C-038-2000

29 de febrero del 2000

Señora

MsC. Mercedes Moya Araya

Secretaria de Junta Directiva

Colegio de Licenciados y Profesores en

Letras, Filosofía, Ciencias y Artes

S. 0.

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 28 de enero del 2000, en la cual solicita a la Procuraduría emitir criterio respecto a "si procede aplicar o no a un caso concreto una norma restrictiva en un concurso público, si el reglamento que la contiene no fue debidamente publicado en su oportunidad."

En concreto, consulta si lo dispuesto en el artículo 72. inciso b) del Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de Costa Rica (COLYPRO), podía ser aplicado sin que estuviese publicado.

I. El problema planteado.

El artículo 72 del Reglamento General de COLYPRO regula lo relativo al nombramiento de representantes del Colegio ante Organismos del Magisterio. Este numeral señala que la Junta Directiva del Colegio debe abrir un concurso para nombrar los representantes ante la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional y, en su inciso b), establece que no serán consideradas las ofertas de miembros que hayan desempeñado el puesto con anterioridad, a menos que hayan pasado dos períodos desde su representación.

Según se desprende de la opinión del asesor jurídico del Colegio consultante, su Junta Directiva hizo los nombramientos respectivos a mediados de diciembre del año pasado y la publicación del Reglamento no se dio sino hasta el 27 y 28 de ese mismo mes, y el 6 de enero del dos mil.

Ahora bien, de conformidad con lo consultado, el problema se circunscribe a determinar si una norma como la analizada puede surtir efectos antes de ser publicada, para lo cual es necesario referirse a la noción jurídica de eficacia en relación con la publicación de las disposiciones normativas.

II. La publicación como requisito de eficacia de los Reglamentos

Con respecto a la eficacia o ineficacia de los reglamentos, es importante conocer el tratamiento que le ha dado la legislación, la doctrina y la jurisprudencia, tanto judicial como administrativa.

La noción de jurídica de eficacia hace referencia a la producción de efectos jurídicos por la norma, luego de que se han cumplido los requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ello. Ahora bien, según la clasificación seguida por la Ley General de Administración Pública, los reglamentos y demás disposiciones normativas dictadas por órganos públicos, sean estatales o no, son considerados actos administrativos.

Así, y según lo dispone al artículo 120 de la precitada ley, los actos administrativos se agrupan en externos e internos, según vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales según vayan destinados o no a un sujeto identificado.

El Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Arte de Costa Rica, es un ente público no estatal que tiene potestades para crear su propio para dictar su propio reglamento que, de acuerdo con la clasificación hecha por la Ley, es un acto administrativo de alcance general. En este sentido, le es aplique la doctrina y la jurisprudencia sobre la eficacia de los actos administrativos.

Pues bien, en cuanto a la eficacia de los actos administrativos la doctrina ha señalado que su ausencia implica que el acto no produce efectos jurídicos. De este modo, se ha dicho:

"La eficacia o ineficacia del acto administrativo no es un vicio de éste, es un momento del acto, o sea aquel momento en que el acto no es aún idóneo, por cualquier razón, para producir efectos jurídicos. (Fragola)

Por su parte, la Ley General de Administración Pública, dispone en su artículo 145, inciso 1):

"Artículo 145.- 1. Los efectos del acto administrativo podrán estar sujetos a requisitos de eficacia, fijados por el mismo acto o por el ordenamiento."

Por ello, el ordenamiento jurídico sujeta la impugnabilidad de los actos administrativos a su eficacia, ya que, antes, no producen efectos jurídicos. Así, el artículo 141 de la misma ley establece:

"Artículo 141.- 1. Para ser impugnable administrativa o jurisdiccionalmente, el acto deberá ser eficaz. En todo caso, la debida comunicación será el punto de partida para los términos de impugnación del acto administrativo."

Uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para que un acto administrativo surta sus efectos, es decir, sea eficaz, es su comunicación o notificación que, en el caso de los actos de alcance general, equivale su publicación.

El tratadista costarricense, Lic. Eduardo Ortiz O., señala al respecto:

"Cuando el acto es una norma o está dirigido a un grupo de personas indeterminado requiere de la publicación para adquirir obligatoriedad y ejecutoriedad" (Ortiz E. Tesis de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho. Universidad de Costa Rica, 1979, 349 pags. Poligrafiadas, tesis XVII, pag. 11)

Por otra parte, y en relación con los actos administrativos en general, ha dicho la doctrina:

"La notificación o publicación, que enviste de eficacia al acto administrativo, cumple dos funciones: la primera marcar el comienzo de su ejecución; la segunda fijar el momento a partir del cual su destinatario (interesado) podrá plantear los recursos legales concernientes, a su derecho de defensa. La notificación rige para los actos de alcance particular; la publicación para los de alcance general". ( Emilio Fernández Vázquez, Diccionario de Derecho Público, pag. 263, 264, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 1981. (Lo resaltado no es del original.

"La publicación es la especie de publicidad requerida para los reglamentos y se efectúa mediante la inserción de la declaración en un boletín oficial..." (Gordillo, Agustín. El Acto Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abledo-Perrot, 2 edición, 1969, pags, 322, 324.

Es importante señalar que la Ley General de la Administración Pública exige la publicación de los actos administrativos como requisito de eficacia. Los artículos 140 y 240 de dicha ley disponen:

"Artículo 140.- El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte."

"Artículo 240.- 1. Se comunicaran por publicación los actos generales y por notificación los concretos."

La jurisprudencia recoge la tesis esbozada consistente en que, para los actos de alcance general, la publicidad de los mismos es requisito de su eficacia.

Así, en relación con la necesaria publicación de las normas de carácter general, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sobre la publicación:

"Los artículos de la Constitución Política que el accionante indica recogen el principio general del derecho público de publicidad de las normas de carácter general, exigiéndose en relación con algunas de ellas su publicación en el Diario Oficial," (ver el voto No 4048-93 de 20 de agosto de 1993).

Esta doctrina puede ser aplicada, mutatis mutandi, al caso de los actos administrativos de alcance general, tal y como aquí se ha explicado. La razón jurídica sería la misma: las disposiciones de carácter general requieren de publicidad para que surtan efectos jurídicos.

Por su parte, Casación ha manifestado sobre la publicación o publicidad de los actos administrativos de alcance general, lo siguiente:

"V.- La eficacia de los actos administrativos tiene diversa manifestación en los actos concretos y en los generales. Esta eficacia, en ambos casos, depende de una fase llamada integrativa cuyo fin es precisamente investir al acto de esa eficacia. Los actos integrativos forman parte de la manifestación del acto. Son distintos de los preparatorios porque los integrativos no son anteriores, por el contrario son retroactivos. Constituyen un requisito de existencia y validez del acto integrado. Forma parte de la constitución de éste. Cuando se trata de actos generales requiere de su publicación para adquirir obligatoriedad y ejecutoriedad. La publicación en estos actos es un requisito de eficacia. Tratándose de los actos concretos la notificación constituye el punto de partida de los efectos del acto. Como la comunicación no es requisito de validez sino de eficacia del acto la ausencia o anulación no vician al acto en sí mismo porque solo lo privan de efecto. En esta forma el reglamento no publicado aún cuando no surte efectos para los destinatarios sí tendrá efectos para la administración. ( Ver Resolución 002-F-98. SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- 1998)(Lo resaltado no es del original).

Y, en lo que a la jurisprudencia administrativa se refiere, esta Procuraduría ha manifestado que:

"Tomando en cuenta lo regulado por la Ley General de la Administración Pública, y la doctrina y jurisprudencia administrativa y judicial citada, no existe duda que, ante la ausencia de la publicación en el Diario Oficial de un reglamento -acto general- éste adolece de eficacia. De lo anterior se deriva su falta de vinculatoriedad para con tercero, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta efectos jurídicos." ( Ver dictamen C-119-97 de fecha 1 de julio de 1997).

Ver en el mismo sentido el dictamen C-024-83 de fecha 12 de febrero de 1983.

Ahora bien, el Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de Costa Rica es asimilable, como ya se ha señalado, a una acto administrativo de carácter general, dictado por un órgano público no estatal como lo es dicho Colegio. En tanto tal, requiere de su publicidad para surtir efectos, publicidad que se logra con su publicación en el Diario Oficial La Gaceta, tal y como se desprende de lo que, al efecto, dispone el artículo 74 del citado reglamento, cuando señala en su párrafo segundo:

"ARTICULO 74.- Derogatorias y vigencia.

(………)

Rige ocho días naturales después de su aprobación y será publicado en el Diario Oficial."

Una correcta interpretación de lo allí dispuesto, según lo que la Ley General de la Administración Pública establece, y a la luz de lo que la doctrina y jurisprudencia citadas señalan, es que la publicación exigida en dicho numeral es un requisito de su eficacia, aunque en el artículo citado se disponga que el reglamento rige ocho días naturales después de su aprobación, y que la misma debe darse en "La Gaceta", que es del diario oficial a que hace mención la norma.

III.- Conclusión:

En atención a lo consultado, esta Procuraduría señala que es requisito de eficacia del Reglamento General del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes de Costa Rica, su debida publicación, por lo que una disposición normativa como la contenida en su artículo 72, inciso b), que restringe las ofertas para el concurso convocado para el nombramiento de los representantes del Colegio ante un organismo como la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, no puede surtir efecto sino hasta después de su debida publicación.

Sin otro particular,

 Lic. Julio Jurado Fernández

Procurador Adjunto

Fmc