C-177-98

San José, 21 de agosto de 1998

Licenciado

Roberto Tovar Faja

Ministro de Planificación Nacional y

Política Económica

S. D.

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DM-111-98 de 30 de julio último, recibido el 10 de agosto siguiente, en el cual plantea varias interrogantes en relación con el Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario y de los Contratos de Préstamo suscritos entre los Gobiernos de Estados Unidos y de Costa Rica para la Venta de Productos Agrícolas.

   Las dudas que se plantean conciernen: 1) la constitucionalidad de los Transitorios V y VI de la Ley N. 7742 de 19 de diciembre de 1997; 2) La posibilidad de que el Ministerio a su cargo condone adeudos al Consejo Nacional de Producción, derivados de los Contratos de Préstamo antes referidos y la posibilidad de que MIDEPLAN traspase recursos de los citados adeudos, bajo modalidad de cesión de derechos. Aspectos que fueron analizados al interno del Ministerio, por oficio de la Asesoría Jurídica N. AJ-137-98 de 21 de julio anterior. En el orden citado se analizarán los puntos en discusión.

I-. EN ORDEN A LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS TRANSITORIOS V Y VI

   Desea conocer el Ministerio si "¿son constitucionales las disposiciones establecidas en los Transitorios V y VI de la Ley N. 7742 de 19 de diciembre de 1997 (Ley de Creación del Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario) en cuanto a la asignación y reasignación de recursos públicos provenientes del Programa PL-480?"

   En relación con esta pregunta, la Asesoría Jurídica, en el informe antes indicado, consideró que los Contratos de Préstamo PL-480 establecen la asignación de recursos del Programa PL-480 para la ejecución de proyectos de desarrollo. Que en el último Contrato de Préstamo, aprobado mediante Ley N. 7307 de 7 de setiembre de 1992, se decidió que los recursos serían utilizados en los programas detallados en el Anexo 2, pudiendo la Dirección Ejecutora de Proyectos invertir, entre tanto, los recursos provenientes del Convenio a fin de financiar sus actividades y otras que serían programadas. Se agrega que la programación inicial de recursos en los Contratos de Préstamo PL -480 fue siempre convenida entre las partes contratantes. Las programaciones posteriores fueron objeto de diversos tratamientos, a través de acuerdos o intercambio de notas entre MIDEPLAN y el entonces Director de la Misión de la AID. Pero en el último Contrato desapareció la coparticipación de un representante del Gobierno de los Estados Unidos.

Agrega que en todos los contratos de Préstamo se estableció que las programaciones posteriores debían practicarse con el concurso del Gobierno de Costa Rica "esto es, del Poder Ejecutivo), variando el órgano o comisión que participa en tal cometido. Los recursos al ser públicos, tenían que ser incorporados al Presupuesto de la República.

   De modo que la asignación de recursos del Programa PL-480 para la ejecución de proyectos de desarrollo "siempre ha sido resorte del Poder Ejecutivo, actuando o no conjuntamente con representantes del Gobierno de los Estados Unidos de América. La circunstancia de que esas asignaciones se encuentren sometidas a aprobaciones legislativas, es un efecto complementario de nuestro régimen constitucional, pero nunca sustitutivo".

   La Asesoría Jurídica duda de la constitucionalidad de la asignación de recursos provenientes del Programa PL-480 presente en los Transitorios V y VI de la Ley de Creación del Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario. Por medio de esas normas, la Asamblea Legislativa asignó y reasignó recursos de una manera diferente a la establecida en los Contratos de Préstamo. En ese sentido considera que el artículo 121, inciso 11 de la Constitución no otorga competencia a la Asamblea Legislativa para asignar o reasignar directamente los recursos públicos, ya que esa competencia corresponde al Poder Ejecutivo en razón de los artículos 140, incisos 7 y 15) y 177 de la Constitución Política. De modo que la asignación de recursos en partidas presupuestarias es incumbencia del Poder Ejecutivo. Es este Poder el que asigna y reasigna los recursos provenientes del crédito externo, tal como establecieron los Contratos de Préstamo, sin que la aprobación del Presupuesto de la República sea sustitutiva del proceso de asignación y reasignación. Por lo que se recomienda remitir el asunto a esta Procuraduría, a fin de que, si coincide con su posición, se interponga la correspondiente Acción de Inconstitucionalidad.

   La Asesoría anota que el proyecto de ley que dio origen a la Ley de Creación del Programa de Reconversión fue iniciativa del Poder Ejecutivo. El proyecto contenía un Transitorio que disponía la asignación de recursos del Programa PL-480, concretamente establecía que MIDEPLAN destinaría 800 millones de colones al Fideicomiso de Reconversión Productiva. Pero en la Asamblea, el texto fue variado.

   Recomienda que, dado que desde un punto de vista práctico puede considerarse que el Poder Ejecutivo pretendía destinar recursos al citado Programa, se emitan los instrumentos correspondientes según los procedimientos ordinarios de asignación de recursos establecidos en los Contratos de Préstamo que sean contestes con tal decisión. "De esta suerte, la participación de la Asamblea Legislativa en el caso de marras, aunque anticipada sería a lo sumo curiosamente "confirmatoria de la decisión del Poder Ejecutivo en ese sentido".

   También la Asesoría señala que es competencia de la Dirección Ejecutiva de Proyectos de MIDEPLAN cuantificar los recursos no comprometidos que pueden, conforme el Transitorio V, ser transferidos al Programa de Reconversión. Por recursos no comprometidos debería comprenderse, en su concepto, los recursos generados por operaciones de inversiones transitorias.

   El punto en discusión es, entonces, si una ley puede asignar o reasignar los recursos provenientes de un contrato de crédito externo, o bien si dicha competencia corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo. De previo a dar respuesta a este punto, conviene recordar que la posición de la Procuraduría General de la República es preliminar y que está sujeta a lo que eventualmente pueda resolver sobre este punto la Sala Constitucional, como contralor de constitucionalidad de las normas jurídicas.

A-. LA COMPETENCIA DE ASIGNACION DE RECURSOS

   Se discute quién es el órgano competente en el Estado para asignar los recursos públicos y, dentro de éstos, los derivados del crédito externo.

   La Asesoría Jurídica es del criterio que tal asignación corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo, conforme lo dispuesto en los artículos 140, incisos 7 y 15, y 177 de la Carta Política. El primero de los citados artículos otorga, ciertamente, competencia al Ejecutivo para:

 (inciso 7) "Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes".

   La disposición de los recursos públicos compete al Poder Ejecutivo. Competencia que responde a criterios políticos y técnicos, derivados de un mejor conocimiento de las necesidades públicas y de la situación económica y financiera del Estado. Si privilegiamos la competencia en sí misma, tendríamos que sólo el Poder Ejecutivo podría decidir cómo se asignan los recursos públicos. Criterio que se vería reafirmado porque es a este Poder a quien corresponde la preparación del proyecto de Ley de Presupuesto, según lo dispuesto en los artículos 140, inciso 15 y 177 de la Carta Política. De acuerdo con lo anterior, no podría otro Poder decidir cómo se invertirían los recursos públicos.

   Dos aspectos que deben ser remarcados en relación con esta competencia son los siguientes: ausencia de discrecionalidad absoluta del Ejecutivo para decidir cómo se asignan tales recursos, por una parte, y carácter no definitivo de esa asignación, por otra parte.

   Una lectura aislada del articulo 177 de la Constitución conduciría a afirmar que el Poder Ejecutivo y concretamente, la Dirección de Presupuesto tiene una competencia absoluta para decidir cómo se gastan los recursos públicos; es decir predeterminar qué necesidades van a ser financiadas y el monto por el cual se financiarían. Competencia sólo limitada por los fondos establecidos por la propia Constitución. Fuera de estas disposiciones constitucionales, no existiría ningún límite constitucional a la asignación de los recursos por parte del Poder Ejecutivo.

   Empero, el propio artículo 140, inciso 7 señala que la asignación tiene lugar "de acuerdo con las leyes". Lo que significa que el legislador puede decidir en qué se deben invertir recursos nacionales. Y, en efecto lo hace no sólo cuando otorga competencias a órganos de la Administración Central, establece mecanismos de remuneración para los servidores públicos, por ejemplo. Va de suyo que esa decisión debe ser considerada por el Poder Ejecutivo al formular el proyecto de presupuesto.

   En este sentido, procede recordar también que la ley es fuente de obligaciones a cargo del Estado, obligaciones que deberán encontrar una autorización de pago en la Ley de Presupuesto, sin que le sea válido al Poder Ejecutivo decidir no financiar las obligaciones derivadas de esa ley. Aspecto que conduce a la diferenciación entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto y, por ende, a la diferencia entre ley ordinaria y ley presupuestaria, que en todo caso no es relevante para efectos de lo aquí tratado.

   Por otra parte, la referencia a los artículos 140, inciso 15 y 177 de la Constitución señala el momento y eficacia de la asignación que realiza el Poder Ejecutivo. Esa asignación tiene lugar en la formulación presupuestaria y se concretiza en un proyecto de ley. Para que sea efectiva la asignación debe ser aprobada por la Asamblea Legislativa. Luego, esa aprobación se da a través de una ley que, repitiendo la jurisprudencia emanada tanto de la Corte Plena como de la Sala Constitucional, tiene naturaleza formal y material. De lo que se deriva que la ley no es una simple aprobación de lo establecido por el Poder Ejecutivo en el proyecto de ley. La Ley de Presupuesto no es una aprobación de un acto administrativo, es una norma substantiva, máxime que el Poder Legislativo costarricense conserva una potestad de modificación muy amplia, de la que carecen la mayoría de los Parlamentos en la actualidad. En consecuencia, la asignación que el Poder Ejecutivo costarricense realiza no es definitiva y como tal puede ser variada por la Asamblea Legislativa con el único límite de lo establecido en el artículo 179 de la Constitución. Asimismo, esa asignación cobra valor jurídico, capaz de vincular al Estado y, por ende, al propio Poder Ejecutivo, con la aprobación legislativa. Es por ello que normalmente se habla del Presupuesto, no del proyecto de ley de Presupuesto, como mecanismo de asignación y reasignación de los recursos públicos.

   De allí que como tesis de principio, no podría considerarse que el Transitorio V de la Ley N. 7742 de 19 de diciembre de 1997, al disponer:

"En el primer presupuesto ordinario o extraordinario de la República que se apruebe después de la entrada en vigencia de esta ley, el Poder Ejecutivo incluirá a favor del Consejo Nacional de Producción, los recursos del Programa PL-480, no comprometidos a la entrada en vigor de esta ley, para que se destinen al Programa de Reconversión Productiva", violenta la Constitución. Dicha norma debe ser interpretada como creadora de una obligación a cargo del Presupuesto Nacional, cuya cuantificación y por ende asignación de recursos, deberá realizarse por medio de la Ley de Presupuesto. El establecimiento de las sumas correspondientes compete al Poder Ejecutivo, por medio del respectivo proyecto de Presupuesto.

   Sobre estos puntos, la Procuraduría se ha pronunciado en diversas oportunidades. Así, en dictamen N. 210-97 de 11 de noviembre de 1997, señaló:

"Consecuentemente, la Procuraduría General no puede compartir la pretensión de que se establezca que sólo el Poder Ejecutivo "tiene la facultad constitucional y por el Reglamento citado de decidir cuando incluir en el presupuesto el monto para el pago de dicha revaloración". Por el contrario, la potestad de enmienda legislativa en materia presupuestaria determina la ausencia de exclusividad en la materia por parte del Ejecutivo. Ciertamente, cuando la Asamblea Legislativa modifica el proyecto de presupuesto, cercena recursos de partidas presupuestadas por el Poder Ejecutivo en razón de criterios de oportunidad o de política financiera, pero en tanto no se reforme la Constitución Política estas potestades legislativas encuentran fundamento constitucional y deben ser respetadas"

   Se reafirma, además, lo expresado en dictamen C-082-90 de 28 de mayo de 1990:

"En la determinación de esos gastos, en el establecimiento de esos criterios, el Poder Ejecutivo y el Departamento de Presupuesto gozan de una potestad discrecional. Obviamente, esa discrecionalidad tiene su propio ámbito de aplicación. Podría afirmarse que la discrecionalidad existe respecto de los gastos que el Poder Ejecutivo puede válidamente decidir realizar o no realizar, según la política estatal trazada. Discrecionalidad implica poder de decisión respecto de contenidos o motivos posibles y legales. Poder de decisión del cual se carece si existe obligación de actuar. Así hay gastos cuya ejecución es ineludible para el Estado, sea por ser esenciales para la continuidad del Estado, sea por imperativo legal. Por ende, respecto de ellos no puede afirmarse la existencia de una discrecionalidad para decidir si se ejecutan o no ejecutan...".

   No escapa a esta Procuraduría que la constitucionalidad del Transitorio en cuestión podría ser examinada desde el punto de vista del procedimiento. Cuestionarse, entonces, si existe una disconformidad absoluta del texto aprobado con el proyecto de ley, para lo cual podría considerarse incluso que el proyecto fue iniciativa del Ejecutivo.

   Empero, sin que proceda analizar en general el procedimiento de aprobación de la Ley de Reconversión, es lo cierto que esa disconformidad no existe en relación con el deber que se genera en el Transitorio. Ello por cuanto, como señala la Asesoría, el proyecto original contemplaba ya la obligación, en este caso de MIDEPLAN, de financiar el Programa de Reconversión, para lo cual destinaba una suma fija de ¢ 800 millones de los recursos del PL-480. Lo que indica que fue voluntad del proponente que el Proyecto de Reconversión recibiera financiamiento del Programa PL-480.

B-. EN ORDEN AL TRANSITORIO VI

   Conforme los términos de la consulta, la Procuraduría debe pronunciarse respecto de la constitucionalidad del Transitorio VI de la referida ley, según el cual:

"El Programa de Reconversión Productiva, que al entrar en vigencia esta ley administra el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario pasará, con sus recursos, activos y pasivos, a favor del Consejo Nacional de Producción para la consecución de los fines de esta ley. En consecuencia, se realizarán las modificaciones presupuestarias requeridas".

   El Transitorio VI constituye una decisión de traspaso de un programa administrativo entre organizaciones de naturaleza y competencia diferentes. Para que el traspaso sea efectivo, se requiere también un traslado de los recursos con que contaba el Programa, entre los cuales deben entenderse los humanos, los activos y pasivos. En consecuencia, necesariamente deberá reflejarse en el Presupuesto.

   La decisión de qué Administración debe gestionar determinados fines corresponde al legislador, más específicamente, al legislador ordinario. Le corresponde crear los entes y órganos que ejerciten competencias de poder público o que en cualquier forma incidan directamente en el ejercicio de los derechos fundamentales. En virtud de los principios derivados de los artículos 121, incisos 1 y 20 de la Constitución Política y en aplicación de los principios de paralelismo de las competencias y paralelismo de las formas, cualquier modificación a esa distribución de competencias entre organismos debe tener su origen en la Ley, en la ley no presupuestaria. El traspaso de Programas tiene, como se evidencia, su origen en la ley N. 7742 que es de naturaleza ordinaria. Por lo que desde esta perspectiva, no es factible concluir en alguna infracción constitucional que funde una demanda de inconstitucionalidad por parte de la Procuraduría.

   El cuestionamiento de la constitucionalidad del Transitorio pareciera derivar del hecho de que tendrá que darse una reasignación de los recursos, puesto que éstos serán transferidos del PIMA al CNP.Reasignación que, en criterio de la Asesoría Jurídica, debería ser iniciativa del Ejecutivo. Resulta aplicable a dicha tesis lo dictaminado respecto del Transitorio V. En consecuencia, no puede considerarse que el Transitorio VI sea inconstitucional. La discusión de constitucionalidad que podría presentarse derivaría de que la modificación presupuestaria correspondiente no fuere iniciativa del Ejecutivo, o no se tramitare conforme las reglas establecidas.

II-. LA CONDONACION DE ADEUDOS

   La segunda interrogante concierne la posibilidad de MIDEPLAN de "condonar adeudos con cargo al Consejo Nacional de la Producción, provenientes de la aplicación de la (sic) regulaciones establecidas en "Contratos de Préstamo suscritos entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República de Costa Rica para la Venta de Productos Agrícolas", a partir de 1985.

   Al respecto, es criterio de la Asesoría Jurídica que los contratos de préstamo PL-480 contemplan una cláusula penal contractual, incluida dentro de las actividades de comercialización del trigo y las obligaciones de asignación de recursos generados en proyectos de desarrollo, lo que, en su concepto, evidencia la importancia contractual para las partes en orden a los compromisos a cargo del CNP y su rol en las actividades de comercialización y depósito. El CNP incurrió, afirma, reiteradamente en atrasos respecto de los compromisos sujetos a término. La aplicación de las sanciones pecuniarias arroja un adeudo que es superior a los ¢ 80 millones. El Consejo ha solicitado a MIDEPLAN la condonación de las deudas, alegando imposibilidad de cumplimiento por las dificultades prácticas de comercializar el trigo en las condiciones y plazos establecidos en los contratos de préstamo. Estima el CNP que la sanción pecuniaria es un interés, cuyo cobro está sujeto a prescripción. MIDEPLAN, por su parte, ha contratado auditores externos para estudiar esas justificaciones sin que ningún informe haya demostrado la imposibilidad de cumplimiento por parte del CNP. Relata que para la USAID los problemas presentados son de orden interno, que deben ser resueltos por el Gobierno costarricense. En su criterio, el adeudo no es susceptible de condonación si no se fundamenta en una comprobación consistente y ampliamente demostrada de causales de imposibilidad de cumplimiento, según nuestra legislación. En ausencia de comprobación, MIDEPLAN no puede disponer la liquidación del adeudo. Rechaza la consideración de que esa deuda es generada por intereses mercantiles, sujetos al plazo de prescripción establecido en el Código de Comercio. Lo anterior porque estima que los sujetos involucrados y las acciones concernidas no son de naturaleza mercantil.

   Debe discutirse, entonces, la competencia de MIDEPLAN para condonar deudas, por una parte y la naturaleza de las sumas adeudadas, de otra parte.

A-. MIDEPLAN REQUIERE UNA NORMA QUE LO AUTORICE A CONDONAR

   Se cuestiona MIDEPLAN si puede realizar una condonación de las sumas adeudadas por el Consejo Nacional de Producción.

   Dado que MIDEPLAN constituye Administración Pública está sujeto al principio de legalidad, que rige la acción administrativa. Principio que tiene como corolario el principio de que la competencia es expresa. Es decir, que no se presume y debe, por el contrario, ser expresamente establecida por el ordenamiento. La Administración sólo puede actuar en tanto una norma le autorice para hacerlo.

   Los distintos Contratos de Préstamo a que se refiere la consulta atribuyeron a MIDEPLAN diversas funciones en orden al manejo de los recursos y a su control. Así, los contratos dispusieron que su participación consistiría en planear, promover, supervisar, informar y asegurar el cumplimiento de la totalidad de las medidas de autoayuda descritas en el Convenio de Venta, exceptuando los que se mencionan en las secciones D y E del Memorándum de Entendimiento. Se previó también la obligación de otras instituciones participantes en el Programa de depositar determinadas sumas en las Cuentas del Préstamo, así como una sanción al incumplimiento de ese deber. Es decir, se ordenó que en caso de incumplimiento, MIDEPLAN debía imponer una sanción. De la ausencia de una norma expresa que permita dispensar el cumplimiento de obligaciones y de la circunstancia misma de que se estableciera una sanción para el caso de incumplimiento, se deriva que MIDEPLAN carece de competencia para condonar adeudos, independientemente de cuál haya sido la causa del incumplimiento de la obligación. Cabe recordar que corresponde a ese Ministerio velar porque las distintas entidades participantes cumplan con las obligaciones que se derivan tanto de los contratos como de los Memorándums de Entendimiento, lo que le obliga a gestionar el cumplimiento de las obligaciones de esas entidades y, concretamente, la del depósito de los fondos, fondos que son necesarios para el cumplimiento de sus funciones y de los programas financiados con el PL-480. Circunstancia que reafirma la necesidad de una norma legal que autorice a condonar obligaciones pecuniarias.

   Dada la incompetencia de ese Ministerio para condonar y ante la falta de pago, tenemos que subsiste la obligación del Consejo Nacional de Producción de cubrir las sumas referidas. Obligación que sólo se extinguiría si el CNP logra comprobar que le asiste una causa de imposibilidad de cumplimiento, cuyo efecto sería, precisamente, la extinción de la obligación. Es decir, debe demostrar que no cumplió por fuerza mayor o caso fortuito y que, en consecuencia, la obligación se ha extinguido. Si esas causas no fueren demostradas por el deudor, no existe posibilidad alguna de que MIDEPLAN considere extinguida la obligación.

B-. UNA CLAUSULA PENAL

   Conforme indica la Asesoría Jurídica, se ha discutido la naturaleza de la obligación de pago en caso de atraso. Sostiene el CNP, según se indica, que la obligación consiste en el pago de intereses, que estaría sujeto a la prescripción establecida por el Código de Comercio. En tanto que es criterio de la Asesoría Jurídica que se está en presencia de una cláusula penal.

   Los Memorándums de Entendimiento de los Contratos de Préstamo, aprobados por las Leyes Ns. 7019 de 17 de diciembre de 1985, 7059 de 11 de marzo de 1987, 7098 de 20 de setiembre de 1988, 7203 de 19 de setiembre de 1990 y 7307 de 7 de setiembre de 1992, en sus Secciones F, F, F, H y G, respectivamente, contemplaron la existencia de una "cuenta especial", en la cual se depositaría, a nombre de MIDEPLAN, el equivalente al total del valor FOB acumulado por Costa Rica de la importación de los productos a que se referían los contratos. Las empresas procesadoras de trigo debían depositar en esa cuenta especial, el equivalente en colones del valor generado por la venta del trigo importado, para lo cual el CNP daría las instrucciones correspondientes. En ese sentido, era obligación del Consejo determinar cómo se haría el depósito dentro del plazo convenido, así como también le correspondía velar por la comercialización del trigo. El atraso en el depósito sería penalizado, según lo dispuesto en las Secciones antes referidas:

"F.3. Atrasos en depósitos de moneda local conforme se estipula en la Sección F.1. serán penalizados por una tasa de interés no menor del cinco por ciento (5%) mensual" (Ley N. 7019 de cita).

"F.3.- El CNP será el responsable de velar para que el trigo se comercialice y los depósitos del 100 %del valor FOB de la venta sean depositados en moneda local y se realicen dentro del plazo convenido. Atrasos en los depósitos de moneda local, conforme se estipula en la Sección F.1. serán penalizados con una taza de interés sobre el saldo no depositado de cinco por ciento (5%) mensual, el cual deberá ser pagado por el CNP y depositado en la Cuenta Especial" (Ley N. 7059 antes referida).

F. 3. - "El CNP será el responsable de velar para que el trigo se comercialice y los depósitos en moneda local se realicen dentro del plazo convenido. Atrasos en los depósitos de moneda local, conforme se estipula en la Sección F.1, serán penalizados con una tasa de interés sobre el saldo no depositado de cinco por ciento (5%) mensual, el cual deberá ser pagado por el CNP y depositado en la Cuenta Especial" (Ley N. 7098 de cita).

"H. 2.- El CNP será el responsable de velar para que el trigo se comercialice y de que los depósitos en Moneda Nacional del 100% del valor FOB de las ventas se realicen dentro de los 120 días después de su llegada. Los atrasos en los depósitos de Moneda Nacional, conforme se estipula en la Sección F.1, serán penalizados con una tasa de interés sobre el saldo no depositado de al menos cinco por ciento (5%) mensual, el cual deberá ser pagado por el CNP y depositado en la Cuenta Especial" (Ley N. 7203 antes mencionada).

"G.2) El CNP será el responsable de velar para que el trigo se comercialice y que los depósitos en moneda nacional del 100% del valor FOB de las ventas se realicen dentro de los 120 días después de su llegada. Atrasos en los depósitos de moneda nacional, serán penalizados con una tasa de interés sobre el saldo no depositado del cinco por ciento (5%) mensual, el cual deberá ser pagado por el CNP y depositado en la cuenta especial" (Ley 7307 de cita).

   La confusión se origina en la forma de penalizar el atraso. La referencia a una tasa de interés podría hacer concluir que se está ante intereses moratorios. Empero, esta conclusión sería válida si estuviéramos ante una sanción por la falta de depósito, depósito que está a cargo de las empresas procesadoras de trigo. Es decir, estaríamos ante intereses moratorios si se penalizara el incumplimiento de las procesadoras. Pero, la obligación de pago de estos intereses no corresponde a esas empresas, sino al Consejo Nacional de la Producción. Es a éste a quien se penaliza y se sanciona no porque hubiere dejado de hacer los depósitos en los plazos convenidos, sino porque es el responsable de que los depósitos se realicen y, en su caso, de que no hayan sido realizados. Las cláusulas constituyen una determinación anticipada de los daños y perjuicios que origina el incumplimiento de las obligaciones del CNP para con MIDEPLAN. Es por eso que interesa determinar si el Consejo estaba imposibilitado de cumplir su obligación de velar porque el trigo se comercializara y las empresas hicieran los depósitos respectivos.

   Es de advertir, por demás, que aún cuando se estuviere ante el pago de intereses moratorios, éstos no podrían regirse por la legislación mercantil. Como bien señala la Asesoría Jurídica, ni MIDEPLAN ni el Consejo Nacional de Producción podrían ser considerados comerciantes. Pero, además, no se está ante el pago de intereses respecto de un acto o contrato mercantil. El cumplimiento de las obligaciones del CNP deriva de las funciones que le competen, o le competían, conforme el ordenamiento jurídico. Es decir, de disposiciones de naturaleza pública, que atañen al cumplimiento de los deberes propios del Ente público como tal.

   En consecuencia, no resultan aplicables las disposiciones establecidas en los artículos 968 y siguientes, en particular el 984, del Código de Comercio.

III-. LA CESION DE CREDITOS

   Como último punto se consulta si "puede el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica- por medio de su Dirección Ejecutora de Proyectos- traspasar los recursos de los adeudos relacionados en el punto 2 anterior, bajo la modalidad de cesión de derechos (cuentas por cobrar) para que como consecuencia de su posible recuperación, eventualmente se ejecuten acciones alternativas en proyectos de desarrollo financiados por medio del Programa PL-480, aunque el beneficiario del traspaso de los adeudos sea precisamente el deudor, considerando que esta dualidad incentivaría las acciones de recuperación?".

   En relación con dicha pregunta, la Asesoría Jurídica considera que los recursos adeudados por el CNP constan en registros contables del Programa PLN-480 y no han sido comprometidos. Tales recursos son líquidos, son cuentas por cobrar. Como una opción para dilucidar los conflictos entre el CNP y MIDEPLAN, esos "recursos" podrían ser asignados y traspasados al Programa bajo la modalidad de cesión de derechos. Medida que no tendría que entenderse como una evasión del problema ni como una forma de trasladar al CNP la decisión en orden al deudo y permitirle confundir contablemente recursos y liquidar la deuda. La medida tiende a facilitar al CNP demostrar la circunstancia eximente de responsabilidad; por lo que sería un incentivo para que el CNP reintegre los dineros del adeudo a sus propias arcas para destinarlos al Programa de Reconversión productiva, asegurándose que el destino de esos recursos sea el cumplimiento de los objetivos del CNP, lo que - opina- no ocurriría si el adeudo se mantiene a favor del Programa PL-480, sin una asignación específica.

   La cesión de créditos podría ser posible en el tanto en que el ordenamiento así lo autorice. Autorización que no se evidencia del examen de las normas que regían la participación de MIDEPLAN en estos programas.

   Ahora bien, la Asesoría Jurídica analiza la posibilidad de que considerando los adeudos como recursos -aunque no líquidos-, el Programa PL-480 proceda a su asignación a una de las entidades participantes. Para lo cual sería necesario que se trate de "recursos no comprometidos" (punto G.4 del Memorándum de Entendimiento, anexo 1 del Convenio aprobado por ley N. 7307) y de que la asignación se sujete al marco establecido.

   Si las asignaciones de recursos del Programa PL-480 deben tener lugar por vía presupuestaria, tendríamos que los créditos presupuestarios abiertos a favor del Programa de Reconversión se financiarían con los "créditos" del adeudo. Desde luego que los "créditos" no podrían ser presupuestados como tales, sino como líquidos, circunstancia que no se presenta en la actualidad. El Presupuesto estaría autorizando un gasto sin que se cuente con los recursos correspondientes para satisfacerlo.

   Por otra parte, MIDEPLAN, tal como se desprende del dictamen de la Asesoría, tendría que valorar los "riesgos" que conlleva esa asignación. En la medida en que dichos "recursos" ingresen al CNP, podría presentarse una confusión (recursos asignados=obligación de pagar dichos recursos), a pesar del deber, establecido en el artículo 49 de la Ley del CNP, de administrarlos en forma separada, por una parte. Podría arriesgarse el cumplimiento de programas que están a cargo de esta entidad, por otra parte. Ello en el tanto en que podrían quedar parcialmente desfinanciados, máxime si se duda que el CNP proceda a reintegrar los dineros a las cuentas correspondientes al Programa de Reconversión Productiva. De modo que no resulta evidente que los recursos tendrán el destino legal correspondiente, a fin de que se cumplan las finalidades establecidas.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Los Transitorios V y VI de la Ley N. 7742 de 19 de diciembre de 1997, Ley de Creación del Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario, no violentan las competencias constitucionales en orden a la asignación de recursos públicos.

2-. MIDEPLAN, por su condición de Administración Pública, requiere de una norma legal que le autorice a condonar deudas. A dicha necesidad, se une la circunstancia de que se está ante recursos de naturaleza pública.

3-. La obligación de pago a cargo del Consejo Nacional de Producción sólo se extinguiría por pago o bien, si mediare una causa de imposibilidad de cumplimiento. Causa que tendría que ser demostrada por el CNP de conformidad con el ordenamiento.

4-. La cesión de créditos por parte del Programa PL-480 requiere de autorización legal. Corresponde a MIDEPLAN valorar la procedencia de una asignación al Programa de Reconversión Agropecuaria de los "recursos" en que consisten las deudas a cargo del Consejo Nacional de Producción.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA