C-245-98

18 de noviembre de 1998

Señora

Marlene Gómez Calderón

Presidenta Ejecutiva

Patronato Nacional de la Infancia

S.D.

Estimada señora:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. P.E. 643-98 del 6 de octubre del presente año, mediante el cual consulta a esta Procuraduría acerca del domicilio del Patronato Nacional de la Infancia como persona jurídica.

   Sobre el particular, me permito responderle de la siguiente forma:

1.     Naturaleza jurídica del Patronato Nacional de la Infancia

   El Patronato Nacional de la Infancia nace a la vida jurídica nacional con la Constitución Política de 1949, la cual, en su artículo 55, señala que "La protección especial de la madre y el menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado. "

   La jurisprudencia constitucional ha interpretado este numeral diciendo que "... el legislador constituyente en aras de proteger a la madre y al menor, creó con rango constitucional, el Patronato Nacional de la Infancia, convirtiéndolo en la institución rectora por excelencia de la niñez costarricense. Este sentimiento está indudablemente unido también al interés de proteger a la familia por ser uno de los pilares fundamentales de nuestra sociedad." (Sala Constitucional, Voto número 2696-91)

   Es importante hacer notar que el Código Político estableció con claridad que el Patronato cuenta con rango de institución autónoma, lo cual equivale a decir que posee independencia administrativa.

   Esta independencia se traduce, entre otras cosas, en la posibilidad de que el ente realice su cometido legal por sí mismo y sin sujeción a otro ente(1) y de que se autodetermine estableciendo los medios para lograr los fines y metas para los que ha sido creado.

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NOTA (1): Murillo, Mauro. "La Descentralización Administrativa en la Constitución Política", Derecho Constitucional Costarricense. San José: Editorial Juricentro, 1983, pág. 272.

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   Hernández Valle se refiere a la autonomía diciendo que "...consiste en la posibilidad jurídica de que un ente realice un cometido legal por sí mismo, es decir, sin injerencias de terceros [...] Es la capacidad de autoadministrarse, o sea, de realizar, sin subordinación a ningún ente u órgano, el fin legal asignado por el ordenamiento. " (Hernández Valle, Rubén. Constitución Política de la República de Costa Rica. Comentada y anotada. San José: Editorial Juricentro, 1998, pág. 478)

   Sin embargo, por disposición del numeral 188 de la Constitución, el PANI -como cualquier otra entidad autónoma- está sujeto a los criterios de planificación nacional y a las directrices emanadas por la Administración Central en materia de gobierno.

   Asimismo, el artículo 1º de la Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia Nº 7648 del 9 de diciembre de 1996 establece que el Patronato:

"Es una institución autónoma con administración descentralizada y presupuesto propio. Su fin primordial es proteger especialmente y en forma integral a las personas menores de edad y sus familias, como elemento natural y pilar de la sociedad.

Su domicilio estará en la capital de la República."

   De lo expuesto hasta este punto, cabe reiterar que el PANI es la entidad superior que se encarga de tutelar los intereses de la niñez, la adolescencia y la familia, tal y como lo dispone el artículo 2 de su Ley Orgánica, y se halla configurada como una institución que goza de independencia administrativa.

II. Sobre el domicilio del PANI

   Una vez dilucidada la naturaleza jurídica del PANI, lo que procede es entrar al estudio de las normas que sirven de base para evacuar la presente consulta.

   Hay que iniciar diciendo que el párrafo segundo del artículo 1º de la Ley Orgánica es el que ha fijado el domicilio de la institución en la capital de la República. En consecuencia, sólo una reforma legal podría modificar la sede domiciliaria del Patronato, a tenor de lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.

   El domicilio se define como el "... lugar en que legalmente se considera establecida una persona para el cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus derechos. " (Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Madrid: Editorial Espasa Calpe, vigésima primera edición, 1992, pág. 773).

   De acuerdo con el artículo 61 del Código Civil, "El domicilio de las personas jurídicas reconocidas por la ley, es el lugar donde está situada su dirección o administración, salvo lo que se dispusiere por sus estatutos o leyes especiales. Cuando tenga agentes o sucursales permanentes en lugares distintos a aquel en que se halle la dirección o administración, se tendrá también como su domicilio el lugar de la sucursal o agencia, respecto a los actos o contratos que ejecuten o celebren por medio del agente. " (El subrayado es nuestro)

   Ahora bien, si de acuerdo con la Ley Orgánica del PANI, su domicilio es la capital de nuestro país, debe entenderse, por lo tanto, que debe localizarse en la ciudad de San José(2), aspecto que se dilucidó en mayo de 1823, de acuerdo con la historiadora Lic. Niní de Mora.

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NOTA (2): Nuestra actual Constitución Política no indica cuál es la capital de Costa Rica.

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"Normalizadas las cosas después de los sucesos sangrientos del 5 de abril de 1823 en Ochomogo, la Asamblea general convocada por D. Gregorio José Ramírez, entró en sesiones el 16 de abril en San José. La situación ameritaba una revisión de la Carta Fundamental (Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica de 19 de marzo de 1823). Al llegar al Artículo 15, que se refería a la residencia del Gobierno de Cartago, se entabló un serio debate y se llegó el 2 de mayo de ese año de 1823, a la siguiente declaración de la Asamblea: "Que el Gobierno y las Autoridades Superiores debían residir en la Ciudad de San José, por ser de justicia y conveniencia pública: primero, porque San José, arrastrando todos los peligros en unión de Alajuela y a otros pueblos por la libertad de toda la provincia, había derramado su sangre para restablecer el orden y la autoridad legítimamente constituidos, que la Ciudad de Cartago derrocó con escándalo el 29 de marzo; segundo, por ser la Ciudad de San José el punto céntrico de la provincia más conveniente para la pronta administración de justicia".

Al emitirse el Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica, el 16 de mayo de 1823, (La Nueva Constitución) en el artículo 16 se lee: "El Gobierno Superior de la Provincia y autoridades política, militar y de hacienda, residirán en esta Ciudad de San José como Capital de ella, según declaró por la Asamblea General en Sesión 7 artículo 1º del 2 de mayo del corriente año." (Niní de Mora, San José: Su desarrollo. Su título de Ciudad. Su rango de Capital de Costa Rica, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, Serie Misceláneas, Nº 154, 1973, pág. 26)

   Por lo tanto, la oficina central del PANI debe encontrarse dentro de los límites de la ciudad de San José, la que comprende los distritos de: Carmen, Merced, Hospital, Catedral, Zapote, San Francisco de Dos Ríos, Uruca, Mata Redonda, Pavas, Hatillo y San Sebastián (3).

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NOTA (3): Lo anterior de conformidad con el Decreto Ejecutivo 25677-G de 6 de noviembre de 1996, en relación con la División Territorial Administrativa publicada por la Imprenta Nacional en 1997.

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   En todo caso, deviene indispensable concordar el artículo 1º con el 26 de esa misma Ley Orgánica, el cual enuncia que "En los lugares del territorio nacional donde la Junta Directiva autorice la creación de oficinas locales, la Presidencia Ejecutiva nombrará un representante legal, quien asumirá la representación judicial y extrajudicial del Patronato en las jurisdicciones, sin perjuicio de la representación general que ejerza el Presidente Ejecutivo." La intención del legislador, entonces, ha sido facilitar las relaciones del Patronato en otros puntos del país, al posibilitarle la creación de oficinas locales, las que contarán con un representante legal.

III. Apuntes sobre la competencia administrativa

   Ahora bien, que el domicilio del Patronato esté ubicado en San José, no quiere decir de ninguna manera que su ámbito de acción esté limitado únicamente a esta provincia, pues dentro del ordenamiento patrio, únicamente las municipalidades cuentan con competencia por razón del territorio (4).

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NOTA (4): Ver los artículos 168 a 170 de la Constitución Política.

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   El instituto de la competencia recoge todas las atribuciones y potestades que cada entidad administrativa puede llevar a cabo. Para Entrena Cuesta, se trata de "... un conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye por el Ordenamiento jurídico a un ente o un órgano administrativo con preferencia a los demás." (Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Volumen I/2. Madrid: Editorial Tecnos, undécima edición, 1995, pág. 64)

   Como fácilmente se desprende de las normas que regulan el PANI, las competencias que se le asignan son en relación con la naturaleza de las funciones que le son atribuidas constitucional y legalmente, y no en razón de un territorio determinado.

   Por lo tanto, siendo el Patronato Nacional de la Infancia la institución rectora en materia de niñez y de familia, y en tal carácter, su competencia funcional viene desarrollada en los artículos 55 de la Constitución Política, 3 y 4 de su Ley Orgánica, y en otras disposiciones especiales, como, por ejemplo, el Código de Familia y el Código de la Niñez y de la Adolescencia, competencias que ejerce en todo el territorio nacional.

IV. Conclusiones

   Con base en los argumentos esgrimidos, la Procuraduría General de la República sostiene:

1. Que el domicilio del Patronato Nacional de la Infancia es, por imperativo de su Ley Orgánica, la provincia de San José.

2. Que, en razón del principio de legalidad, sólo una reforma legislativa permitiría cambiar dicho domicilio.

3. Que el Patronato Nacional de la Infancia cuenta con una competencia funcional, no por razón del territorio, y por ese motivo puede actuar en todo el país para cumplir con sus funciones.

Sin otro particular, se suscribe muy atentamente

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa