipo que se considera sujeto a vigilancia porque es originario de escándalos. Pero este permiso no crea el derecho de tener el negocio abierto, si la autoridad considera cualquier cambio de criterio o por una circunstancia posterior que amerite que hay que eliminarlo. En esos casos se entiende que la cláusula que se llama de precario, es decir la reserva de potestad de revocar está implícita en el acto y que se puede revocar el acto sin indemnización ninguna de antemano se sabía que el derecho era precario y muy inestable. Esa es la hipótesis que contempla el 158.

Que como verán es excepcional porque acto seguido nosotros exigimos para los demás casos en que el derecho se consolida indemnización en caso de que se revoque el acto y se suprima" (expediente legislativo nº A23E5452, acta nº 102, sesión del 1º de octubre de 1970, pág. 3 y 4).

   Dicha posibilidad de revocar actos que confieran derechos a título precario sin derecho a indemnización alguna es, por lo demás, una posibilidad doctrinalmente aceptada, aunque siempre bajo la condición de que tal revocación no sea intempestiva o arbitraria (1). Más aún, se ha sostenido que es el único supuesto en el que -al menos en un ordenamiento- la revocación es posible (2).

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NOTA (1): Agustín Gordillo, por ejemplo, sostiene: "Con todo es posible encontrar casos en que ciertos actos son dictados confiriendo un derecho que, expresa o implícitamente, se otorga a título precario. Tal es por ejemplo lo que ocurre con los permisos de ocupación del dominio público, que pueden ser revocados en cualquier momento, sin derecho a indemnización por la revocación misma ... Sin duda, si un acto administrativo reconoce un derecho expresa y válidamente a título precario, la revocación por razones de oportunidad es procedente ... Por lo demás, aun cuando la revocación es procedente porque el acto fue dictado a título precario, o porque la precariedad surge implícitamente de la naturaleza del derecho conferido, la revocación no puede ser intempestiva ni arbitraria. En consecuencia, debe otorgar un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación, y debe ser razonablemente fundada" (El Acto Administrativo. Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1969, pág. 414- 415).

NOTA (2): "Con relación al acto 'discrecional', cabe advertir que el mismo será revocable cuando de él solo nazcan derechos 'precarios' en favor del administrado, y no cuando el acto haya generado derechos perfectos en favor del particular" (Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1966, pág. 577.

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Nuestro dictamen nº C-146-94 del 5 de setiembre de 1994, hace la siguiente exégesis del precepto que legalmente nos ocupa:

"Pueden revocarse los permisos de uso sobre el dominio público y otros actos, fundados sobre un título precario. Sin embargo, la potestad revocatoria está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) Pueden revocarse por razones de oportunidad y conveniencia, atendiendo a lo que se indicó oportunamente sobre el contenido de estas razones. De actuarse conforme a lo explicado, la revocación no implica responsabilidad para la Administración. 2) La revocatoria no debe ser intempestiva. Intempestivo es lo que está fuera de tiempo y razón. 3) La revocatoria no debe ser arbitraria. 4) En todos los casos, deberá darse un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación".

   Retomando las previas consideraciones sobre la naturaleza del beneficio de que disfrutan algunos funcionarios del Ministerio de Planificación y con aplicación de lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General, tenemos que por ser éste un reconocimiento de un derecho a título precario, cabe su revocación por parte de la Administración y sin que la misma genere ningún tipo de responsabilidad. Sin embargo, esta revocación no debe ser, tal y como dispone el precepto, intempestiva ni arbitraria y debe darse un plazo prudencial para el cumplimiento de la misma.

   Esta última consideración nos lleva al último punto de la consulta, a saber, si la decisión de revocar debe adoptarse previo desarrollo de un procedimiento administrativo, en los términos del Libro Segundo de la citada Ley General.

   Aunque ello sería exigible en las hipótesis normales de revocación de actos declaratorios de derechos subjetivos, en relación con las cuales se exige incluso dictamen favorable de la Contraloría General de la República (art. 155), no lo es por el contrario en la hipótesis excepcional de la revocación de actos que reconozcan derechos a título precario, es decir, de carácter no consolidado.

   Como vimos, el único requisito procedimental que se impone es que la revocación no sea intempestiva. Es decir, aunque el procedimiento pautado en la Ley General es de inexcusable observancia de cara a la eventual adopción de actos que incidan negativamente en la esfera de los administrados (art. 215), el artículo 154 de la misma constituye una razonable excepción a dicha exigencia, sin que ello comporte lesión al principio constitucional del debido proceso.

   Así lo ha respaldado la propia Sala Constitucional, que en su voto nº 5561-94 de las 12:27 horas del 23 de setiembre de 1994 afirmaba:

"Del escrito y documentos presentados por el petente se infiere que el accionante está disconforme con la revocatoria del permiso de uso de vía pública que le había sido otorgado anteriormente por el funcionario recurrido, pues considera que debió ajustarse a los principios del debido proceso, argumento que no comparte la Sala, dado que se trata, en este caso, de una autorización que se dio para el uso de bienes de dominio público, por lo que debe entenderse precaria y suceptible [sic] de ser revocada, si ello se hace de conformidad con los artículos 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y cumpliendo los requisitos señalados en dicha normativa, de manera que no existe violación del debido proceso y por ello el recurso debe ser rechazado por el fondo ...".

   La no intempestividad de la revocación queda garantizada con la aplicación, al acto de revocación, de las reglas de ejecución de los actos administrativos previstas en el numeral 150 de la Ley General, a cuyo tenor dicha ejecución no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal y deberá estar precedida de dos intimaciones que confieran un plazo razonable para cumplir.

III. CONCLUSIONES:

   De lo desarrollado líneas arriba, derivan las siguientes conclusiones:

a) La facilidad de estacionamiento en las instalaciones oficiales otorgada a algunos funcionarios del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, es una situación de mera tolerancia o consecuencia de un permiso de uso que resulta de una decisión unilateral de la Administración en ejercicio de un poder discrecional.

b) Tal beneficio no constituye un derecho consolidado de tales funcionarios, sino uno de carácter precario, a tenor de lo cual la supresión del beneficio puede darse en cuanto la Administración lo considere conveniente o se le presenten otras necesidades que exijan una utilización diferente o más racional del espacio físico, en orden a lograr la satisfacción del interés público.

c) En tal supuesto, los interesados no puedan invocar válidamente derechos adquiridos que la Administración deba respetar indefinidamente o indemnizar.

d) La decisión de revocar no exige desarrollar previamente procedimiento administrativo alguno, aunque no debe ser intempestiva. Ello se traduce en la exigencia de que la ejecución de la decisión de revocar no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto correspondiente y deberá estar precedida de dos intimaciones que confieran un plazo razonable para cumplir.

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   Del señor Ministro de Planificación Nacional y Política Económica, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR FISCAL

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