C-054-89

14 de marzo de 1989

 

Licda. Rosalía Bravo de Vargas

Secretaría Técnica

Autoridad Presupuestaria

Presente

 

Estimada Licenciada:

            Con aprobación del Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio STAP-579-89, de 14 de febrero último, mediante el cual solicita el pronunciamiento este Despacho acerca del fundamento legal de un Proyecto de Pensión Complementaria para Funcionarios del ICE, a cuyo efecto dicho instituto incluye, en Modificación Externa Nº 7-88 al presupuesto ordinario de 1988, un incremento en el renglón "Fondo de Ahorro y Garantía" por el monto de ¢68.000.000.

            A efecto de pronunciarnos sobre la cuestión planteada, hemos solicitado al Instituto Costarricense de Electricidad, copia del proyecto arriba mencionado, así como los antecedentes y acuerdos del Consejo Directivo de ese Instituto, que le dieron origen. Hemos tenido a la vista, asimismo, los respectivos antecedentes legislativos.

            En atención a su estimable consulta, hemos procedido al examen de la normativa jurídica invocada en sustento del citado régimen de jubilaciones y pensiones complementarias, a saber, el artículo 17 de la Ley Nº 449 de 8 de abril de 1949, la Ley Nº 3625 de 16 de diciembre de 1965 y el artículo 2º del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social.

            A.- En cuanto al artículo 17 de la Ley Nº 449 cabe advertir que, en rigor, no previó la financiación, con recursos de la Institución, de ningún régimen de garantías para sus empleados; antes bien, el texto de dicho artículo implicaba todo lo contrario, conforme se advertirá seguidamente:

"Artículo: 17.- La política financiera del Instituto será la de capitalizar las utilidades netas que obtenga de la venta de energía eléctrica y de cualquier otra fuente que las tuviere, en la financiación y ejecución de los planes nacionales de electrificación e impulso de la industria a base de la energía eléctrica. El Gobierno no derivará ninguna parte de esas utilidades, pues el Instituto no deberá ser considerado como una fuente productora de ingresos para el Fisco, sino que deberá usar todos los medios a su disposición para incrementar la producción de energía eléctrica como industria básica de la Nación". (Subrayado nuestro).

B.- El sano principio financiero contenido en dicho artículo, aún se encuentra vigente, y en modo alguno se buscó su alteración por medio del párrafo que, adicionado a dicho artículo mediante Ley Nº 3625, vino a permitir la creación del fondo de garantías y ahorro para sus servidores permanentes.

            En efecto, el examen de los antecedentes de la Ley Nº 3625, permite determinar con toda claridad y precisión los alcances de la adición de un párrafo al artículo 17 arriba transcrito, cuyo texto se invoca como fundamento para la creación del Fondo de Pensiones Complementarias para los trabajadores del ICE. Por ello no permitiremos seguidamente destacar las opiniones tanto de los legisladores como de los funcionarios del ICE proponentes del respectivo proyecto de ley, en torno a sus objetivos, propósito y alcance;

a) Texto del proyecto de ley.

"Fondo de garantías y ahorro de los Empleados Permanentes del Instituto Costarricense de Electricidad. La Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, CONSIDERANDO:

1º.- Que el Instituto Costarricense de Electricidad a partir de año 1959 inició la constitución de una Reserva para Prestaciones Legales, con el objeto de disponer de una partida para hacerle frente a los gastos que se presentan por tal concepto.

2º.- Que el Instituto no ofrece a su personal, contrariamente a lo establecido en la mayoría de otras Dependencias del Estado, régimen alguno ni aliciente especial que estimule al trabajador eficiente la presentación de sus servicios a la Institución en forma permanente o por largos períodos.

3º.- Que existiendo las dos situaciones anteriores es posible, sin aumentar en modo alguno los gastos del Instituto, operar un fondo, destinado a sufragar los gastos por Prestaciones Legales y como Fondo de Garantías y Ahorro para el personal.

4º.- Que es conveniente estimular el ahorro en el personal en forma permanente y mientras preste sus servicios al Instituto, en tal forma que al llegar el momento de su retiro la suma que perciban corresponde en gran parte a su propio esfuerzo".

            Nos hemos permitido subrayar los conceptos que prestan el fundamental sustento al proyecto, a saber, la existencia de una reserva para el pago de prestaciones legales (auxilio de cesantía), desde el año 1959, el propósito de estimular el ahorro en el personal de la Institución, el ofrecer un aliciente para que el trabajador permanezca el mayor tiempo al servicio de ésta, sufragando un fondo para el pago del auxilio de cesantía y de una suma al llegar el  momento de retiro. Todo "sin aumentar en modo alguno los gastos del Instituto". En fin, se trata de la constitución de un fondo, "destinado a sufragar los gastos por Prestaciones Legales y como Fondo de Garantías y Ahorro para el personal".

b) Explicación del proyecto de ley, por el Gerente del ICE.

            Mediante oficio Nº 22260 del 16 de setiembre de 1985, suscrito por el Ing. Edgar Jiménez Andreoli, a la sazón Gerente del Instituto Costarricense de Electricidad, dirigido a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, donde se tramitaba el proyecto, se señaló las condiciones básicas del plan propuesto, en los siguientes términos: "Buscándole la solución al problema (del éxodo de empleados), se considera que se ha logrado, bajo las siguientes condiciones básicas: 1.- NO SE AUMENTAN EN MODO ALGUNO LOS GASTOS ACTUALES DEL ICE. 2.- AL RETIRARSE O DESPEDIRSE UN EMPLEADO EL INSTITUTO NO TIENE OBLIGACION POSTERIOR NINGUNA. 3.- SE FOMENTA EL AHORRO. 4.- SE CONSERVA Y ESTIMULA EL PERSONAL". Seguidamente explica:

"Cómo se encontró la solución. El Instituto, por imperativo de ley y razones económicas, desde el año 1959 inició una Reserva para el pago de Prestaciones Legales, a base de un 5% sobre las planillas del personal permanente.

Tal Reserva está sustentada económicamente en el respectivo Fondo, invertido actualmente en Bonos del ICE.

Tal situación le ha permitido venir afrontando sin problemas el pago de prestaciones legales a través de los años.

El Presente plan obliga al personal permanente a cotizar con una suma no menor del 5% mensual de sus salarios, que, unida a la que ya ha venido aportando el Instituto, constituye el ahorro conjunto de ambos factores de la producción.

Nótese como el ahorro es básicamente por partes iguales".

            Dicho informe explica, seguidamente, "Cómo se utilizan los ahorros o aportes al plan. El ahorro del personal es de su exclusiva propiedad, se le acrecienta al invertirse adecuadamente, y dispone de él en el momento que deje de prestar sus servicios al Instituto. El aporte del Instituto se destina, en primer lugar, para el pago de prestaciones legales de quien corresponda y, subsidiariamente, para entregárselo al trabajador --en determinadas condiciones --cuando llega la vejez o la incapacidad". (Subrayado nuestro).

            Más adelante el informe declara: "No es un plan de pensiones. No se ha considerado en ningún momento un plan de pensiones que, una vez pensionado el empleado, sigue gravitando sobre la economía de la Empresa. Se ha partido de un gasto que necesariamente la empresa ya tiene, para convertirlo en un ahorro hasta que el empleado se retira o se incapacita, momento en el cual al ICE, le cesan sus obligaciones y aportes. Ni modificación o aumento de Gastos ni de Presupuesto. Al Instituto, como ya se dijo, no se le aumentan los gastos como consecuencia del plan y consecuentemente tampoco sus presupuestos".

c) Oficio del 13 de octubre de 1965, suscrito por el Subgerente del ICE.

            Si bien los propósitos y alcances del proyecto de ley resultaban claros, no sucedía lo propio con la viabilidad de su financiamiento. Por ello, en oficio de 8 de octubre de 1965 dirigido al Gerente del ICE. La Comisión Permanente de la Asamblea Legislativa que conocía dicho proyecto, consultó: "Cómo sin aumentar en modo alguno los gastos del ICE, pueda pagarse en el futuro a todos los empleados del Instituto la totalidad de lo que el mismo ICE se reserva para cubrir lo correspondiente a prestaciones legales, a todos los empleados en el momento en que se retire del servicio?

            En respuesta a dicha cuestión, en oficio de fecha octubre 13 de 1965, el Subgerente del ICE respondió: "...En resumen, tanto la reserva como el fondo ya existen, en forma global, por imperativo y buena practica administrativa, y lo que se pretende con la Ley es constituir en forma individual para que el empleado que se retira voluntariamente después de varios años de buenos servicios tenga oportunidad de disfrutar de su fondo individual, que bien puede ser o menor mayor que las prestaciones legales que le correspondían según sus años de servicio; en esa forma se prevé (sic) la posibilidad de premiar al viejo y buen empleado. Desde luego el ahorro propio de cada empleado le pertenece a éste en todo momento, y en cualquier circunstancia que deje su trabajo se le entrega íntegramente. Como se puede apreciar el plan se constituye sobre una doble base: un gasto que debe de hacer el Instituto y un ahorro obligatorio al personal permanente..."

            Pese a la anterior explicación, todavía subsistió la duda en el seno de la respectiva Comisión Legislativa, sobre la financiación del fondo, según se advierte de la lectura del acta Nº 26, correspondiente a la sesión celebrada por dicha Comisión a las dieciséis horas del ocho de octubre de 1965,

d) Explicaciones del Lic. José A. Flores, Auditor del ICE.

            En el acta de la sesión extraordinariamente celebrada por la mencionada Comisión Legislativa el 21 de setiembre de 1965, se recoge la explicación sobre el citado proyecto, dada por el Lic. José A. Flores, Auditor del Instituto Costarricense de Electricidad. Por la naturaleza del cargo que ocupaba el Lic. Flores, resulta de singular importancia tener presentes dichas explicaciones, de las cuales nos hemos permitido extraer los siguientes conceptos:

"Las condiciones básicas del plan son las siguientes:

"No se aumenta de modo alguno los gastos actuales del ICE, sería una preocupación que el ICE en este momento aumentara sus costos, porque redundaría en el aumento de tarifas.

Al retirarse o despedirse un empleado el Instituto no tiene obligación posterior ninguna. Todos sabemos la inconveniencia que hay con los regímenes de pensiones y jubilaciones que hay en el país. Esos regímenes de pensiones en la forma en que está tiene el gran inconveniente de que cuando un empleado se va, la Institución tiene que seguir pagando una pensión hasta que se muere, en este sistema que tiene el ICE, no existe eso; se fomenta el ahorro, ya que este fondo se va constituyendo por partes iguales, al ICE pone un 5% sobre los sueldos, que ya los está poniendo de todos modos, y el empleado tiene que poner un 5% ; se tiende a estimular y conservar el personal. El ICE, como ustedes saben, debe trabajar al costo y uno de los costos en que incurre una empresa de servicio público son las prestaciones legales, el ICE desde el año 1959, viene creando una reserva para prestaciones legales que se ha constituido en la siguiente forma, el 5% del monto de la planilla mensual, se le da crédito a la reserva y a la vez se constituye el correspondiente, fondo, de manera que esta reserva y el fondo se han venido incrementando a partir del año 1959... El Instituto hace un aporte del 5% y el empleado hace un aporte de 5%, luego de lo que aporta el empleado desde luego que es de él, en el momento que se va se lo lleva es un ahorro, que está capitalizando, porque esos fondos están invertidos en Bonos. Lo que va acumulando el Instituto es básicamente para el pago de prestaciones legales, si el día de mañana el Instituto tiene que despedir al empleado, entonces de ese fondo le paga las prestaciones legales, pero si el empleado después de 15 años de trabajo, por su propia voluntad se quiere ir, entonces nos encontramos con la injustica que aquel empleado que fomenta la discordia se lleva las prestaciones legales y el que se va por su propia voluntad no se lleva nada. Este plan está previsto que el empleado tiene derecho a llevar si se va voluntariamente o si se pensiona un porcentaje de lo que el ICE" (aportó). (PREGUNTA DEL DIPUTADO FLORES CARDENAS: Ese fondo que ustedes pretenden crear no se podría hacer administrativamente?) Respuesta del Auditor Lic. Flores: "Administrativamente ya existe, pero legalmente nosotros podemos hacer uso únicamente para pagar prestaciones legales, si el empleado se va voluntariamente no podemos dárselas, entonces lo que queremos es darle esta autorización".

e) Exposición del Subgerente del ICE ante la Comisión Legislativa.

            En el acta de la sesión celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales el 14 de octubre de 1965, figuran las declaraciones formuladas por el subgerente del Instituto Costarricense de Electricidad ante dicha Comisión, con respecto al proyecto de ley que por entonces se tramitaba y que originó la Ley Nº 3625 ya citada. Su lectura resulta altamente ilustrativa de los objetivos que se buscaba alcanzar con la creación del Fondo de Ahorro y Beneficios.

            De la respectiva exposición nos permitimos extraer algunos conceptos que darán aún más luz sobre los alcances que se deseaba otorgar al mencionado Fondo: "...En realidad con este proyecto lo que estamos buscando es fundamentalmente varios objetivos, primero en la relación obrero-patronal, poder darles a nuestros trabajadores algún beneficio que sin ser de tipo extremo o sobrepasando el aspecto de la lógica social, sino que la situación es buscar que nuestro trabajador tenga criterio estímulo lógico.

            En realidad, actualmente estamos cumpliendo con las disposiciones legales establecidas en las leyes laborales, fuera de eso nuestro trabajador no tiene la menor protección.

            Existe una asociación de empleados que se ha encargado de ir resolviendo los problemas cotidianos del préstamo por enfermedad y siempre llegan a nosotros en carácter de patrono para ver qué ayuda les podemos dar y tenemos que darle con la puerta en la cara porque no tenemos legalmente una facultad para ayudarles. Estudiando con los mismos empleados ese aspecto de ver cómo podríamos buscar un sistema que llegara a solventar todos esos problemas fue como llegamos a idear lo que llamamos Fondo de Ahorro y Beneficios para ellos. Encontramos la situación bastante sencilla, nosotros por ley y lo hemos venido aplicando, hacemos  anualmente una reserva del 5% que es para cubrir posibles prestaciones legales. Nuestra norma en materia laboral no es estar despidiendo a los empleados sólo en caso en que extremadamente sea necesario. Podemos decir que en números redondos esa reserva llega hoy día a dos millones de colones. Mantener una reserva que engordando, porque no hacer un sistema conjunto entre trabajador y patrono para un ahorro, y ya con eso estaríamos logrando el objetivo de que nuestro trabajador ahorre de su salario y forme un fondo el día de mañana durante el tiempo de su trabajo y al finalizar su trabajo poder llevarse un dinero que es muy suyo y muy propio. Entonces dijimos si ustedes ahorran una suma, el ICE cogería esa reserva acumulada y la reserva de todos los años del 5% y ahí tienen la seguridad ustedes de que no puede ser por ese motivo un aumento de tarifas, porque siempre será el 5%, que no es una cosa nueva, sino que la hemos venido haciendo a través de bastantes años y que tendremos que seguirlo haciendo. De manera que el ICE como tal no va a destinar más que ese cinco por ciento para formar esa reserva, a cambio de eso el trabajador pone de su propio sueldo un ahorro del cinco por ciento y entonces se forma el Fondo. En ese fondo son propietarios el ICE con su parte, el trabajador con su parte. Buscamos el otro de los objetivos que es estimular a que el trabajador permanezca el mayor número de años en la Institución, uno de los problemas que siempre se va prestando es que preparamos un trabajador y siempre un mayor estímulo de afuera se lo lleva y nos crea un vacío. Entonces pensamos que si vamos estimulando la antigüedad de manera que entre más años de permanecer en la Institución más beneficios económicos adquiere, fue que establecimos ese Fondo, donde el trabajador va a ser siempre dueño de su parte, porque es un ahorro propio, el Fondo del ICE, es para poder, cuando el trabajador se va, ya sea voluntariamente o por despedido, por edad excesiva, él pueda además de llevarse su fondo, llevarse, según el número de años de servicio, una parte del aporte que el ICE había brindado. Estimamos que después de doce años de estar trabajando en la Institución, a los 20 años, si el trabajador tiene que irse y teniendo una hoja de servicios correcto, puede llevarse su propio ahorro y la totalidad que le correspondería por concepto de prestaciones... Nosotros al haber determinado ese porcentaje del 5% anual se ha hecho con un margen que permita ir acumulando Fondo hasta llegar a dos millones de colones y en el futuro la Institución no podría, porque esta misma ley tampoco la faculta aumentar ese Fondo en más del cinco por ciento... En el fondo de lo que se busca es que las prestaciones, que de por sí todo patrono tiene que hacer, la reserva, puedan irse al empleado aun en caso de renuncia, con la parte de sus prestaciones y su propio fondo de ahorro, con lo cual se le quita la situación que a veces quiere dársele a las prestaciones de que quiere llevárselas el que menos la merece...

            La situación está así, hoy por hoy, con ese 5% lo que va a suceder y sucedería es lo que ya está sucediendo, que el fondo se va acrecentando... (Pregunta el Diputado Muñoz Bustos: "En otras palabras podría decirse que el 5% es excesivo para el fin a que está destinado...")

            Responde el Subgerente del ICE: "podríamos verlo desde ese punto de vista, en estos momentos el Fondo acumulado he dado mucho (más), de lo que se necesita..."

            En esta misma sesión el proyecto de ley fue aprobado por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales.

f) Dictamen afirmativo sobre el proyecto de ley.

            El 21 de octubre de 1965, la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, emitió el dictamen favorable al proyecto de la ley tendiente a crear un Fondo de Ahorro y Garantías para los Empleados Permanente del ICE. De manera breve pero muy clara y precisa, explica los motivos en que se fundamenta el dictamen y los alcances del proyecto. Por su trascendencia en orden a la correcta inteligencia de los alcances de la Ley Nº 3625, nos permitimos transcribir su texto:

"La Comisión Permanente de Asuntos Sociales rinde Dictamen Favorable al proyecto de ley presentado por el Instituto Costarricense de Electricidad, tendiente a crear un Fondo de Ahorro y Garantías para los Empleados Permanentes del ICE, publicado en La Gaceta Nº 143 del 26 de junio de 1965. A fin de tener una visión más completa del proyecto presentado, la Comisión recibió en su seno al Lic. José Antonio Flores, Auditor y al señor Joaquín Alberto Fernández, Subgerente del Instituto Costarricense de Electricidad, quienes dieron amplias informaciones sobre los alcances de la reforma presentada. Después de oídas sus explicaciones y estudiando el asunto, la Comisión llegó a la conclusión unánime de que el proyecto presenta características favorables desde el punto de vista de empleado, como de la Institución. En cuanto a aquél, porque fomenta el ahorro entre los empleados con perspectiva de que pueda llegar a obtener préstamos en condiciones favorables cuando la capitalización que propone el sistema lo permita. En cuanto a la Institución, por cuanto concibe un orden administrativo financiero ordenado, que le permitirá el pago de prestaciones sociales que se ameriten sin causar quebrantos en sus presupuestos.

Las condiciones básica del plan presupuesto no aumenta en modo alguno los gastos actuales del ICE, ni incidirán en el costo de los servicios que la Institución brinda. Por otra parte, también crea un sistema de estímulo hacia la permanencia de los empleados y funcionarios dentro de la Institución, muy importante sobre todo tratándose de que el ICE necesita trabajadores muy especializados dentro de sus respectivos ramos.

El régimen que pretende establecer fomenta la permanencia de los empleados y funcionarios en su trabajo porque permite a éstos un retiro proporcional de los ahorros que el ICE se obliga a hacer en una suma igual a la que ahorre el empleado.

El fondo se constituirá por partes iguales, el ICE pone un 5% sobre los sueldos -que en toda forma ya lo está separando- y el empleado pondrá el otro 5%. El fondo que se acumule será administrado por una Junta Directiva en que participarán representantes del ICE y de los empleados. La contabilidad la llevará la Auditoría del ICE, con todos los requisitos de auditoría y contraloría. Se trata de un plan sencillo que se considera de beneficios no sólo para la Institución, sino para los mismos empleados. Estas han sido las razones básicas que llevaron a la comisión a aprobarlo considerando también que otras instituciones tienen planes similares que han dado magníficos resultados y que en cambio dentro del ICE no existe un sistema de ahorro ni de pensiones que beneficie a los empleados y que la mantenga dentro de la Institución, como debe ser la tendencia tratándose de la especialidad en que está enmarcado el funcionamiento de la Institución. Por las anteriores razones nos permitimos someter a la consideración de la Asamblea Legislativa, el siguiente proyecto de ley."

g) Texto de la Ley Nº 3625 de 16 de diciembre de 1965.

            La claridad de los objetivos y alcances del sistema de garantías y ahorro, que la Ley Nº 3625 vino a autorizar, han quedado ampliamente expresadas en los antecedentes legislativos que nos hemos permitido señalar. Ello nos excusa de insistir en mayores comentarios al respecto y a la vez nos conduce a la correcta comprensión del texto de la mencionada Ley Nº 3625, el cual transcribimos a continuación:

ARTÍCULO UNICO: Adicionase el artículo 17 del Decreto-Ley Nº 449 del 8 de abril de 1949, que creó el Instituto Costarricense de Electricidad, con el siguiente párrafo:

"El Instituto deberá destinar las reservas y fondos constituidos con ese objeto, al pago de prestaciones laborales y fondo de garantías y ahorro del personal permanente, y continuar efectuando los aportes correspondientes en una suma no menor a la aportada por los funcionarios y empleados que coticen para el fondo. El fondo aportado por el Instituto le pertenecerá a éste y será utilizado para los objetivos propuestos, de acuerdo con las normas que al respecto dicte su Consejo Directivo. El personal permanente, según calificación del mismo Consejo, deberá cotizar para fondo con una suma no menor del cinco por ciento mensual de sus salarios".

            El análisis del anterior texto, a la luz de sus antecedentes legislativos, nos permite arribar con toda lógica y sin forzar interpretaciones, a las siguientes, conclusiones respecto a sus alcances jurídicos:

1.- Recursos del fondo.

a) "El personal permanente... deberá cotizar para el fondo con una suma no menor del cinco por ciento mensual de sus salarios".

b) "El Instituto deberá... continuar efectuando los aportes correspondiente en una suma no menor a la aporta por los funcionarios y empleados que coticen para el fondo".

c) Conforme lo explicó el Gerente del ICE, en oficio Nº 22260 del 16 de setiembre de 1965, dirigido a la Comisión Permanente de Asuntos Sociales: "Nótese como el ahorro es básicamente por partes iguales".

            En el mismo sentido se pronunció el Auditor del ICE, ante la misma Comisión Legislativa: "...ya que este fondo se va constituyendo por partes iguales, el ICE pone un 5% sobre los sueldos, que ya los está poniendo de todos modos y el empleado tiene que poner un 5%;"

            También el Subgerente del ICE, conforme quedó transcrito, ante la citada Comisión expuso: "De manera que el ICE como tal no va a destinar más de ese cinco por ciento para formar esa reserva, a cambió de eso, el trabajador pone a su propio sueldo un ahorro del cinco por ciento y entonces se forma el Fondo".

            Finalmente, el Dictamen Afirmativo del respectivo proyecto de ley señaló: "El fondo se constituirá por partes iguales, el ICE pone un 5% sobre los sueldos -que en toda forma ya lo está separando- y el empleado pone el otro 5%...”

2.-Destino del Fondo.

            El texto de la norma que nos ocupa menciona expresamente tres objetivos a que están destinados "las reservas y fondos constituidos con ese objeto", a saber, 1.- Prestaciones laborales, 2.- Fondo de garantías, 3.- Ahorro del personal.

a) Prestaciones laborales

            El propósito de la norma fue facultar al ICE para que cancelara el pago de prestaciones laborales, tanto en los casos en que éste procedía, por disposición legal, como en aquellos casos en que el servidor se separaba del cargo por su propia voluntad, o sea, sin responsabilidad patronal.

            El beneficio, empero, no se extendió a los casos de despido imputable al servidor, puesto que la ley lo que viene a permitir es el pago de prestaciones "que ameriten", según los términos del Dictamen Afirmativo. De ahí que "El aporte del Instituto se destina, en primer lugar, para el pago de prestaciones legales de quien corresponda, y subsidiariamente, para entregárselo al trabajador –en determinadas condiciones- cuando llega a la vejez o la incapacidad".

            Así lo explicó el Gerente del ICE en el Oficio Nº 22260 arriba citado.

b) Fondo de garantías.

            El destino previsto para el fondo de garantías y ahorro aparece claramente explicado en los antecedentes de la ley que lo creó, conforme ya vimos. Aquí el término "garantías" no puede dar origen a confusión alguna, puesto que tanto en el proyecto de ley respectivo, como en las explicaciones dadas por los más altos funcionarios del ICE, ante la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, precisan las dos finalidades del fondo, a saber, ahorro y pago de prestaciones aun en caso de retiro voluntario del servidor. Ello sin perjuicio del auxilio económico que pueden percibir los trabajadores del Instituto, durante la vigencia de su relación de servicio, a través de préstamos financiados con los recursos de dicho fondo.

            Así, el aporte del ICE y el ahorro que paga el trabajador, los cuales constituyen el Fondo de Garantía y Ahorro, antes de alcanzar su doble destino final: (pago de prestaciones y retiro de ahorro), pueden ser utilizados para solventar necesidades económicas de los servidores, mediante préstamos a mediano o corto plazo. Cabe aquí recordar la explicación del Auditor del ICE ante la mencionada Comisión Legislativa: "...tiene que haber un pacto de retrocompra (de bonos) para hacerle frente a los gastos de prestaciones; pero el resto, a la vuelta de dos o tres años ya serán millones, entonces está provisto un plan de préstamos de bajo monto y a corto plazo; pero se puede llegar a préstamos de mediano plazo".

            En el mencionado Oficio Nº 22260, el Gerente del ICE explicó: "El fondo se invertirá de preferencia en préstamos al mismo personal permanente y en inversiones transitorias sólidas, de acuerdo con las reglamentaciones internas que dicte el Consejo Directivo del Instituto". No otra fue la inteligencia de los Diputados que dictaminaron favorablemente el respectivo proyecto de ley: "En resumen, el ICE va a poner un sistema de reserva de prestaciones al servicio de ahorro y préstamo, poniendo también los empleados algo". (Ver intervención del Diputado Cañas Escalante, en Acta de la Sesión celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales del 8 de octubre de 1965).

            Finalmente, en el dictamen favorable se afirma: "... el proyecto presenta características favorables desde el punto de vista del empleado... En cuanto a aquél, porque fomenta el ahorro entre los empleados con perspectivas de que pueda llegar a obtener préstamos en condiciones favorable cuando la capitalización que propone el sistema lo permita".

c) Ahorro del personal

            Sobre este extremo no es preciso sino, remitir a los antecedentes legislativos, de suyo claros y expresos en torno a este objetivo: (Considerando 4º del proyecto de ley, Oficio 22260 del Gerente del ICE: "El ahorro del personal es de su exclusiva propiedad, se le acrecienta al invertirse adecuadamente, y dispone de él en el momento que deje de prestar sus servicios al Instituto", exposición  del Subgerente del ICE ante la Comisión respectiva, dictamen afirmativo de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales...).

            Son el entonces el ahorro y el pago de prestaciones legales (auxilio de cesantía) los dos objetivos finales de la Ley Nº 3625 analizada.

c.- En cuanto al artículo 2º del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, invocado como tercer fundamento jurídico del Fondo de Jubilaciones y Pensiones Complementarias ya mencionado, resulta preciso tener presente que, tratándose de entidades de derecho público, la facultad concedida por esa norma para establecer sistemas adicionales a los beneficios del Reglamento citado, sólo puede ejercerse dentro del ámbito de la legalidad a que se encuentren sujetas dichas entidades. Los artículos 11 de Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública prescriben esa sujeción, la cual se resume en el conocido Principio de Legalidad: Los órganos y entidades públicas sólo pueden actuar legítimamente dentro del ámbito de su competencia legal, el cual se encuentra determinado por el ordenamiento jurídico.

            Ello nos permite concluir que, si una norma legal no faculta al ICE expresamente para establecer un régimen de jubilaciones y pensiones complementarias, éste sería improcedente.

            En este mismo sentido entendemos el "Análisis jurídico sobre el proyecto de pensión complementaria", contenido en el Memorando Nº 9302 de 25 de abril de 1988, suscrito por el Lic. Claudio Zeledón Rovira, cuando afirma:

"...que no existe impedimento jurídico para la aplicación de un sistema de pensión complementaria, siempre y cuando se entronice dentro de las facultades que nos otorga la Ley número 3625, que creó el Fondo de Garantías y Ahorro y contemplar la pensión que se propone, como una de las tantas garantías sociales que permite esa Ley"

            Sea, que para que no haya impedimento jurídico, tendría que interpretarse que la Ley 3625 PERMITE el establecimiento de un régimen de pensiones como el propuesto, al mencionar la palabra "garantías".

            De nuevo los antecedentes legislativos de dicha norma nos señalan en forma expresa y meridiana, que el Fondo de Ahorro y Garantías estaba lejos de proporcionar un sistema de pensiones y jubilaciones. Volvamos a ellos:

-Oficio Nº 22260 suscrito por el Gerente del ICE

"...Condiciones básica del plan...2. AL RETIRARSE O DESPEDIRSE UN EMPLEADO EL INSTITUTO NO TIENE OBLIGACION POSTERIOR NINGUNA... No es un plan de pensiones. No se ha considerado en ningún momento un plan de pensiones que, una vez pensionado el empleado, sigue gravitando sobre la economía de la Empresa. Se ha partido de un gasto que necesariamente la empresa ya tiene, para convertirlo en un ahorro hasta que el empleado se retira o incapacita, momento en el cual el ICE, le cesan sus obligaciones y aportes". (Mayúsculas y subrayado sí son del texto original).

-Exposición del Auditor del ICE ante la respectiva Comisión Legislativa: "...Al retirarse o despedirse un empleado, el Instituto no tiene obligación posterior ninguna. Todos sabemos la inconveniencia que hay con los regímenes de pensiones y jubilaciones que hay en el país. Esos regímenes de pensiones en la forma en que están tiene el gran inconveniente de que cuando un empleado se va, la Institución tiene que seguir pagando una pensión hasta que se muere, en este sistema que tiene el ICE, no existe eso; se fomenta el ahorro...".

            Resulta así claro que no estuvo en la intención de los proponentes del proyecto, ni en la de los legisladores, darle alcances de pensión o jubilación al Fondo de Ahorro y Garantías, aprobado mediante Ley Nº 3625. Por ello resulta sumamente forzado pretender darle al término "garantías" alcances gramaticales o jurídicos que no tiene.

            Mayor razón cuando los antecedentes legislativos son tan claros y precisos en negar esos mismos alcances que hoy se le pretende otorgar.

CONCLUSION:

- El Fondo de Garantías y Ahorro de los empleados Permanentes del Instituto Costarricense de Electricidad, establecido mediante Ley Nº 3625 de 16 de diciembre de 1965, debió constituirse a partir de aporte de una reserva del 5% por parte del ICE y de un ahorro del 5% por parte de los empleados permanentes de la Institución.

- La finalidad del Fondo, de conformidad con la ley es, por una parte, garantizar el pago de prestaciones legales (auxilio de cesantía) a todos los servidores que se retiren con responsabilidad patronal o voluntariamente. Por otra parte, fomentar el ahorro de los trabajadores, los cuales podrán retirar en su totalidad una vez que concluya su relación de servicio. Todo sin perjuicio de que, durante la vigencia de ésta, los trabajadores tengan acceso a un régimen de préstamos financiado con dicho Fondo,

- Durante el trámite de la Ley Nº 3625, tanto los proponentes de ésta como los legisladores, fueron claros en negar alcances al Fondo de Garantías y Ahorro de sistema de pensión o jubilaciones. Antes bien, expresamente se negó que fuera éste el propósito del proyecto respectivo.

- Ni la ley Nº 449 de 8 de abril de 1949 ni la Ley número 3625 de 16 de diciembre de 1965, ni el Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, por las razones que atrás quedaron analizadas, prestan fundamento jurídico para establecer, a partir del Fondo de Ahorro y Garantías autorizado por la segunda de las citadas leyes, un régimen de jubilaciones y pensiones complementarias para los servidores del ICE.

            Para efecto, de conformidad con el Principio de Legalidad, se requiere norma que expresamente así lo autorice.

            Finalmente deseamos llamar la atención sobre el texto del artículo 2º de nuestra Ley Orgánica, Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, que otorga carácter vinculante a este Pronunciamiento, el cual también constituye jurisprudencia administrativa. (Vid artículos 7º y 8º de la Ley General de Administración Pública.

"Artículo 2º.-Dictámenes: Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Atentamente,

Licda. Mercedes Valverde Kopper

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MVK/er