Señor:

Juan Miguel Picado Zúñiga

Presidente Junta Directiva

Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N. AL-083-99/00 de 25 de enero último, mediante el cual consulta si:

"¿Jurídicamente, puede aplicarse el segundo párrafo del artículo 125 de la Ley N. 7818 de 2 de setiembre de 1998, Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar, al Transitorio I de este cuerpo legal, dado que dicho transitorio no contempla expresamente la cláusula de fuerza mayor o caso fortuito?".

    Para el caso de que la interpretación de la Procuraduría fuera favorable a esa aplicación, solicita se aclare:

"¿Cómo se efectuarían las rectificaciones correspondientes, tomando en cuenta que ya la Cuota Nacional de Producción de Azúcar fue debidamente distribuida entre los ingenios del país al asignárseles a cada uno de ellos su respectiva cuota individual de producción, la cual, a su vez, ya fue debidamente distribuida entre los productores independientes de caña?

Adjunta Ud. el dictamen de la Asesoría Jurídica de ese Ente, oficio AL-033-99/00 de 22 de noviembre de 1999, en el cual se expresa que las disposiciones transitorias, mientras están vigentes, son las reglas de derecho que brindan solución a los supuestos previstos y se aplican por encima de la norma general que modifican temporalmente. Es su criterio, al respecto, que la norma general no surte efectos jurídicos hasta tanto cese la vigencia del transitorio. El Transitorio I de la Ley de LAICA establece un régimen temporal para la distribución de la Cuota Nacional de Producción, de forma que la determinación de dicha cuota está regulada por la normativa transitoria de la ley y por un período de cinco zafras: 1998/1999, 1999/2000, 2000/2001, 200/2002 y 2002/2003. Estima que los párrafos primero y segundo del artículo 125 si bien son válidos, su eficacia está condicionada al cese de la eficacia del Transitorio I. Recomienda rechazar gestiones de dos ingenios de azúcar.

De previo a dar respuesta a la consulta, procede señalar que, en virtud de los efectos que la Ley Orgánica otorga a los dictámenes de la Procuraduría, es criterio reiterado de este Organo que carece de competencia para evacuar consultas referidas a casos concretos. Un dictamen sobre un caso concreto rendido con efectos vinculantes implicaría una participación directa en el ejercicio de las competencias de la Administración activa. Por consiguiente, la Procuraduría se limita a dar una interpretación sobre los artículos legales que han sido mencionados, sin entrar a analizar la situación de los ingenios concernidos, aún cuando éstos hayan hecho llegar documentación a este Organismo.

Dos aspectos son relevantes: los parámetros para establecer la cuota de referencia y la aplicación de Derecho Transitorio y los conceptos de fuerza mayor y caso fortuito como elementos susceptibles de modificar el citado parámetro.

A-. LA CUOTA DE REFERENCIA

La Ley 7818 establece diversos criterios a fin de determinar la participación de los distintos componentes del sector en la producción e industrialización del azúcar. La participación se define por cuotas, y estas tienen diversas características y efectos.

Corresponde a la Liga de la Caña, conforme lo dispuesto en el inciso f) del articulo 9, fijar anualmente la Cuota Nacional de Producción de Azúcar, así como distribuirla. Dicha cuota se fija en relación con la zafra inmediatamente anterior, artículo 114 y en relación con ella se fijan otras cuotas. La producción o industrialización que exceda de la cuota que se fije no sólo se considera extracuota sino que el azúcar correspondiente no se considera para efectos de la Cuota Nacional de Producción. Puesto que la consulta concierne los ingenios, cobra importancia la llamada cuota de referencia del ingenio, definida en los artículos 125 y 131 de la Ley. Dispone el artículo 125:

"La cuota de referencia será el promedio de las producciones totales de azúcar de cada ingenio en las cinco zafras anteriores, calculadas con base en azúcar de 96º de polarización.

Empero, si en alguna de las zafras indicadas, por causa de fuerza mayor o caso fortuito a juicio de la Junta Directiva de la Liga, el ingenio hubiere disminuido considerablemente en su producción, con respecto al promedio de elaboración de azúcar registrado por él en las últimas tres zafras, la zafra afectada no se incluirá para determinar el promedio referido en el párrafo anterior.

No obstante lo dispuesto en el párrafo primero, a ningún ingenio le corresponderá una cuota de referencia inferior al dos por ciento (2%) del total de las cuotas de referencia individuales, para cualquier año

azucarero.

A la Cuota Nacional de Producción de Azúcar se incrementará el aumento que se determine en la cuota individual de producción de un ingenio al aplicar la cuota de referencia mínima en sustitución de la cuota de referencia calculada según el párrafo primero.

La cantidad de azúcar no elaborada por el ingenio dentro del aumento expresado, no se distribuirá entre otros ingenios; consecuentemente, en tal supuesto, no se aplicarán los artículos 122 y 123".

La participación del ingenio en la cuota está en relación con lo producido anteriormente. El principio es que se aplica el promedio de las producciones totales de azúcar de las cinco zafras anteriores. Bien podría suceder que esa producción en un año X no sea equivalente a la cuota de referencia de ese año, sea por excederla sea porque disminuyó la producción. Importa recalcar que el parámetro es la producción, no la cuota de referencia de las zafras anteriores. Por ende, la producción de cada zafra tendrá consecuencias para el derecho del ingenio de que se trate en zafras posteriores.

Es por ello que se contempla que si la producción del ingenio en un año mostrare una disminución considerable respecto de los tres años anteriores, ese año no se tomará en cuenta. Para ello se requiere que la disminución sufrida sea "considerable", aspecto que tendrá que valorar la Liga, así como que no exista responsabilidad del ingenio en dicha disminución.

La Ley N. 7818 tiene la pretensión de regular en forma general y uniforme la producción y elaboración del azúcar. La pretensión de aplicabilidad es evidente y, el principio es que esa aplicación sea inmediata. De allí que se derogue la Ley anterior. No obstante, a fin de paliar problemas que puede provocar la aplicabilidad inmediata se incluyó un grupo de disposiciones transitorias.

B-. EN CUANTO AL TRANSITORIO I

Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211".

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley – es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica –diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

Al aprobar la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña, el legislador decidió incluir disposiciones especiales referidas a las cuotas de referencia de los ingenios. Más precisamente a través de disposiciones transitorias dispuso cómo se va a establecer la cuota de referencia en los años inmediatos a la entrada en vigencia de la ley. Lo que implica una excepción respecto del principio del artículo 125 o mejor dicho, la no aplicabilidad inmediata de dicha norma en orden a las cuotas de referencia. Lo que implica que si bien la norma sobre cuotas está vigente, no es eficaz. En el dictamen N. 60-99de 24 de marzo de 1999, recordábamos que vigencia y eficacia no son términos sinónimos ni siempre coinciden:

" Lo normal es que la vigencia y eficacia de la ley coincidan temporalmente. Así, para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero, como indica el autor antes citado, existen disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Asimismo, leyes derogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden".

Y este es el supuesto en que estamos porque las cuotas de referencia no se establecen como lo dispone el citado numeral 125.Podría decirse, así, que por medio del Transitorio I el legislador estableció no sólo un régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas pendientes (zafra 1998), sino que procedió a dar un tratamiento jurídico distinto pero temporal y de carácter excepcional a la cuota de referencia hasta la zafra 2002-2003. El Transitorio establece, entonces, un régimen jurídico especial en cuanto diferente del dispositivo de la ley nueva y al de la ley derogada. Lo que nos permitiría concluir que estamos ante una regulación material autónoma.. Dispone dicha norma;

TRANSITORIO I.- Establécese un régimen transitorio para distribuir la Cuota Nacional de Producción en la siguiente forma:

a) Para la zafra 1998/1999, la cuota de referencia será la producción más alta de azúcar de cada ingenio en las últimas tres zafras. Sin embargo, en los casos en que las cuotas de referencia resulten inferiores a las asignadas por la Junta Directiva de la Liga para dicha zafra, se mantendrán estas últimas; en consecuencia, deberá ajustarse la cuota de producción individual. El aumento que se determine en la cuota de producción individual después de aplicar lo anterior, se incrementará a la Cuota Nacional de Producción de Azúcar correspondiente a la citada zafra.

b) Para la zafra 1999/2000, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de la producción total alcanzada en ella.

c) Para la zafra 2000/2001, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/ 1999 y 1999/2000.

d) Para la zafra 2001/2002, la cuota de referencia será el promedio

de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/1999, 1999/2000 y 2000/2001.

e) Para la zafra 2002/2003, la cuota de referencia será el promedio de la cuota de referencia de la zafra 1998/1999 y de las producciones totales de las zafras 1998/1999, 1999/2000, 2000/2001 y 2001/2002."

    La cuota de referencia no se fija en relación con la producción de las últimas cinco zafras anteriores a la vigencia de la ley. De los incisos del artículo transitorio sólo el a) guarda similitud con el principio del primer párrafo del numeral 125. Además, es únicamente para la zafra del 98-99 que se legisla para el caso de que las cuotas de referencia sean inferiores a la del año en cuestión. Podría decirse que el punto de arranque hasta para la zafra del 2002-2003 es la zafra de 1998 y es con base en ella en la producción total que se alcance en esa zafra que se fija la cuota de la zafra 99-2000. Por consiguiente, la que rige actualmente. Se deriva de lo anterior que para el período en cuestión, el parámetro para definir la cuota de referencia es diferente al previsto en el primer párrafo del artículo 125.

    Ergo, la emisión del transitorio I implica que el artículo 125 tiene una eficacia diferida y que por ende, lo allí establecido empezará a regir para la zafra 2003-2004. El punto es si ¿el diferimiento de la eficacia afecta todo el contenido del artículo o sólo la norma en orden al parámetro para establecer cuotas de referencia?

    La ausencia de eficacia inmediata de los parámetros del artículo 125 tiene su razón de ser en el establecimiento de un Transitorio. Norma intertemporal que regula las cuotas de referencia, estableciendo un parámetro diferente, pero que no dispone en relación con el incumplimiento de las cuotas. En razón de su contenido, podría decirse que el Transitorio no plantea un problema de contradicción con el segundo y tercer párrafo del artículo 125 y que por ende puede ser complementado con lo dispuesto en dichos párrafos. Empero, el supuesto del segundo párrafo del artículo 125 entraña la posibilidad de que la producción de una determinada zafra no sea tomada en cuenta, de forma tal que la cuota se fije únicamente con cuatro zafras anteriores, que bien podrían no ser continúas. Por ejemplo, si debe fijarse la cuota de referencia del año 2009 y se presenta una disminución en la zafra del año 2007, este no se tomaría en cuenta, de modo que la fijación se haría con la producción de los restantes cuatro años, sin importar que estos sean continuos o no.

En el supuesto del artículo transitorio la base del parámetro es una: la zafra 1998-1999 y del texto del artículo no pareciera poder desprenderse que esa base pueda ser dejada de lado, precisamente por ser la base. De manera tal que pareciera desprenderse que en todos los supuestos contemplados (hasta la zafra 2002-2003) deberá partirse de la zafra 98-99. El operador jurídico no podría hacer caso omiso de esa zafra porque no existe otra base de cálculo no sólo para la zafra 99-2000 sino para las subsiguientes. Por consiguiente, de establecer otra base estaría innovando el ordenamiento jurídico. Cabría indicar que si la cuota de referencia:

"Artículo 126.- La cuota de referencia sólo se modificará, alterará o transferirá conforme a las estipulaciones del presente ordenamiento",

igual debe suceder con el año base sobre el cual se establece esa cuota de referencia. De lo contrario, se corre el riesgo de incurrir en arbitrariedad.

    Es de advertir, entonces, que la posibilidad de aplicación del segundo párrafo del artículo 125 es nula en tanto conlleve a modificar ese año base. De manera que a lo sumo podría contemplarse la posibilidad de aplicar el principio del artículo 125, segundo párrafo, respecto de zafras posteriores a la 98/99. Contempla la Procuraduría la posibilidad de que el problema se presente en la zafra 2000-2001. Ese año podría no ser considerado en aplicación del segundo párrafo del 125 de mérito. Bajo ese supuesto estaríamos dándole aplicación al párrafo de mérito, sin modificar el año base que el legislador estableció para el cálculo de la cuota de referencia. No obstante, bien podría afirmarse que de darse esa aplicación restringida, se estaría incurriendo siempre en una variación administrativa del parámetro para establecer la cuota. Puesto que, salvo en el inciso a), el legislador pareció partir de que no debe excepcionarse zafra alguna.

    Sin embargo, se alega que dicha posibilidad existe en virtud de la existencia de una "fuerza mayor" o "caso fortuito".

C-. LAS CAUSAS EXIMIENTES DE RESPONSABILIDAD

    Diversas disposiciones de la Ley N. 7818 se refieren a la fuerza mayor y al caso fortuito como motivos justificantes de determinados comportamientos y concretamente del hecho de no alcanzar el ingenio la cuota que se le ha fijado. Ejemplo de ello es el artículo 123 de la Ley, que contempla un caso de excepción para el supuesto de que el ingenio considere que la producción será insuficiente para cumplir con la cuota asignada. Luego, son esas circunstancias especiales que justifican dejar de lado la zafra en que ha disminuido la producción, artículo 125.

    En el dictamen N. C-084-99 de 3 de mayo de 1999 se señaló respecto de la fuerza mayor:

" La fuerza mayor es un acontecimiento que no puede preverse o que, previsto, no puede evitarse. La expresión "fuerza mayor" indica el carácter invencible del obstáculo. Ciertos hechos pueden ser citados como típicos de fuerza mayor; por ejemplo, los fenómenos atmosféricos y naturales como terremotos, tempestades, inundaciones, crecidas, lluvias, rayos, incendios, etc. Es por ello que el estado de fuerza mayor ha sido definido en doctrina como un hecho de la naturaleza, previsible, pero inevitable.

La fuerza mayor es causa eximente de responsabilidad, bien sea en cuanto al incumplimiento definitivo de un deber o al simple retraso del mismo. Pero el funcionario no queda dispensado del cumplimiento cuando éste sea posible por cesar el obstáculo constitutivo de la fuerza mayor.

La indeterminación e imprevisibilidad intrínsecas de la fuerza mayor impiden que puedan circunscribirse estricta y anticipadamente sus límites temporales. Lo importante es, en todo caso, que los efectos que provoca el acaecimiento de una fuerza mayor están en relación directa e inmediata con el fenómeno correspondiente. De modo que el incumplimiento o suspensión del deber de actuar que justifica la fuerza mayor no es siempre absoluto. Por el contrario, puede constituir simplemente un motivo justificante del retraso del cumplimiento".

Asimismo, la Sala Constitucional se ha referido a estos conceptos como sucesos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque imprevisibles, inevitables (sentencia N. 3410-92 de 10 de noviembre de 1992, reafirmada en el Voto 3494-94 de 12 de julio de 1994).

Aún cuando para algunos no existe diferencia entre fuerza mayor y caso fortuito, parte de la doctrina señala que éste último es un hecho que siendo previsible pudo haberse evitado, en tanto que la fuerza mayor es insuperable.

Interesa recalcar que tanto la fuerza mayor como el caso fortuito constituyen causas eximentes de responsabilidad. Por consiguiente, su acaecimiento puede "justificar" un incumplimiento de obligaciones o el no ser obligado a reparar perjuicios causados. El principio es que nadie está obligado a lo imposible.

Aplicando lo anterior a su consulta, tendríamos que en caso de que alguna norma de la ley dispusiere la responsabilidad del ingenio por X resultado o por no haber alcanzado su cuota de producción o de referencia, ese ingenio podría no ser responsable de demostrar la existencia de una fuerza mayor o caso fortuito como impedimentos para cumplir. El punto es que en los supuestos que motivan la consulta, la ley contempla la fuerza mayor o el caso fortuito no como eximentes de una responsabilidad –que no se establece- sino que la prevé para efectos de excepcionar parcialmente el parámetro para establecer la cuota de referencia, que rige a partir de la zafra 2003/ 2004 (artículo 125), sin que una disposición similar haya sido prevista para el caso de que un ingenio presente una disminución considerable de la producción en el año base del parámetro establecido por el Transitorio.

CONCLUSIÓN:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Al establecer el Transitorio I de la Ley Orgánica de la Agricultura e Industria de la Caña de Azúcar un mecanismo diferente para establecer las cuotas de referencia de los ingenios a partir de la zafra de 1998 hasta la del año 2003, torna temporalmente ineficaz el parámetro establecido en el primer párrafo del artículo 125 de la Ley.

 

2. Estima la Procuraduría que en ausencia de una disposición contraria en el Transitorio, el segundo párrafo del artículo 125 podría ser utilizado en caso de que se presenten circunstancias similares a las que el párrafo prevé. En ese sentido, el párrafo complementaría lo dispuesto en el Transitorio.

 

3. Debería entenderse en ese sentido que la norma que se deriva del segundo párrafo es que el ingenio presente una disminución considerable en su producción en una zafra X, debida a fuerza mayor o caso fortuito, la Administración no tomará en cuenta esa zafra para efectos de fijar la cuota de referencia.

 

4. No obstante, esa aplicación no puede conducir a modificar o dejar sin efecto el año de zafra base que ha sido adoptado en el Transitorio I, por cuanto ello implicaría una modificación administrativa sensible de las condiciones y parámetro para fijar esa cuota. Modificación administrativa que no ha sido autorizada por la ley.

 

5. En ese sentido, no existe disposición alguna que autorice a LAICA a disponer que, en caso de fuerza mayor o caso fortuito, la cuota de referencia de un ingenio para las zafras de 1999 a 2003 no tomará en consideración la zafra 1998/1999, zafra considerada base por el Transitorio.

De Ud., muy atentamente:

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

C/c.

Sr. Rodolfo Salas Salas

Diputado de la Fracción del Partido Liberación Nacional