C-243-98

16 de noviembre de 1998

Licenciado

Bernardo Benavides B.

Viceministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Presente

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su oficio VMT-637-98 de fecha 21 de setiembre del año en curso, recibido al día siguiente, dando respuesta a su consulta en los siguientes términos:

I. Consideración preliminar

   De previo a evacuar el fondo de los aspectos consultados, es preciso tomar en cuenta lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), cuando prescribe que la Procuraduría General de la República, en el ejercicio de su competencia consultiva, no puede referirse a situaciones concretas, porque con ello se estaría sustituyendo a la Administración Activa en el ejercicio de las funciones que le fueron conferidas por el ordenamiento jurídico(1).

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NOTA (1): Sobre la imposibilidad de consultar asuntos concretos de la Administración, pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-094-94 y C-089-95, así como las opiniones jurídicas OJ-028-97 y OJ-008-98.

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   Pese a que, en el caso que nos ocupa, se desprende con claridad la situación particular que se vería afectada por nuestro criterio, esta Procuraduría, con el afán de colaborar en el correcto accionar del órgano consultante, nos limitaremos en forma abstracta, a dar una mera opinión jurídica de lo planteado sin entrar a contestar de manera específica las interrogantes expuestas. Ello en el entendido de que adolece del carácter vinculante que es propio de los dictámenes emitidos por este ente Superior Consultivo Técnico Jurídico de la Administración Pública.

II. Problema planteado

   Se solicita nuestro criterio técnico jurídico en torno a los siguientes aspectos:

"... por razones de oportunidad, conveniencia política y teniendo en cuenta que se trata de una representación estatal regulada por principios de confianza, según el artículo 140 inciso 1 de la Constitución Política, se cesó a los miembros directores del Consejo Nacional de Salarios, cuyo nombramiento regía a partir del 1 de enero de 1998 y hasta el 31 de diciembre del año 2002.

Los interesados plantearon solicitud de indemnización, reclamando se les pague la suma que dejarán de percibir en concepto de dietas, en virtud del citado cese. La actual administración está anuente a reconocer y pagar las sumas que en derecho correspondan; sin embargo, dado que no existe norma expresa que fije los montos respectivos, requerimos que esa Contraloría (sic) nos responda las siguientes interrogantes:

a) Es procedente acceder al pago de dicha indemnización, mediante resolución administrativa?

b) Debe pagarse la totalidad de las dietas que dejarán de percibir las personas cesadas; o qué otro parámetro o límite debe seguirse al respecto?

c) Es posible hacer el pago de la citada indemnización en tractos, según disponibilidad presupuestaria?"

III. Normativa aplicable

   Para la evacuación de la presente consulta, resulta necesario tener presente la normativa relacionada con el punto, a saber:

   Del Decreto Ley No. 832 del 4 de noviembre de 1949 (Ley de Salarios Mínimos y Creación del Consejo Nacional de Salarios):

" Artículo 4.- Integración del Consejo Nacional de Salarios.

Integrarán el Consejo Nacional de Salarios nueve miembros directores, nombrados por el Poder Ejecutivo: tres representarán al Estado; tres, a los patronos y tres, a los trabajadores..."

"Artículo 6.- Para el nombramiento de los miembros directores del Consejo Nacional de Salarios se seguirán las siguientes disposiciones:

a) El Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con un mes de antelación a los respectivos nombramientos, hará publicar un aviso en "La Gaceta Oficial", instando a las asociaciones o sindicatos patronales y sindicatos de trabajadores que existan en el país, para que dentro de los quince días siguientes le envíen una lista con el nombre de diez personas;

b) Una vez recibidas las nóminas correspondientes, el Poder Ejecutivo por medio de decreto, hará los respectivos nombramientos, para lo cual gozará de libre facultad de elección. Al mismo tiempo designará a sus tres representantes. Los nombrados se juramentarán ante el Ministerio del ramo y

c) Si no se presentaren nóminas, el Poder Ejecutivo hará la elección libremente."

"Artículo 8 .- Los miembros directores durarán en el ejercicio de sus cargos cuatro años, siendo reelegibles indefinidamente. Sin embargo, podrán ser removidos de sus cargos en cualquier tiempo, si la asociación o sindicato que representen les negare su confianza. De igual facultad gozará el Estado respecto de sus representantes." (Lo destacado en negrita no es del original).

"Artículo 9.- En el caso previsto por el párrafo segundo del artículo anterior o por renuncia o fallecimiento de cualquiera de los miembros directores, se hará la reposición siguiendo el mismo procedimiento que se indica en el artículo 6."

   La anterior potestad de nombramiento y remoción se encuentra igualmente enunciada en el Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, No. 25619-MTSS de fecha 16 de setiembre de 1996, en sus numerales 8 y 9 que precisamente disponen:

"Artículo 8- El nombramiento de los miembros del Consejo se hará de conformidad con las disposiciones del artículo 6 del Decreto- Ley."

" Artículo 9- La duración, así como la eventual remoción de los miembros del Consejo, se realizará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto Ley."

   Por otra parte, el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política establece:

"Artículo 140. - Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil;"

IV. Análisis del caso

   Habiéndose establecido la forma de integración y remoción de los miembros directores del Consejo Nacional de Salarios de conformidad con los textos antes transcritos, resulta importante también señalar que mediante el Decreto Ley No. 832 de 4 de noviembre de 1948 se crea al Consejo Nacional de Salarios como un organismo técnico permanente encargado de la fijación de salarios, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que goza de plena autonomía y de personalidad y capacidad jurídicas instrumentales (artículo 2).

   Lo anterior permite enfrentar el análisis de los artículos que, relacionados con la concepción jurídica positiva del Consejo Nacional de Salarios, informa las características singulares de las relaciones que surgen entre representantes y representados, en virtud de que los representantes de los diferentes sectores que lo conforman tienen como guía de su gestión la defensa de los intereses de los grupos que precisamente los han postulado ante él, destacándose el papel relevante que ejerce el Poder Ejecutivo en la conformación del órgano en estudio, puesto que escoge directa e indirectamente a sus miembros, designando a personas afines a sus lineamientos económicos en materia de tanta trascendencia como lo es la fijación de los salarios mínimos, dado el eventual carácter vinculante de las determinaciones que emanen del Consejo.

   Precisamente, por esa afinidad de perspectivas e intereses en cuanto al manejo de la economía y de la política salarial del país es que se basa el Poder Ejecutivo para nombrar a sus representantes fundamentándose en una relación de confianza, en virtud de que la: "... relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas." (Sala Constitucional Voto No. 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990).

   Se expresa entonces que, quienes ostentan el cargo de Director del Consejo saben que el fundamento sobre el que descansa su designación lo es la confianza que los grupos de interés representados ante el Órgano tengan de él.

   Sobre el tema de lo empleados de confianza esta Procuraduría, a nivel de dictamen, ha señalado que:

" ... se consideran funcionarios de confianza, aquellos empleados que se les brinda el empleo por cualidades puramente personales, sin estar sujetos a ninguna jerarquía administrativa o al Estatuto del Servicio Civil." (No. C-018-88 del 29 de enero de 1988) Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido al asunto indicando que:

"Los "empleados de confianza", son aquellos que han sido nombrados libremente por parte del funcionario que hace la escogencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 140 inciso 1) de la Constitución Política, es decir, se trata de aquellos nombramientos en que no se siguen las reglas ni procedimientos ordinarios establecidos en el Estatuto del Servicio Civil, sino únicamente la discrecionalidad del jerarca que hace el nombramiento, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 inciso c) y 4 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil, por lo cual, el empleado nombrado de esta manera, no puede estar sujeto al Régimen del Servicio Civil, que hacen que, independientemente de los atributos personales que puedan hacer idónea a una persona para el ejercicio del cargo que desempeña, el Poder Ejecutivo puede libremente, sin sujeción alguna, ni trámite ni procedimiento dejar el nombramiento sin efecto -por cuanto fue hecho con entera discrecionalidad, como se había anotado anteriormente-, desde el momento en que así lo considere oportuno, sin que ello venga en desmedro o demérito alguno de la persona a la que se le cesó en sus funciones, ya que el mantenerla allí o no , no cuestiona sus capacidades o desempeño, sino que es una apreciación puramente subjetiva del jerarca...." (Voto 5778-94 en sentido similar 5222-94 y 1692-90)

   Se colige de la citada resolución constitucional, la posibilidad de libre remoción, sin sujeción alguna, ante la ausencia del elemento confianza (entendido, en el caso que nos ocupa, como la identificación entre representados y representantes con una determinada política sobre el tema de los salarios).

   Es preciso destacar que la citada posibilidad de libre remoción es de pleno conocimiento de aquellas personas que son designadas como miembros directores del Consejo Nacional de Salarios, incluyendo a los representantes patronales y de los trabajadores, sin que ello implique, como bien lo señala la Sala Constitucional, demérito para el miembro del Consejo que se le remueve.

   En otro orden de ideas, es preciso dejar sentado que se entiende por "dietas". En concreto doctrinariamente se ha afirmado que:

"Dietas. La voz 'dieta' deriva de la locución latina dies (día), y en todas sus acepciones es notoria la vinculación con dicha raíz, es decir, con el significado de día, jornada o tarea realizada en la jornada." (...) "... viático o retribución a los representantes, mandatarios o funcionarios que debían realizar una tarea específica fuera de su lugar de residencia, o simplemente, ya que eran elegidos para desempeñar una función pública, como indemnización por el tiempo durante el cual estaban obligados a descuidar sus negocios particulares." (Enciclopedia Jurídica OMEBA, Tomo VIII, Buenos Aires, Editorial Bibliográfica Argentina, 1958, s.f.e., p. 823.)

   Sobre el particular, el tratadista Cabanellas nos da la siguiente definición:

"Dietas. Estipendio concedido a quienes desempeñan comisiones o encargos fuera de su lugar ordinario de trabajo, y que se fija en un tanto por día." (CABANELLAS, Guillermo; Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., 1974, octava edición, p. 710).

   Aunado a lo anterior, es importante tomar en consideración lo que en sede administrativa ha señalado la Procuraduría General de la República referente al fenómeno del pago de dietas y sus consecuencias legales. Así, en el Dictamen C-400-84 de 26 de diciembre de 1984, se resolvió acerca de la procedencia del pago del décimotercer mes cuando se reciban dietas en lugar de salario precisamente a los miembros del Consejo Nacional de Salarios, en los siguientes términos:

"... conforme lo sostienen acertadamente tanto la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como ese Consejo, la referida Ley No. 1835 (Sueldo Adicional de los Servidores Públicos), sólo reconoce derecho al pago del décimo- tercer mes a aquellos servidores que reciban sueldos o salarios (artículo 2 y transitorio I). De ahí que no sería jurídicamente procedente otorgar ese sueldo anual complementario, con base en dicha ley, a funcionarios que en vez de sueldos reciben dietas (caso de todos los miembros directores del Consejo), debido a que no media entre ellos y la institución que les paga una relación de carácter laboral-administrativa. En otras palabras, que la circunstancia de recibir dietas, en lugar de sueldo, obedece a que no exista de su parte una contraprestación del servicio prestado, sino que el motivo de que se les paguen esas sumas consiste en la sola asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado." (Lo subrayado es del original).

   Asimismo en otros pronunciamientos, la Procuraduría refiriéndose al tema del pago de dietas indicó que:

"... la causa jurídica del pago de la dieta es la asistencia a la sesión ordinaria o extraordinaria del Consejo... Tal y como lo sosteníamos en una oportunidad anterior, aunque en relación con las dietas que perciben los directores de una institución autónoma, esta remuneración especial depende indisolublemente de la presencia del edil en las distintas actividades o sesiones del órgano colegiado, por cuanto es la contraprestación efectiva que se le otorga al especial servidor que conforma dichos cuerpos organizacionales en virtud de su participación activa y directa (concurrencia para conformación de quórum y votaciones). De ahí que permitir el pago de dietas a aquel consejal que no se hubiere presentado a la sesión respectiva, cualquiera que sea el motivo que suscita dicha ausencia, "... significa o conlleva una ilicitud, pues estaríamos en presencia del típico enriquecimiento sin causa, donde la causa (la asistencia), no aparecería en la especial prestación de servicios y sería inmotivado o incausado el pago y en consecuencia ilícito." (Dictamen C-123-97 del 8 de julio de 1997 citado en la opinión jurídica OJ-008-98 del 10 de febrero de 1998).

"... la inasistencia a las sesiones por cualquiera (sic) motivo del que se trate, -justificado o injustificado- acarrea la pérdida del emolumento conocido como dieta. Esta remuneración especial depende indisolublemente de la presencia del director en las distintas actividades o sesiones del órgano colegiado del que se trate, por cuanto es la contraprestación efectiva que se le otorga al especial servidor que conforma dichos cuerpos organizacionales en virtud de su participación activa y directa (concurrencia para conformación de quórum y votaciones)." ( Dictamen C-011-90 del 31 de enero de 1990).

   De ahí que, el derecho a percibir la dieta nace con la sola asistencia a las sesiones, en virtud de que la naturaleza jurídica de este medio de retribución económica nos permite establecer que no existe una típica relación de carácter laboral-administrativo entre los miembros del Consejo y la Institución que les paga.

   Todo lo anterior faculta para concluir que tanto del artículo 140 inciso 1 de la Constitución Política, como del artículo 8 del Decreto Ley No. 832, no se logra desprender mandato que reconozca indemnización alguna a aquel que, ocupando un puesto de confianza, es removido de su cargo anticipadamente, en virtud de que de la naturaleza jurídica de la relación que surge entre representantes y representados ante el Consejo Nacional de Salarios no puede asimilarse a la típica relación laboral, por adolecer de los elementos de la subordinación y la retribución económica en forma de salario al no existir una contraprestación de servicio, sino el pago de una suma de dinero por la asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado, es decir devengan dietas de acuerdo al número de sesiones en que participan.

   Sin perjuicio de lo antes comentado, resulta de rigor hacer una sinopsis de los antecedentes más relevantes de un proceso ordinario contencioso administrativo interpuesto en el año de 1990 ante el entonces Juzgado Segundo de la Materia, por un ex miembro director del Consejo Nacional de Salarios que fue cesado, precisamente, antes de que venciera el período para el cual había sido nombrado. Los hechos se remontan a lo siguiente:

   Mediante Decreto Ejecutivo No. 16820-TSS de fecha 11 de diciembre de 1985, el señor Roberto Lizano Murillo fue nombrado como miembro del Consejo Nacional de Salarios, en representación del Estado, por un período de cuatro años (sea, del 1 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1989). Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo No. 19437-TSS de fecha 22 de diciembre de 1989, el Poder Ejecutivo prorrogó el referido nombramiento por otro período igual (sea, del 1 de enero de 1990 al 31 de diciembre de 1993). Al inicio de la Administración 1990-1994, se emite el Decreto Ejecutivo No. 13 de 1 de junio de 1990, mediante el cual el Poder Ejecutivo cesó de su cargo al señor Lizano.

   Con fundamento en esa destitución, el señor Lizano acudió en sede administrativa en reclamo de una indemnización pecuniaria, correspondiente a los extremos que dejaría de percibir por su remoción adelantada del período legal para el cual había sido nombrado por la Administración saliente. Dicha gestión fue denegada mediante resolución No. 624 de las 11:50 horas del 29 de agosto de 1990. El señor Lizan interpuso recurso de reposición en contra del acto administrativo recién citado, el cual le fue rechazado mediante resolución No. 787 de las 12:20 horas del 5 de noviembre de 1990, quedando expedita la vía contencioso administrativa.

   Así, en escrito de fecha 28 de noviembre de 1990, el señor Lizano Murillo interpone proceso ordinario contencioso administrativo, mediante el cual solicitaba se pronunciara el Despacho Judicial sobre los siguientes extremos:

"... 2. Se condene al Estado al pago inmediato de las dietas caídas desde la separación de mi cargo hasta el vencimiento del plazo de mi nombramiento, sea hasta el 31 de diciembre de 1993, las cuales estimo en la suma de ¢ 942.400.00 monto que se determinará en ejecución de sentencia. 3. Que se condene al Estado al pago de los aguinaldos vencidos desde la separación de mi cargo hasta la expiración del período de ejercicio, de conformidad con la ley, monto que estimo en ¢ 83.200.00, y que se determinará en ejecución de sentencia. 4. Se condene al estado al pago del daño moral ocasionado por la pérdida de confianza en mi persona sin motivo alguno, el cual consiste en la injuria contra la honra y reputación del suscrito, lo que crea en el público sospechas sobre mi honestidad y eficiencia administrativa en el desempeño de mis funciones como representante estatal ante el Consejo Nacional de Salarios, daño que estimo en la suma de ¢ 500.000.00, monto que se determinará en ejecución de sentencia, de acuerdo a la determinación del dictamen de un perito, para lo cual solicito su nombramiento. 5. Que se condene al Estado al pago de intereses al tipo de ley, sobre las sumas adeudadas al suscrito, hasta el monto del respectivo pago..."

   La Procuraduría General de la República en representación del Estado (artículo 3 inciso a) de su Ley Orgánica) se opuso a la pretensión del señor Lizano aduciendo al efecto la excepción de falta de derecho. Sobre el anterior elenco de hechos y pretensiones se pronunció el Juzgado mediante sentencia No. 225-94 de las 15:00 horas del 23 de mayo de 1994, declarando sin lugar la demanda de conformidad con los siguientes términos:

"POR TANTO: Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por el personero estatal y en consecuencia, se declara en todos sus extremos sin lugar la demanda. Son ambas costas a cargo de la parte actora."

   Estando en un todo conforme con el anterior fallo, la Procuraduría no lo impugnó. Sin embargo, a consecuencia de un recurso de apelación promovido por la parte actora, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera conoció del caso y, mediante fallo No. 366-94 de las 15:50 horas del 28 de setiembre 1994, dispuso lo siguiente:

"POR TANTO: Se resuelve la sentencia apelada. Se rechaza la defensa de falta de derecho y se declara parcialmente procedente la demanda de ROBERTO LIZANO MURILLO contra el Estado, el cual se condena a pagar al actor las dietas de las sesiones efectivamente celebradas por el Consejo Nacional de Salarios, entre el primero de junio de mil novecientos noventa y el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, más los aguinaldos correspondientes.

Se le condena además al pago de los intereses sobre las sumas que resulten, de conformidad con el artículo 1163 del Código Civil, a partir de la firmeza de esta sentencia y hasta su cancelación, así como a pagar ambas costas del proceso."

   En virtud de lo anterior, la Procuraduría presentó Recurso de Casación en donde argumentó, entre otras cosas, que:

"... el acogimiento parcial de la demanda se hace con infracción de la normativa que regula el nombramiento y remoción de los representantes del Poder Ejecutivo ante el Consejo Nacional de Salarios.

Las especiales circunstancias en que se desempeñan las funciones de representante ante el Consejo Nacional de Salarios parte de un hecho irrefutable: como organismo encargado de la fijación de los salarios mínimos, es claro que se presume que los representantes de los diferentes sectores que lo conforman tienen como guía de su gestión la defensa de los intereses de los grupos que precisamente los han postulado ante él. Para el caso de los representantes estatales, es claro que dicha defensa de intereses tiene directa relación con las políticas salariales y presupuestarias que el gobierno de turno quiera implementar durante su gestión. Y es igualmente evidente que no puede hablarse de una continuidad de la política salarial, pues cada gobierno debe definir, al iniciar su labor, la forma en que ésta se coordina con respecto a la globalidad de las metas que como titular del Ejecutivo desea llevar a cabo...

De conformidad con las conclusiones esbozadas acerca de las especiales características que ligan a los representantes ante el Consejo Nacional de Salarios con sus representados, no es dable interpretar, para el caso que nos ocupa, que en virtud del artículo 8 del Decreto Ley No. 832 sea necesario motivar las causas para que exista pérdida de confianza cuando se ha producido una variante en los integrantes del Poder Ejecutivo en virtud de un cambio de gobierno. En otras palabras, esa alternabilidad en el Poder Público es motivo por si mismo suficiente como para que se configure la causal de pérdida de confianza, sin que exista la obligación, para los funcionarios que inician sus labores a cargo del Ejecutivo cada cuatro años, de sustentar las razones por las cuales desean a nuevos representantes ante el Consejo Nacional de Salarios...La estabilidad como representante ante el Consejo Nacional de Salarios depende primordialmente del factor "confianza", sin que quepa oponer que ese derecho subsiste aún en la hipótesis ya comentada de alternabilidad en los miembros del Poder Ejecutivo. Amén de ello, recuérdese que la competencia para remover libremente a los funcionarios de confianza -tal es el caso de los representantes ante el Consejo Nacional de Salarios- está consagrada a nivel constitucional (artículo 140, inciso 1), norma ésta última cuyo contenido también resulta lesionado al requerirse motivación del acto correspondiente de destitución de los puestos de confianza como sucede en el sub-lite ... igualmente resulta improcedente el reconocerles derecho al pago de aguinaldo, pus con tal declaratoria se contraviene directamente el contenido de la normativa que regula el pago...".

   Dicho proceso fue decidido, en última instancia, por sentencia No. 48 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de las 14:50 horas del 19 de mayo de 1995; resolución que modificó únicamente en el rubro correspondiente a aguinaldos la aludida sentencia No. 366-94 dictada por la Sección Primera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo.

   Para arribar a la siguiente decisión, la Sala Primera consideró que:

"V.- Partiendo de una interpretación sistemática del conjunto de normas que se mencionan supra, debe entenderse que la remoción de los miembros representantes del Estado, por parte del Poder Ejecutivo, ha de obedecer a circunstancias verificables objetivamente, que hagan patente la pérdida de confianza. Es decir, no basta con que el Poder Ejecutivo invoque, simple y llanamente, el artículo 8 del Decreto-Ley, para justificar la remoción de los representantes del Estado, tal y como aconteció en la especie (Acuerdo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social No. 13 de 1 de junio de 1990, publicado en la Gaceta No. 124 de 3 de julio de 1990). En el caso bajo examen, parece que la única circunstancia objetiva atendible, para cesar al actor por pérdida de confianza, habría sido no acatar las directrices fijadas por el Poder Ejecutivo en cuanto a política laboral y salarial, las que cabe suponer deben estar plasmadas en las leyes, reglamentos o al menos en acuerdos concretos. Empero, en el asunto bajo examen, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, al tomar el acuerdo de remoción de Roberto Lizano Murillo omitió toda consideración acerca de la concurrencia o no de alguna circunstancia objetiva que hiciera al Estado perder la confianza en su representante. Es obvio que no bastaba, para justificar el acuerdo, que el directivo debiera su designación a un Gobierno con una orientación ideológica y partidista diferente. Por consiguiente, si Lizano Murillo se hubiera apartado, objetiva y evidentemente, de la política laboral y salarial impulsada por el gobierno manifestada en normas o acuerdos concretos, el Poder Ejecutivo sí habría tenido razón suficiente para cesarlo.

VI.- Debe tomarse en consideración que el cesado representaba al Estado-patrono en el Consejo Nacional de Salarios (el artículo 4 del Decreto-Ley citado, reformado por la Ley No. 1417 de 4 de marzo de 1952, se refiere a la representación del Estado), y no a ningún partido político; precisamente por eso, para ocupar un cargo de esa índole se exige al candidato, legal y reglamentariamente, conocimientos suficientes en materia económico social, toda vez que va a integrar un órgano técnico, permanente e independiente. Por consiguiente, los miembros representantes del Estado pueden ser removidos, únicamente, si con su actitud, conducta y dirección de sus votos, en el seno del Consejo, se apartan de la política salarial establecida por el gobierno de turno, lo que debe así razonarse en el acuerdo de remoción, y no por el simple hecho de que haya nuevos jerarcas en el Poder Ejecutivo...

VIII.- Entre los requisitos formales del acto administrativo que suprime derechos subjetivos, como lo es el que ordena la cesación de un puesto de confianza, está la motivación (artículo 136, párrafo 1 a, de la Ley General de la Administración Pública). La motivación se traduce en la fundamentación fáctica y jurídica, con la que la Administración justifica la legalidad y oportunidad del acto que adopta y normalmente se exterioriza en los considerandos del acto...En esta tesitura, la remoción arbitraria, abusiva e ilegítima de un miembro director del Consejo Nacional de Salarios, sí da pie a la responsabilidad civil de la Administración, puesto que se está ante el supuesto de la supresión de un derecho subjetivo mediante el empleo ilegal de potestades (artículo 193 ibid.).

IX.- ... En lo referente a las dietas, es manifiesto que no pueden asimilarse a un salario en sentido estricto, sea a una retribución pecuniaria periódica y regular, pues el pago de ellas es eventual, dependiendo de la asistencia o no de los miembros directores a las sesiones del Consejo. Importa señalar, además, que a petición del mismo Consejo Nacional de Salarios, la Procuraduría General de la República, en diciembre de 1984, había emitido criterio, en este caso vinculante, en el sentido de que los miembros directivos de ese organo (sic) no tienen derecho al pago de aguinaldo en proporción a las sumas que perciben en concepto de dietas, por lo que si a pesar de ese criterio se hizo algún pago este habría sido hecho contra legem y no podría constituir argumento para acceder a la pretensión del actor (artículos 2 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República." (Lo destacado no es nuestro).

   Por consiguiente, el Estado fue condenado a pagar al demandante las dietas de las sesiones efectivamente celebradas por el Consejo Nacional de Salarios entre el 1 de junio de 1990 y el 31 de diciembre de 1993, así como los intereses correspondientes y ambas costas del proceso.

   Finalmente, se tuvo en cuenta como fundamento o base de cálculo para liquidar las dietas otorgadas una certificación expedida por el Secretario del Consejo Nacional de Salarios, que indicaba -según lo solicitado por el Tribunal- la suma pagada por cada sesión, con la debida separación en aquellos casos en que hubo variación del monto de las dietas, de conformidad con los respectivos decretos de fijación de la suma a pagar por cada dieta.

   Es preciso hacer notar, que la Procuraduría General de la República como Representante Estatal ejerció oportunamente a lo largo del proceso los recursos correspondientes para hacer valer su tesis; criterio que no fue compartido en todos sus extremos por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

V. Conclusión

   Con base en lo expuesto, se concluye que no obstante los criterios emitidos en los pronunciamientos de esta Procuraduría en punto a los puestos de confianza, es lo cierto que existiendo sólo un antecedente de la Sala Primera sobre el tema, la Administración puede valorar la posibilidad de reconocer indemnización por el cese efectuado, tomando como referencia para el cálculo lo que en el juicio se resolvió.

   Al existir el comentado y único antecedente judicial, el mismo no constituye jurisprudencia ni vinculante ni reiterada, por lo que queda a criterio de la Administración activa determinar la procedencia o no de la indemnización solicitada.

   Sin otro particular, deferentemente suscriben,

Ana Lorena Brenes Esquivel                                  Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora                                                            Administrativa Profesional