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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 241 del 13/11/1998
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 241
 
  Dictamen : 241 del 13/11/1998   

C-241-98


San José, 13 de noviembre de 1998


 


Licenciado


Hernán Zamora Rojas


Oficial Mayor y Director General


MINISTERIO DE VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS


S. D.


 


Estimado señor:


   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No. OM-424-98 de 06 de noviembre de 1998, mediante el cual solicita a este Despacho, vertir criterio técnico- jurídico respecto de la interpretación del artículo 12 inciso c) de la Ley No 2166 de 9 de octubre de 1957 -Ley de Salarios de la Administración Pública -en los siguientes aspectos:


1.-" Qué pasa cuando un funcionario público fue beneficiario de un permiso sin goce de salario, tiempo en el cual no dejó de laborar para la Administración, mantuvo relación de subordinación y el fruto de su trabajo fue de beneficio directo para la Administración que dio el permiso? La diferencia de una típica relación laboral, es el hecho de que durante ese tiempo se le pagó su salario por medio de un Organismo de Naciones Unidas."


2.- Si bajo las condiciones citadas, la Administración le reconoció al funcionario por concepto de anualidades el tiempo laborado en el organismo internacional, ¿debe recuperarse lo pagado, no obstante que ese servidor actuó de buena fe.?"


I.- CONSIDERACION PREVIA:


   Antes de dictaminar lo planteado por usted, es pertinente hacer de su conocimiento que, de conformidad con los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República – Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982- esta entidad es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y como tal, no puede arrogarse atribuciones que el ordenamiento jurídico no le confiere. Es decir, por su carácter jurídico, está inhibido a tratar consultas concretas, como la que se desprende de su Oficio precitado, pues de hacerlo, se estaría sustituyendo en administración activa.


   De manera que, y de acuerdo con los lineamientos generales que del tema consultado expondremos adelante, correspondería a ese reparto administrativo aplicar al caso expuesto arriba.


II.- FONDO DEL ASUNTO:


   En lo que atañe a la procedencia y reconocimiento de los aumentos anuales del funcionario público, lo encontramos regulado, debidamente, en el artículo 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública y sus reformas; y en lo que toca a su consulta, se encarga de regularlo el inciso c) in fine, al establecer que:


"Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:


a)...


b)...


c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;


d)...


   Como puede notarse de la clara redacción de la disposición transcrita, la antigüedad de un servidor en el Sector Público, no se deja de computar, por encontrarse en cualquiera de los supuestos taxativamente previstos en el mencionado inciso c). A contrario sensu, significa(1) que, si un funcionario se halla en una situación no contemplada categóricamente en los casos establecidos por dicha norma, no procedería tomar en cuenta para la acumulación referida, el tiempo interrumpido en la prestación de sus servicios, por causas diferentes a las establecidas legalmente; no sin antes, quebrantar la Administración Pública el "principio de legalidad" que rige toda su actuación y la de sus funcionarios, según lo ordena el artículo 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, por virtud de los cuales, "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede..."


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NOTA (1): Dentro de los principios fundamentales de la "interpretación de una ley", se encuentra la forma lógica que se conoce con el nombre de argumento a contrario sensu, es decir "en sentido contrario". En ese sentido, ver Brenes Córdoba (ALBERTO) ,"Tratado de las personas" Librería Lehman, edición 1933, p. 51. 2 Ley No. 6227 de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.


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   Ahora bien, en cuanto a la segunda pregunta, y en el eventual caso que la Administración Pública haya estado considerando períodos no laborados por los funcionarios, para el aludido reconocimiento anual, al margen de lo que la recién transcrita legislación le impone en materia salarial del Estado, se encontraría obligada, en virtud de aquella máxima, a enderezar la irregularidad apuntada, concediéndoles, claro está, el derecho al debido proceso y a la defensa, a fin de recuperar lo pagado, sin justificación legal. Así lo ha reiteradamente señalado esta Procuraduría General, en situaciones similares al que nos ocupa en este examen.


   Efectivamente, a través del Dictamen C-250-97 de 24 de diciembre de 1997, este Órgano Consultivo de la Administración Pública, dedicó amplio análisis del aludido trámite, con fundamento en los criterios de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y en esa oportunidad dijo:


"En aras de evitar procedimientos inadecuados, se procederá a reiterar los criterios que esta Procuraduría ha venido exponiendo sobre la forma que tiene la Administración para recuperar sumas pagadas inadecuadamente. En primer lugar se ha hecho referencia al desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema de la intagibilidad de los actos administrativos. Dicha Sala ha sido muy clara en definir que siempre que la Administración ha emitido un acto declaratorio de derechos -acto que puede estar plasmado en una acción de personal- la Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera sin que previamente se hubiesen seguido los procedimientos establecidos en los numerales 155 o 173 de la Ley General de la Administración Pública, o bien lo dispuesto en los numerales 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. El procedimiento previsto en el artículo 155 será el aplicable cuando la Administración por razones de conveniencia, mérito y oportunidad, y siempre que exista una grave divergencia entre los efectos del acto y el interés público, decide revocar un acto declaratorio de derechos (debe solicitar el dictamen de la Contraloría General de la República y contener pronunciamiento expreso en cuanto a los daños y perjuicios producidos) Nótese que este procedimiento es aplicable siempre que se esté en presencia de un acto dictado conforme al ordenamiento jurídico.(...) Si por el contrario, el acto contiene vicios que pueden producir la nulidad absoluta o relativa de éste, la Administración debe declarar la lesividad del acto y enviar el expediente a la Procuraduría General de la República ( si es de los órganos que representa la Institución), a efecto de que se establezca el correspondiente proceso de lesividad ante los Tribunales Contencioso Administrativos. (...) En el supuesto de que la nulidad sea, además de absoluta, evidente y manifiesta, puede declararse en vía administrativa la nulidad, siempre que se siga lo que al efecto dispone el numeral 173 ya citado, y habiéndose realizado el respectivo procedimiento ordinario administrativo. La Sala Constitucional ha precisado también que lo anterior resulta aplicable a aquellos actos derivados de una relación de servicio. Ejemplo de tales manifestaciones se encuentran, entre otras, en los siguientes Votos: "VII) Y es que, la administración no puede perder de vista que estamos ante una relación de servicio público y que no puede regresar sobre sus propios actos declarativos de derechos, sino es, por el procedimiento que señala el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública en relación con los correspondientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa De acuerdo con lo expuesto, la actuación de las autoridades accionadas ha sido irregular y con ello han lesionado los derechos laborales del quejoso que le resultan amparados en esta sede. Por lo expuesto, el recurso debe declararse con lugar y se ordena a los accionados restituir al quejoso en el goce de sus derechos fundamentales que, para el caso concreto, implica regresar al recurrente, en propiedad, en su condición de Médico Director de la Clínicas de Santo Domingo de Heredia." (Voto Np. 3865-95 de 14 de julio de 1995) "SEGUNDO. Así las cosas, desde un punto de vista de protección del derecho a la justicia en sede administrativa (artículo 41 constitucional), el tema que nos ocupa es la prohibición a la administración de anular (por sí y ante sí) actos declaratorios de derechos. Aquí no se prejuzga sobre la mera legalidad de la denominada prohibición que en su momento fuera concedida a la demandante, pero se debe anular la decisión de retirársela, pues no ocurrió la administración a los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública para la declaración de nulidad de los actos declaratorios de derechos (artículo 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública)" (Voto No. 5885-95 de 27 de octubre de 1995)


"II.- Con la emisión de la acción de personal que obra a folio 21 se reconoció un derecho del recurrente que no podía ser revocado unilateralmente, sino en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, con lo cual se violó su derecho al debido proceso y el principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración." (Voto No. 440-95 de 29 de enero de 1995) "I.- Ya esta Sala Constitucional se ha pronunciado en casos similares, declarando con lugar los recursos, declarando que desde que la solicitud del servidor es aceptada, adquiere un derecho subjetivo al régimen de excepción, puesto que no otra es la intención que se deriva de los alcances del artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público y tomando en cuenta que la plaza del servidor será eliminada del presupuesto. La aceptación de la solicitud del recurrente firmada por el Oficial Mayor del Ministerio, es un acto declarativo del derecho y para revocarlo se requiere de la utilización del proceso de lesividad o de anulación del acto administrativo según el procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, según corresponda" (Voto No. 4685-95 de 23 de agosto de 1995. En el mismo sentido Voto No. 4687-95 de 23 de agosto de 1995)


Entonces si por diversas circunstancias, la Administración ha emitido actos que generaron un derecho económico a un servidor suyo, pero los mismos se encuentran viciados, puede:


1.- Declarar la lesividad cuando la nulidad sea relativa o absoluta, y dentro de ese proceso, además de discutir la nulidad del acto, solicitar el pago de las sumas pagadas indebidamente, o;


2.- Declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (si reúne estas características) y, posteriormente, determinar si existen sumas adeudadas (mediante el procedimiento administrativo ordinario). Si se emite un acto en el que se determina la existencia de las sumas que el funcionario adeuda, puede proceder a emitir la respectiva certificación - si es de la Administración-y enviarla a esta Procuraduría para su cobro en vía judicial.


Finalmente, debe hacerse la observación que, tanto en los supuestos de los numerales 155 y 173 de la Ley General, como en el caso de la lesividad, el plazo de caducidad con que cuenta la Administración para realizar la respectiva declaratoria es de cuatro años a partir de la emisión del acto que se revoca o anula. Una vez transcurrido dicho término no se puede anular o revocar ningún acto administrativo." (Pronunciamiento C-037-97 de 6 de marzo de 1997)


Ahora bien, si la situación se encuentra dentro de los supuestos previstos por los numerales 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, de previo a anular o revocar el acto de la Administración debe seguir el debido proceso regulado en los numerales 308 y siguientes de ese mismo cuerpo normativo. La Sala Constitucional se ha manifestado en ese sentido:


" II.- (...) De ese modo, estamos ante un acto declarativo de derechos que no podía cercenarse por acto propio de la administración sin seguir las garantías que a favor de los administrados que se encuentren ante ese tipo de situación, establece la Constitución Política y desarrolla la Ley General de la Administración Pública. La Constitución en su artículo 34 tutela los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, en el numeral 39 establece el principio del debido proceso, derechos que en el campo concreto de la Administración Pública desarrolla la Ley General mediante los artículos 155, 173, 308 inciso a) y la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo en el 35. Del análisis sistemático de este conjunto de normas y principios, ha señalado en ocasiones anteriores la Sala (ver entre otras las sentencias 2754-93 y 3287-93) que en virtud del principio de los actos propios, que tiene rango constitucional , no puede la Administración en vía administrativa eliminar los actos que declaren derechos a favor del administrado, salvo las excepciones de los artículos 155 y 173 supracitados y mediante el procedimiento que para ello expresamente señala la Ley General (308 y siguientes) y en caso de no encontrarse ante esas excepciones, debe acudir al juez de lo contencioso, para que sea en esa vía que el acto declarado lesivo anteriormente se anule." (Voto No.1132-94).


Existen también  múltiples pronunciamientos de la Procuraduría General de la República en los cuales se establece no sólo la obligación de la Administración de que, previo a declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, debe seguir el procedimiento administrativo ordinario (regulado en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública), concediéndole, de esta forma, amplia participación al administrado o administrados que deriven derechos subjetivos del acto que se pretende anular, sino también, en muchos casos, se precisan aspectos importantes de ese procedimiento.


Debe indicarse también, que en tratándose del Poder Ejecutivo, la declaratoria de nulidad le corresponde declararla al Consejo de Gobierno, previo trámite del procedimiento ordinario, en cuyo órgano director debe, necesariamente figurar el Secretario del Consejo de Gobierno (artículos 33 c) en relación con el 173, ambos de la Ley General de la Administración Pública).


De esta forma, de previo a que la Administración pueda proceder al cobro de dineros pagados de más, no importando si por concepto de salario base, aumentos anuales, carrera profesional, viáticos, etc. , primero debe anular, mediante los procedimientos ya citados, el acto administrativo en virtud del cual se procedió a reconocer equivocadamente el rubro respectivo, para lo cual cuenta con un plazo de caducidad de cuatro años, de conformidad con los artículos 173 y 175 de la Ley General de la Administración Pública.(...)"


   Como hemos podido observar de lo expuesto, el trámite previo para proceder a recuperar dineros que en forma excesiva o indebida ha recibido cualquier funcionario por parte de la Administración, debe ser cumplido en todas sus facetas, tal y como exhaustivamente se detalla en lo descrito supra, a saber, de conformidad con los trámites establecidos en los artículos, 173, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. (2)


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NOTA (2): Ley 6227 de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.


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III.- CONCLUSION:


   De acuerdo con las normas jurídicas supracitadas y razonamiento expuesto, es criterio de este Despacho que, los únicos supuestos que no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo, son los claramente establecidos en el inciso c) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


   Asimismo, en el eventual caso de que se halla computado períodos, para los efectos del reconocimiento de los aumentos anuales, que no se encuentren autorizados en la indicada disposición, debe la Administración, previo a recuperar lo pagado indebidamente, otorgar a los perjudicados el derecho al debido proceso y al de la defensa, a fin de recuperar lo pagado de más, de conformidad con los artículos 173, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.


   De Usted, con toda consideración,


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA ADJUNTA