C-247-98

18 de noviembre de l998

 

Señor

Lic. Javier González Castro

Subauditor General

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. O.

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato dar respuesta a su oficio nº DAU-109-97, mediante el cual se sirve solicitar el criterio especializado de este órgano superior consultivo de la Administración, en relación con el otorgamiento de becas o ayudas para estudios por parte el Consejo de Salud Ocupacional.

   Cabe aclarar que el retraso sufrido en la emisión del presente dictamen se debe primordialmente a la necesidad de contestar, en primer orden, una consultada presentada por el mismo Consejo, relativa a su naturaleza jurídica y que fuera evacuada mediante los dictámenes nº C-123-98 y C-219-98, debido a las implicaciones que este último documento tiene sobre el asunto en cuestión.

I. ASUNTO PLANTEADO:

   Señala la consulta que, en sesión nº 828 del 13 marzo de 1997, la Junta Directiva del Consejo de Salud Ocupacional aprobó el documento denominado "Manual Interno de Ayudas para estudios del Consejo de Salud Ocupacional".

   Partiendo de lo anterior, plantea cinco interrogantes, a saber:

   - Si el indicado documento constituye un manual o un reglamento, señalando que la Dirección Ejecutiva de dicho Consejo mantiene el criterio que se trata de un manual.

   - Si la Junta Directiva del Consejo tiene la facultad para establecer este tipo de regulación, sea para becas u otro tipo de incentivos, cuestionándose la validez del documento indicado.

   - ¿Puede la Junta Directiva, por acuerdo, conceder becas en casos de exdirectores, personas que no laboran para el Consejo o que no son funcionarios públicos?

   - ¿Puede la Dirección Ejecutiva, sin necesidad de acuerdo de la Junta, aprobar esas becas?

   - ¿Debe sujetarse la Administración del Consejo de Salud Ocupacional a la normativa existente sobre becas y capacitación?

II. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:

   De previo a referirnos al planteamiento presentado en la consulta, estimamos conveniente hacer una breve reflexión sobre la creación y naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional.

   1.- Naturaleza del Consejo de Salud Ocupacional:

   Mediante el dictamen nº C-123-98, del 22 de junio pasado, esta Procuraduría se había referido al Consejo de Salud Ocupacional en los siguientes términos:

"El Código de Trabajo, luego de la reforma introducida por Ley nº 6727 de 9 de marzo de 1982, establece en su artículo 274 que se crea el referido Consejo como un 'organismo técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social' al que se le encomiendan distintas funciones en materia de salud ocupacional. Está integrado por un representante del Ministerio de Trabajo, quien preside, uno del Ministerio de Salud, uno del Instituto Nacional de Seguros, uno de la Caja Costarricense de Seguro Social, dos de los patronos y dos de los trabajadores (art. 275). Cuenta con un director ejecutivo, quien actuará como su secretario y tendrá derecho a voz en el seno del Consejo (art. 276). El Consejo posee recursos propios, que provienen de las distintas fuentes a que se hace mención el artículo 278 del referido Código, que se incluyen en un presupuesto anual distinto del General de la República, el cual debe ser sometido por el Ministerio a la aprobación de la Contraloría (art. 279). A los efectos de la respuesta que se dará, cobra importancia lo estipulado el artículo 280 del mismo Código, según el cual la 'administración financiera de los recursos del Consejo de Salud Ocupacional, estará a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de sus dependencias, conforme a las normas de la Ley de la Administración Financiera de la República, sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que compete al consejo expresado'. Como se observa, el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante, el legislador crea una reserva presupuestaria a favor del Consejo, dotándolo por tal vía de una autonomía de esa misma índole, posiblemente animado por el sano deseo de que los respectivos recursos no fueran distraídos en la atención de otras finalidades públicas con ocasión de los trámites usuales de presupuestación estatal (lo que, sin embargo, compromete los principios constitucionales de caja única del Estado y universalidad presupuestaria).

La Asamblea Legislativa, movida por ese mismo deseo, ha llegado a reconocerle a ciertas dependencias estatales una personalidad jurídica parcial o 'instrumental' (denominación equívoca que ha acogido amparada en algunas resoluciones de la Sala Constitucional), en orden a permitirle a las mismas una gestión financiera independiente; configurando con ello lo que algún sector doctrinal denomina el fenómeno del 'órgano-persona' dentro de la organización administrativa costarricense, sobre el que la Procuraduría General de la República ha reflexionado bajo el concepto de 'personificación presupuestaria'. En la oportunidad que nos interesa el legislador no llegó a tal extremo, sino que se contentó con el establecimiento de un fondo separado, a ser administrado por las dependencias del propio Ministerio de Trabajo, aclarando que dicha gestión financiera se haría 'sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que compete al consejo expresado'. En abono a lo anterior obsérvese que en ninguna de las normas del Código de Trabajo referidas al Consejo se le otorga personalidad jurídica ni a ninguno de sus funcionarios se le reconoce personería, es decir, capacidad para representarlo.

Por ello debemos suponer que no ha surgido con tal Consejo una persona jurídica pública distinta del Estado, ni siquiera para los limitados efectos de la gestión del presupuesto del Consejo, por lo que tampoco se ha fracturado la unidad de representación del Estado; en consecuencia, todos los actos relativos a dicha gestión deben ser imputados al Estado y debe recurrirse a sus representantes legales naturales.

Lo anterior se traduce en que la suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, con aplicación del numeral 28.h de la Ley General de la Administración Pública; salvo que dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en tal caso corresponde al Procurador General de la República o su Adjunto rubricar los instrumentos notariales correspondientes, que se levantarán ante la Notaría del Estado (art. 3.c, 13 y 15 de la Ley Orgánica de la Procuraduría). Compete también a la Procuraduría representar judicialmente al Estado cuando se trate de procesos motivados con ocasión de actos o conductas atribuibles al Consejo (quien carece de legitimación procesal alguna -(art. 1º y 3.a iusibid)".

   Del texto anterior se deduce que la intención del legislador fue la de crear un órgano especializado dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones relacionadas con la salud ocupacional; siendo que en ningún momento tuvo en mente establecer una persona jurídica diferente al Estado, como sería el caso de un ente descentralizado.

   El tema de la naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional fue abordado en nuestro reciente dictamen nº C-219-98, del pasado 22 de octubre; atendiendo que algunas de las conclusiones de dicho documento tienen gran relevancia para lo que en definitiva se resuelva en el presente pronunciamiento, procedemos a transcribirlo en lo que interesa:

"Conforme ya lo hemos dejado asentado, el Consejo de Salud Ocupacional está legalmente previsto como un 'organismo técnico del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social', que goza de las características organizativas a que hemos hecho referencia y al que se le encomiendan distintas funciones en materia de salud ocupacional, a saber: (...).

Como se aprecia, se trata de un órgano que tiene legalmente asignadas atribuciones públicas propias y de su exclusivo ejercicio, a pesar de ese carácter de órgano subordinado. Ello ya es suficiente para reconocer en él una ejemplificación de desconcentración orgánica, entendida como el fenómeno que se produce cuando una norma '... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía ...'. En tal sentido, '... los actos en cuya virtud [el órgano desconcentrado] desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido' (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 70).

El fenómeno que se analiza aparece recogido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto apunta que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares.

En virtud de lo anterior, cabe analizar si la desconcentración que ha operado en favor del Consejo es de grado mínimo o máximo. Ni la ley ni el reglamento ofrecen indicios claros de una voluntad en favor de la desconcentración máxima; por lo que, en virtud del principio hermenéutico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico, nos obligan a reconocerle al Consejo únicamente una desconcentración mínima. Esto último, claro está, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo pueda incrementar el grado de esa desconcentración, restringiendo así el nivel de dependencia jerárquica, mediante reforma reglamentaria.

Esta solución, que es similar a la que adoptamos en nuestros pronunciamientos nº C-186-95 de 28 de agosto de 1995 y C-075-98 del 23 de abril de 1998, pareciera obligada en una perspectiva de análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros de Gobiernos están concebidos como 'obligados colaboradores' del Presidente de la República para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo', que aquéllos y éste atienden 'en nombre del pueblo' (art. 130 y 141), por lo que gozan de la máxima autoridad dentro de los distintos despachos administrativos de la rama ejecutiva de Gobierno. Ello nos obliga, al momento de interpretar los textos normativos que presenten alguna oscuridad, a privilegiar dicha autoridad frente a la de órganos derivados, que simples mandatos legales -y hasta reglamentarios- han creado y ponen bajo su mando.

Ahora bien, por su naturaleza de órgano desconcentrado (que supone ausencia de potestad contralora en cabeza del jerarca( y con aplicación del inciso c) del numeral 126 de la Ley General de la Administración Pública, es al propio Consejo de Salud Ocupacional a quien compete dar por agotada la vía administrativa, ya sea al momento de resolver los recursos de reposición o reconsideración planteados contra sus propios actos o al de decidir las apelaciones interpuestas contra actuaciones de sus instancias inferiores.

Empero, es necesario aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor.

De ahí que el Consejo sólo agota la vía administrativa respecto cuando esté de por medio el ejercicio de su competencia exclusiva, como bien hace ver el referido numeral 126 de la Ley General; de suerte que, en relación con actuaciones del Consejo ajenas a dicha competencia (v. gr. Todo lo relativo a su accionar administrativo interno), la discusión en sede administrativa alcanza al Ministro como jerarca de la cartera de Trabajo y Seguridad Social.

Por idéntica razón cabe desechar la posibilidad de que el Consejo pueda decretar feriados o asuetos autónomamente, pues se trata de decisiones que escapan de la especialidad competencial del Consejo y, por ende, frente a las mismas se sitúa en pie igualdad con las demás oficinas del Ministerio. Siendo así, definir asuntos de tal naturaleza está involucrado dentro de la potestad de reglamentación autónoma del Poder Ejecutivo que, por disposición del inciso 18) del artículo 140 constitucional, es exclusiva y excluyente del Presidente de la República actuando de consuno con el Ministro del ramo".

   De lo transcrito anteriormente, se extraen tres conclusiones de gran relevancia, a saber:

1. El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que pertenece al engranaje del Poder Ejecutivo y carece de personalidad jurídica propia -instrumental o plena-.

2. Salvo en el ejercicio de su competencia legalmente establecida (salud ocupacional) cualquier discusión sobre actuaciones del Consejo alcanza al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que, en su condición de jerarca de dicho Ministerio, es el encargado de revisarlas.

3. Como todos los órganos derivados del Poder Ejecutivo -a diferencia de los entes descentralizados-, el Consejo carece de potestad reglamentaria autónoma; competencia que es exclusiva del Presidente de la República actuando conjuntamente con el Ministro del ramo, por disposición expresa del artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política.

   Respecto de este último corolario, es oportuno mencionar que, en oportunidades anteriores, la Procuraduría General de la República ya había manifestado que los órganos desconcentrados en general carecen de capacidad autonormativa (puede consultarse nuestro pronunciamiento nº C-104-91 de 19 de junio de 1991).

   2.- Definición jurídica del Manual Interno de Ayudas para Estudios, vicio que presenta y consecuencias:

   En conformidad con lo establecido en los artículos 120 y 121 de la Ley General de la Administración Pública, los actos administrativos se clasifican como externos o internos -según que vayan destinados o no al administrado- y concretos o generales -según que vayan destinados o no a un sujeto identificado-. Los actos concretos se denominan acuerdos y los generales decretos.

   Ahora bien, existen dos tipos de decretos: los simples y los reglamentarios; distinción que se funda en el alcance normativo de los segundos. Es decir, estamos en presencia de reglamentos, cuando a través suyo se crean mandatos que preordenan la conducta humana, de modo indeterminado hacia el futuro.

   En este orden de ideas, un connotado autor indica que el criterio básico para distinguir un reglamento de decretos simples, es el ordinamentalista: "... el Reglamento forma parte del Ordenamiento, sea su contenido general o particular, y el acto administrativo, aunque su contenido sea general o se refiera a una pluralidad indeterminada de sujetos, no forma parte del Ordenamiento jurídico, es un acto 'ordenado' y no ordinamental. La distinción básica es, pues, la de Ordenamiento, por una parte, y la de acto ordenado, por otra ... ordinariamente el carácter del acto ordenado puede expresarse en un dato externo: el que su cumplimiento es 'consuntivo', agota el acto, en tanto que el cumplimiento de la norma no sólo no agota o consume ésta, sino que, por el contrario, la afirma ..." (Eduardo García de Enterría, "Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial", Madrid, Tecnos, 1981, pág. 240).

   Precisar cuándo estamos ante decretos reglamentarios y cuanto no, es esencial, puesto que "... el Reglamento es revocable ad nutum mediante ejercicio contrario de la potestad reglamentaria, que es esencialmente libre y únicamente condicionada por las 'normas de producción', y nunca por los derechos de los destinatarios, en tanto que el acto general le afectan íntegros los límites de revocación y anulación de los actos que en atención precisamente a los derechos de los destinatarios enuncia la Ley de Procedimiento ..." (ibídem, pág. 242 y 243).

   Ahora bien, la potestad constitucional del Poder Ejecutivo de reglamentar las leyes se traduce en la promulgación, por parte de éste, de los denominados reglamentos ejecutivos (1).

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NOTA (1): En nuestro Dictamen C-049-97, se indicó al respecto:

"Mediante la norma transcrita se impone al Poder Ejecutivo el deber de reglamentar la cita Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad. Con ello se reafirma la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo en los incisos 3) y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. En ejercicio de tal potestad el Poder Ejecutivo puede y debe dictar los reglamentos que aclaren, precisen o complementen las leyes, con la finalidad de hacer posible su aplicación o ejecución. Como bien lo indica el profesor Eduardo ORTIZ ORTIZ la potestad reglamentaria debe tener por objeto: '(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia.' (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p. 9). La Sala Constitucional ha definido claramente los alcances y límites de dicha atribución del Poder Ejecutivo, indicando que: 'La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. (...)

Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se encuentra el que se denomina Reglamento Ejecutivo, mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en legislador' (Voto Nº 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de junio de 1993). La anterior cita evidencia el papel que jurídicamente debe desempeñar el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria constitucional, así como los límites que le impone el Ordenamiento Jurídico".

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   El artículo 140 constitucional también le autoriza a dictar reglamentos autónomos de organización y servicio; poder que, en virtud de la autonomía propia de los entes descentralizados, es extensivo a sus jerarcas.

   Sobre estos tipos de reglamentación ha manifestado la Procuraduría lo siguiente:

"Los Autónomos de Organización, como su nombre lo indica vienen a ser aquellos que organizan a un ente público con el objeto de que se preste en forma eficiente al servicio público; son autónomos porque no es necesario que una ley formal habilite al ente para regularse, u organizarse. Son disposiciones generales, autónomas, que tienden a organizar el Servicio; de allí que su ámbito sea interno, referido a la organización interna del ente. Se crean las relaciones de sus órganos entre sí, las relaciones de los empleados o funcionarios; se establece la organización y método de trabajo, las competencias (que no contengan potestades de imperio), etc.

Generalmente los actos jurídicos y materiales que derivan de estos reglamentos, al tener eficacia interna, no afectan a terceros.

Tenemos también los Reglamentos Autónomos de Servicio. Muy similares a los primeros, pero con la gran diferencia de que no se refieren ya a la relación interna del ente, sino que la relación se da entre un ente público y los usuarios de un determinado servicio público. Es un servicio público organizado que va a proyectarse al exterior para satisfacer la necesidad para la cual fue creado, como por ejemplo los que dicta la Caja Costarricense de Seguro Social en que se establece -entre otros- que para ser atendido se debe tener carné. Por último, tenemos el Reglamento Ejecutivo. Ya aquí no se habla de autónomo, sino simplemente de Reglamento Ejecutivo, que es el típico en nuestro país porque es el tipo normativo de disposición general. Lo emite el Poder Ejecutivo, de acuerdo con la autorización expresa de la Constitución Política (artículo 140 incisos 3 y 18) para regular la materia propia de la Ley. Es decir, normalmente la ley es muy general, tiene conceptos que deben ser precisados y este Reglamento Ejecutivo viene a cumplir esas funciones, a hacer más específica, más precisa, menos general, la ley y a desarrollar sus mandatos" (nº C-009-91 de 14 de enero de 1991).

   Es meridianamente claro que el citado "Manual interno de ayudas para estudios" que aprobara el Consejo de Salud Ocupacional tiene carácter reglamentario.

   Se trata de un acto mediante el cual se pretendía promulgar una normativa que, a través de un total de diecisiete artículos, regule el otorgamiento, por parte de su Junta Directiva y con cargo al presupuesto del Consejo, de "... ayudas, subsidios, préstamos de equipo, licencias y otros, con participación de un cincuenta por ciento de insumos institucionales y un cincuenta por ciento de aporte de los funcionarios que tengan una antigüedad laboral no menor a dos años, que cuenten con una calificación del desempeño laboral de MUY BUENO o EXCELENTE y durante el año anterior no hayan sido objeto de amonestaciones ni suspensiones por faltas disciplinarias; para la realización de estudios profesionales y de formación técnica, en el país o en el extranjero, siempre que sea de interés institucional y esté en concordancia con el plan estratégico del Consejo. Será sujeto de los beneficios estipulados en el presente reglamento los funcionarios públicos que presupuestariamente forman parte del Consejo de Salud Ocupacional, así como los que laboren para la institución, mediante un acto válido y eficaz que legitime su desempeño a la orden del Consejo" (art. 1º). Se aclara que el término "ayuda" se refiere a "... la ayuda económica, parcial o total en dinero efectivo o especie, otorgada a un funcionario para que curse estudios completos o complementarios, académicos o técnicos".

   Dicha reglamentación contiene, entre otras, reglas relativas a los diferentes tipos de subsidio (art. 5º), al procedimiento para obtenerlo (art. 6 y 8) y a los derechos y obligaciones de los beneficiarios (art. 10 y siguientes).

   Se trata, en síntesis, de un ejemplo muy claro de reglamento autónomo. Sin embargo, el mismo presenta un vicio de tal magnitud, que hemos de entenderlo como un acto absolutamente nulo: el órgano que lo dictó carecía de competencia para ello. Como hemos visto, la producción reglamentaria del Poder Ejecutivo está constitucionalmente reservada al Presidente actuando con el respectivo Ministro, careciendo sus órganos inferiores -incluso los desconcentrados- de potestad normativa alguna; y, como lo estipula el artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública, la validez del acto se supedita a que éste sea dictado por el órgano competente a tal efecto

   En lo que en particular se refiere al Consejo de Salud Ocupacional y del análisis de artículo 274 del Código de Trabajo, que es la norma que crea al Consejo y le define sus competencias, se observa que en ningún momento el legislador le confirió a dicho organismo potestad reglamentaria alguna. A lo sumo, los incisos c) y f) de dicho artículo, que enumera las funciones del Consejo, le otorgan la posibilidad de preparar proyectos de ley y reglamentos:

"c) Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional

"f) Preparar proyectos de ley y de reglamentos sobre la especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional ".

   Una cosa es promover reglamentos y preparar los respectivos proyectos, para que sean promulgados y dictados por los órganos constitucionalmente competentes para ello; otra muy diferente es arrogarse dicha competencia para intentar emitir actos de esa jerarquía normativa.

   El vicio detectado afecta integralmente al instrumento normativo que nos ocupa. Ello hace innecesario analizar su conformidad, por el fondo, con la respectiva disciplina legal; aspecto en el cual este órgano consultivo alberga algunas dudas. Así, v. gr., podría resultar cuestionable que autorice utilizar el fondo especial del que dispone el Consejo para financiar incluso estudios universitarios y académicos en general, cuando la ley se limita a mencionar que el Consejo deberá promover la formación de "personal técnico subprofesional" (art. 275.ch del Código de Trabajo); aspecto que, por moverse en el ámbito de la gestión presupuestaria, correspondería en todo caso dictaminar a la Contraloría General de la República (véase lo dispuesto en el artículo 29 de su Ley Orgánica).

   Además de los indicados problemas de validez y en la inteligencia del artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública, existe un aspecto adicional que impide la ejecución del acto reglamentario que se analiza, puesto que el mismo aparenta ser ineficaz por la ausencia de su publicación. En efecto: las normas jurídicas, para entrar en vigor, deben ser publicadas en el Diario Oficial (doctrina del numeral 129 constitucional); y, revisada la documentación que aporta el consultante y la información que arroja el Sistema Nacional de Legislación Vigente, dicho requisito de eficacia no parece estar satisfecho en la especie.

   En esta tesitura, ni la Junta Directiva ni la Dirección Ejecutiva del Consejo pueden ampararse en el referido reglamento para otorgar ayudas para estudios.

   Si así lo hacen, los actos correspondientes revisten características de nulidad, que corresponde acreditar y declarar por los medios legales correspondientes: proceso contencioso administrativo de lesividad (art. 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) o procedimiento administrativo de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública).

   3.- Normativa aplicable en materia de licencias, adiestramiento y capacitación:

   Al ser el Consejo de Salud Ocupacional una dependencia más del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se encuentra dentro de la organización propia del Poder Ejecutivo. En consecuencia, a los funcionarios del Consejo le son aplicables todas las disposiciones comunes para a las personas que laboran en los diferentes ministerios.

   Dentro de esta normativa encontramos la siguiente:

   - Estatuto del Servicio Civil, Ley nº 1581 de 30 de mayo de 1953; y su reglamento, decreto ejecutivo nº 21 de 14 de diciembre de 1954.

   - Ley de Licencias de Adiestramiento de Servidores Públicos, nº 3009 de 18 de julio de 1962; y su reglamento, decreto ejecutivo nº 17.339 de 2 de diciembre de 1986 (2).

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NOTA (2): Ya esta procuraduría se había referido a los alcances de la Ley Nº 3009 -que reprodujo las disposiciones de la Ley nº 181-, en el dictamen nº C-191-98, de la siguiente forma: "En nuestro ordenamiento, la materia de licencias de estudio o adiestramiento para servidores públicos, se regula básicamente en la Ley Nº 1810 y su reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 17.339 del 2 de diciembre de 1986; por lo que es fundamental hacer un análisis de su contenido para determinar si dicha normativa es o no aplicable a las universidades estatales; y en caso que así lo fuere, analizar si una normativa dictada en esos términos, podría resultar violatoria de la autonomía universitaria consagrada en los artículos 84 y 85 de nuestra Constitución Política. El artículo 1º de la Ley Nº 1810, establece que: 'Facúltese al Poder Ejecutivo para que aproveche las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos e instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal.' (la negrita es nuestra). De conformidad con el artículo 130 de nuestra Constitución Política, el Poder Ejecutivo lo ejercen conjuntamente el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno. Por otro lado, el artículo 21.2 de la Ley General de la Administración Pública, señala en iguales términos, que el Poder Ejecutivo lo forman el Presidente de la República y el Ministro del ramo. En este sentido, resulta claro que la intención del legislador, en primera instancia, fue la de regular el tema de las licencias de adiestramiento, para los funcionarios del Poder Ejecutivo, lo cual se reafirma al estudiar el contenido de los artículos 2, 4, 5, 6 y 8 de la Ley Nº 1810, los cuales hacen una referencia a los términos 'Ministro', 'Ministerio', y 'Poder Ejecutivo'; con lo cual se excluye, desde luego, a las universidades estatales del ámbito de acción de la ley. Sin embargo, el artículo 12 de la Ley Nº 1810, contenía una disposición que ampliaba la aplicación sus regulaciones a los otros Poderes del Estado: 'Artículo 12.- Facúltese a los otros Poderes del Estado, para aprovechar de acuerdo con las disposiciones de esta ley, en cuanto fueren aplicables, las becas u otras facilidades que otorguen gobiernos o instituciones extranjeras y organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica para adiestramiento de su personal.' (la negrita es nuestra). Posteriormente, este artículo fue reformado por la Ley Nº 3009, con lo cual se incluyó al Tribunal Supremo de Elecciones, dentro de la cobertura de las disposiciones contenidas en la Ley Nº 1810".

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   - Ley de Declaratoria de Interés Público la Formación y Capacitación del Personal de la Administración Pública, nº 6362 de 3 de setiembre de 1979.

   - Reglamento de Adiestramiento de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen del Servicio Civil, decreto ejecutivo nº 15.302 de 12 de marzo de 1984.

   El otorgamiento de licencias, becas, capacitación y adiestramiento para los funcionarios del Consejo, como parte de la estructura del Estado centralizado, está sujeto a las anteriores disposiciones. Debe ser con apego a los requisitos procedimentales y de fondo previstos en las mismas, que los servidores del Consejo, como los demás del Ministerio de Trabajo, podrán acceder a dichos beneficios; acceso que deberá ser además dispuesto por los órganos competentes, en los términos de esa normativa.

III. CONCLUSIONES:

   Con base en el estudio realizado, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

1.- El Consejo de Salud Ocupacional, es un órgano desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que pertenece al engranaje del Poder Ejecutivo y que no tiene personalidad jurídica propia (instrumental ni plena).

2.- Como tal, el Consejo carece de potestad reglamentaria; competencia que es exclusiva del Presidente de la República actuando conjuntamente con el Ministro del ramo. Por ello, no está legalmente habilitado para establecer regulaciones sobre becas u otro tipo de incentivos.

3.- El documento "Manual Interno de Ayudas para Estudios" del Consejo de salud ocupacional tiene alcances normativos y, por ende, debe calificarse como un reglamento.

4.- Sin embargo, por haber sido dictado por un órgano incompetente, resulta absolutamente nulo. A ello se suma su ineficacia, dado que no fue tampoco objeto de publicación de el Diario Oficial; lo cual impide su ejecución.

5.- Los actos y contratos dictados con fundamento en tal reglamento resultan igualmente nulos, lo que habrá de ser constatado y declarado por los medios legales dispuestos al efecto.

6.- Para el otorgamiento de licencias, becas, capacitación y adiestramiento, los funcionarios del Consejo, como parte del Poder Ejecutivo, están sujetos a las disposiciones señaladas en la última parte del presente dictamen.

   Del señor Subauditor del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atentos se suscriben,

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González                   Lic. Miguel Eduardo Sancho Monge

PROCURADOR FISCAL                                   ABOGADO DEL ESTADO

 

Cc: Lic. Víctor Morales Mora, Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la

República.

Máster Roberto Arias Vega, Director Ejecutivo Consejo de Salud

Ocupacional.