C-244-98

San José, 16 de noviembre de 1998

Ingeniero

Guillermo Ruiz Castro

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACIFICO

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio de 28 de octubre del año en curso, en virtud del cual, atendiendo Acuerdo del Consejo Portuario, requiere pronunciamiento de este Despacho en relación con el momento a partir del cual surte efectos una resolución jurisdiccional en la que se ordena la suspensión "prima facie" de un acto administrativo.

I.- PROBLEMA PLANTEADO:

   Según nos indica, mediante resolución RRG-577-98, de 25 de junio de 1998, la Autoridad Reguladora aprobó una reducción en las tarifas portuarias, lo que motivó al INCOP -luego de agotar las instancias administrativas con el fin de revertir la posición de la ARESEP- a interponer un juicio contencioso administrativo como medio de defensa de sus intereses. Conjuntamente con el ordinario, se presentó un incidente de suspensión "prima facie" del acto, el cual fue acogido por el Juzgado Contencioso del Segundo Circuito Judicial de San José.

   Ahora bien, ha surgido el problema de que los usuarios del Puerto de Caldera consideran que la resolución judicial rige hasta el momento en que se notifique a la ARESEP. Lo anterior ha motivado al Consejo Portuario para solicitar el criterio de la Procuraduría "... con el fin de determinar a partir de que fecha debe suspenderse el acto dictado por ARESEP, sí una vez notificado el INCOP o, hasta tanto ambas partes sean notificadas".

   Se nos adjunta el criterio del Asesor Legal externo del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico quien señala, entre otras cosas, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 92.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los efectos de la resolución que ordena la suspensión del acto administrativo impugnado, son inmediatos.

   De previo a responder el interrogante formulado y para ubicarnos en el tema, consideramos oportuno realizar una breve referencia al principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos así como a los supuestos en que, de manera excepcional, opera la suspensión de los mismos. Asimismo, se advierte que nos abstendremos de analizar el caso concreto que se nos expone, por escapar a la competencia de este Despacho, de conformidad con la jurisprudencia administrativa que informa el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. De manera tal que sólo nos referiremos al aspecto consultado en términos generales, es decir, limitándonos a definir el momento a partir de cual surten efectos las sentencias estimatorias dictadas por una Autoridad Judicial dentro de los incidentes de suspensión "prima facie" de un acto administrativo.

II.- PRINCIPIO DE EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:

   Uno de los principios que rige el accionar de la Administración Pública es el de la ejecutoriedad de sus actos, conforme al cual puede disponer su realización o cumplimiento sin necesidad de recurrir a los Tribunales. No forma parte del acto, sino que es una facultad otorgada a la Administración.

   El artículo 146, párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública, nº 6227 de 2 de mayo de 1978, consagra dicho principio al disponer que "la Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar".

   En relación con esta norma, el Profesor Eduardo Ortiz, en sus comentarios ante la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración que conoció el proyecto de la citada Ley General, señaló:

"Este es el principio llamado de la ejecutoriedad del acto administrativo (...) Significa que un acto administrativo produce su efecto contra el administrado y puede ser ejecutado contra éste, aún si el administrado se opone administrativamente o judicialmente." (Acta No. 102, pág. 2, sesión del 1º de abril de 1970).

   Ese privilegio conferido a la Administración por parte del ordenamiento jurídico, se justifica en razón de los intereses públicos involucrados en su accionar. En tesis de principio, se supone que la Administración, representada por los diferentes entes y organismos públicos que la componen, buscará tutelar siempre los más altos intereses colectivos (bienestar social, seguridad, distribución equitativa de la riqueza, etc.), por lo que se le ha de dotar de los medios necesarios para ejecutar por sí misma y sin autorización judicial los actos administrativos válidos y eficaces.

   La ejecutoriedad del acto administrativo es uno de esos instrumentos, ya que permite, sin necesidad de recurrir a otras instancias, particularmente las judiciales, poder concretar, por mano propia y de forma oportuna, los efectos buscados al dictarse aquel. Para dar sustento a esta facultad jurídica, se parte de una presunción iuris tantum de legalidad del acto en unión con el principio de eficacia de la actuación administrativa.

   Ahora bien, esta facultad de la Administración no es irrestricta y de manera excepcional el ordenamiento permite la suspensión de la ejecución del acto, cuando la misma pueda causar daños o perjuicios graves de imposible o difícil reparación.

III.- LA SUSPENSION DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN SEDE DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

   Tal y como apuntamos en el apartado anterior, la Administración tiene la potestad de ejecutar los actos válidos y eficaces que de ella emanen, en aplicación del principio de ejecutoriedad del acto administrativo.

   Sin embargo, de manera excepcional -cuando pueda causar perjuicios graves o de imposible reparación-, se autoriza tanto en sede administrativa como jurisdiccional, la suspensión de la ejecución del acto. En el primer caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso en sede administrativa, esta facultado para suspender la ejecución del mismo en los supuestos dichos.

   Igualmente, en sede jurisdiccional se admite la suspensión del acto administrativo en la vía del recurso de amparo ante la Sala Constitucional -instancia en la cual se admite por regla general la suspensión de los efectos del acto administrativo mientras se discute su adecuación jurídica- y en la vía de lo contencioso administrativo, mediante el incidente de suspensión de acto, al cual nos referiremos en este apartado.

   La suspensión del acto administrativo obedece a la búsqueda de un cierto equilibrio entre la prerrogativa que se le otorga a la Administración de poder ejecutar por sí misma los actos que de ella emanen y la garantía de una tutela judicial efectiva del particular o  como en este caso- de la institución afectada por el acto.

   En palabras del profesor Eduardo Ortiz, la suspensión del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo es el resultado favorable de una petición incidental y tiene carácter cautelar y precautorio, tendiente a garantizar la supervivencia del derecho o del interés lesionado por aquel acto, cuando la ejecución de éste último puede ocasionarle daños de imposible, grave o muy grave reparación (ORTIZ ORTIZ Eduardo, Suspensión del acto administrativo en la Vía Contencioso Administrativa en Costa Rica, Revista de Ciencias Jurídicas nº 17, San José, pág. 227).

   Ahora bien, el fundamento legal de la suspensión del acto administrativo en la sede de lo contencioso administrativo, lo encontramos en los artículos 91 y siguientes de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, nº 3667 de 16 de marzo de 1966. Veamos:

"Artículo 91.- 1. La interposición de la demanda no impedirá a la Administración ejecutar el acto o la disposición impugnada, salvo que el Tribunal acordare, a instancia del demandante, la suspensión.

2. Procederá ésta cuando la ejecución hubiere de ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil"(Lo sublineado no es del original)

Artículo 92.- 1. La suspensión podrá pedirse en cualquier estado del proceso y se sustanciará en legajo separado.

2. De la solicitud, el Tribunal dará audiencia por tres días a la Administración demandada.

3. Transcurrido el plazo, con contestación o sin ella, el Tribunal resolverá lo procedente.

4. En casos especialísimos, podrá el Tribunal, desde el escrito de interposición y prima facie, ordenar la suspensión, siempre a petición del demandante" (Lo sublineado es nuestro).

   Las normas transcritas definen el procedimiento incidental que debe seguirse cuando se solicite la suspensión del acto en sede de lo contencioso administrativo. De dicha normativa se desprende también que la suspensión es excepcional (por ser la regla la inmediata ejecución del acto administrativo, pese a su impugnación administrativa o jurisdiccional); que opera sólo a gestión de parte -nunca el Tribunal puede acordarla de oficio-; y sólo procede cuando la ejecución del acto pueda ocasionar daños o perjuicios de reparación imposible o difícil. En palabras de don Eduardo Ortiz, los daños y perjuicios tienen ese carácter cuando:

"... ninguna suma puede reparar con certeza la totalidad del daño causado o volver las cosas al estado anterior del acto. Y es posible también calificar igualmente ese daño cuando, aún siendo probable el retorno a la normalidad, el mismo presente grandes dificultades y riesgos, por implicar pérdidas cuantiosas, muy prolongadas, difíciles de evaluar y, en todo caso, dependientes de factores fuera del control tanto de la Administración como del administrado actor. Desde este punto de vista, no importa que el daño sea calculable y reparable en dinero, si se dan una o algunas de las otras notas incompatibles ya enumeradas: onerosidad, duración, aleatoriedad, complejidad o dificultades de evaluación excesivas" (Ortiz Ortiz Eduardo, op.cit., págs. 250-251).

   Por otra parte, entre los presupuestos o condiciones para que proceda la suspensión del acto administrativo, como medida cautelar típica, están el "periculum in mora" (entendido como el temor fundado que la situación jurídica subjetiva resulte dañada o perjudicada grave o irreparablemente durante el transcurso del tiempo necesario para dictarse la sentencia principal) y el "fumus boni iuris" (referido a la apariencia razonable de buen derecho en la posición del recurrente). (Véase sobre este tema, a JINESTA LOBO, Ernesto, La Tutela Cautelar típica en el Proceso Contencioso-Administrativo, Ediciones Colegio de Abogados, San José, 1995, págs. 127-148).

   En síntesis, el incidente de suspensión del acto administrativo constituye una medida cautelar típica, de carácter preventivo tendiente a enervar la ejecución del acto con el fin de evitarle al destinatario, daños o perjuicios de imposible o difícil reparación. No afecta la existencia del acto, sino únicamente su eficacia. Es una situación excepcional y transitoria que acuerda el Juez de lo Contencioso Administrativo, a instancia de la parte interesada, cuando concurran las circunstancias objetivas que fija la ley. La suspensión no prejuzga la resolución definitiva que se deba dictar en el proceso principal, de la cual depende.

IV.- LA SUSPENSION "PRIMA FACIE":

   La suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado y no ejecutado, puede solicitarse en cualquier estado del proceso, dispone el artículo 92 inciso 1) de la citada Ley Reguladora. De lo anterior se desprende que el incidente de suspensión puede solicitarse desde la interposición del proceso contencioso.

   Ahora bien, la ley faculta al Juez -y siempre a petición de parte- para ordenar la suspensión prima facie del acto, en casos especialísimos. Así lo establece el artículo 92 inciso 4) de la Ley Reguladora:

"En casos especialísimos, podrá el Tribunal, desde el escrito de interposición y prima facie, ordenar la suspensión, siempre a petición del demandante".

   Si bien el principio de audiencia bilateral es básico y fundamental en todo procedimiento judicial, para casos especialísimos, la norma transcrita faculta al Juez para ordenar la suspensión del acto, sin ni siquiera dar audiencia a la Administración que lo dictó. Es claro que en estos supuestos, no hay mayores elementos de juicio para decidir la cuestión dado que aún no se tiene a la vista el expediente administrativo para conocer el verdadero alcance del acto o resolución impugnado.

   Por consiguiente, para que proceda la suspensión prima facie debe de estarse ante situaciones urgentes o apremiantes, muy calificadas, que harían nugatoria la tutela cautelar si se le confiere audiencia a la Administración -que ha dictado el acto cuya ejecución se pretende suspender- o si espera a contar con el expediente administrativo en autos para resolver.

   Ahora bien, la consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar el momento a partir del cual surte efectos la sentencia que ha ordenado la suspensión prima facie de un acto administrativo impugnado. Al respecto debemos indicar que si bien la normativa que regula la materia no establece ese momento, por las circunstancias tan especiales bajo las cuales se accede a una medida precautoria de esa naturaleza, es criterio de la Procuraduría General de la República que la resolución que la ordene, tiene efectos inmediatos, pues de lo contrario podría desnaturalizarse la medida adoptada.

   En aras de garantizar la efectividad de esa medida cautelar, el Juez que la ha ordenado tiene el poder-deber de notificar -al menos el Por Tanto del fallo- a la Autoridad administrativa que dictó el acto cuestionado, en la forma más expedita posible. El no cumplimiento de lo ordenado, podría acarrearle al funcionario responsabilidad de todo tipo, incluso de carácter penal.

   Por otra parte, la impugnación de la resolución que ordena la suspensión de la ejecución de un acto administrativo, tampoco autoriza la ejecución del mismo, por las razones apuntadas.

   Sin perjuicio de lo anterior, se le recuerda al ente consultante, que el ordenamiento jurídico actual prevé medios expeditos para notificar las resoluciones judiciales, como por ejemplo, por medio de un Notario Público (Artículo 3, último párrafo de la ley nº 7637 de 21 de octubre de 1997), que bien pudo haber sido utilizado en este caso, en vez de recurrir a este Despacho, con la consecuente pérdida de tiempo.

IV.- CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que las sentencias judiciales que ordenan la suspensión "prima facie" de un acto administrativo, por las circunstancias tan especiales bajo las cuales se dictan, tienen efectos inmediatos. Lo contrario implicaría, en muchos casos, la desnaturalización de la medida cautelar adoptada.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO