C-226-98

San José, 3 de noviembre de 1998

Señor

Héctor Castillo Salmerón

ALCALDE MUNICIPAL

Municipalidad de Cartago

S. O.

Estimado señor Alcalde:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio AM-564-98 de fecha 25 de agosto, y recibido el 28 de agosto, mediante el cual solicita criterio sobre cuál es el órgano competente para emitir las certificaciones a que se refiere el artículo 71 del Código Municipal Ley No.7794, dado que la Municipalidad a su cargo cuenta con un contador y un auditor municipal, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 51 de la misma Ley.

   Su inquietud con respecto al numeral de marras, radica, en que al existir ambas plazas de contador y auditor en la Municipalidad de Cartago, cuál es el competente entonces para certificar.

1.- Dictamen C-134-98 de fecha 13 de julio de 1998 de este Órgano Asesor:

   Mediante el dictamen C-134-98 de fecha 13 de julio de 1998, suscrito por el Lic. Fabián Volio Echeverría, Procurador Adjunto, este Órgano Asesor respondió a una inquietud similar solicitada por la Municipalidad de la Unión, donde se hace un análisis de la normativa actual, y se compara con la del Código Municipal derogado, destacándose que de acuerdo al Código anterior, "en las Municipalidades donde existe un Auditor, será el Contador quien emita las certificaciones sobre deudas tributarias, puesto que el Auditor cumpliría funciones de supervisión general".

   En el mismo dictamen, se hace un análisis de la potestad de certificación de deudas tributarias, con fundamento en el artículo 65 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, en tanto establece que la "potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario"(1).

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NOTA (1): En el dictamen C-134-98 se transcribe este párrafo tomado del Dictamen C-116-96 también de este Órgano Asesor.

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   Siguiendo la línea de pensamiento del dictamen que se comenta, se señala que "en principio los actos decisorios corresponden al jerarca, bien por provenir directamente de él, bien por ser recurribles ante el mismo. Coherentemente con lo expuesto y dado que la emisión de certificaciones de adeudo tributario es un acto definitivo que causa estado, debe entenderse legalmente reservada a la órbita competencial del jerarca"(2).

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NOTA (2): Tomado del dictamen C-134-98 en la parte que transcribe el Dictamen C-053-94 de este Órgano Asesor.

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2.- Enumeración de funciones relevantes del Contador y Auditor Municipal:

   No obstante la claridad en cuanto a las potestades de certificación que desarrolla el dictamen señalado supra, consideramos importante indicar que si bien es cierto en principio la Ley General de la Administración Pública otorga esta potestad al Jerarca, que en este caso sería el Alcalde Municipal, mediante Ley específica y especial, el nuevo Código Municipal mediante Ley No.7794, que es posterior y especial, en el artículo 71 como bien lo señala su persona, delega esta potestad de certificación en el contador municipal y auditor municipal.

   Al darse la duda, de cuál de estos dos funcionarios corresponde, debemos necesariamente abocarnos a las funciones de uno y otro.

   El contador público, in genere, examina estados financieros, la actividad económica de una empresa o actividad, y certifica o dictamina sobre ella como parte de una prestación de servicios profesionales, dirigidos al público o las empresas que así lo requieran, recibiendo remuneración por esa labor de examen y de certificación (3). En ese sentido, la Ley 7794, en el Capítulo VI se refiere conjuntamente al Auditor y al Contador, y específicamente en el artículo 52 señala de interés:

"Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo...

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. ..."

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NOTA (3): Ver en ese sentido el dictamen C-009-93 de este Órgano Asesor.

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   Así de conformidad con el artículo anterior, las funciones municipales de estos funcionarios (auditor y contador), van dirigidas a una labor de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, y a otras labores definidas por el Concejo.

   No obstante, para esclarecer el punto sometido a estudio, debemos remitirnos al análisis del papel de las auditorías internas en cargos públicos, que, aunque la mayoría lo constituyen especialistas en áreas de contabilidad, se limitan a analizar y ejecutar labores de vigilancia y análisis financiero a lo interno, y su potestad certificadora está restringida a aspectos en que limitadamente tenga funciones de decisión.

   Es decir, no puede certificar aspectos ajenos a sus labores ordinarias o de decisión, o al ejercicio de sus funciones, solamente, aspectos en que se reproduzca su labor, o se encuentren dentro de la órbita de sus funciones o competencia, dado que la certificación tiene por objeto la acreditación de la verdad, real, o formal, de hechos, conductas o relaciones en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales o en intervenciones jurídico-públicas (4).

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NOTA (4): Ver en ese sentido; José Esteban Martínez Jiménez, "La función certificante del Estado", Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p.21".

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   Cabe señalar, que el auditor interno está sujeto a las regulaciones contempladas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al Capítulo del ordenamiento de Control Interno, artículos 59 a 65, dentro de los que cabe destacar:

Artículo 62: Organización e independencia de las Auditorías Internas

"Las auditorías internas ejercerán sus funciones con independencia funcional y de criterio, respecto del jerarca y de los demás órganos de la administración activa...La unidad de auditoría interna se organizará y funcionará conforme lo establecen el Manual para el Ejercicio de y cualesquiera otras disposiciones.

Artículo 65: Prohibición de realizar funciones de administración activa

"Las auditorías internas no deberán realizar funciones ni actuaciones de administración activa, excepto las necesarias para cumplir con sus propias funciones. En caso de duda sobre la naturaleza de la función o actuación, la Contraloría General de la República, podrá dirimirla de oficio o por gestión de la parte interesada".

   En consecuencia, cuando en una Municipalidad por ley subsistan tanto la plaza del contador municipal como la del auditor municipal, cada uno de estos funcionarios debe asumir su función de conformidad con el Manual de Puestos respectivo. En el caso del auditor, queda sujeto además a las regulaciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que demanden el ejercicio de la auditoría interna.

3.- Dictamen DAJ-2029 de 22 de setiembre de 1998, de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República (5)

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NOTA (5): Existe otro antecedente a ese dictamen sobre este tema, emitido también por la Contraloría General de la República, cual es el dictamen 008037 de 27 de junio de 1995, de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, dirigido a la Dirección General de Planificación Interna y Evaluación de Sistemas.

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   El aspecto sometido a consulta, fue analizado y dictaminado por la Contraloría General de la República, según solicitud que le hiciera la Municipalidad de Heredia, sobre una serie de inquietudes relacionadas con los artículos 52, 56, 71, 85 y 104 del Nuevo Código Municipal.

    En ese dictamen, la Contraloría es lo suficientemente clara, en que la normativa del Nuevo Código Municipal, que alude a las certificaciones, tanto de los contadores municipales, como de los auditores municipales, debe interpretarse como de "obligación" para el contador municipal, y de "autorización" para el auditor municipal, dado que a éste último le correspondería certificar solamente en aspectos que tenga función de decisión, ya que dentro de sus funciones no se deriva esa potestad en razón de la materia de sus funciones.

   El dictamen de marras, se refiere a este aspecto al señalar:

"En razón de lo anterior, las certificaciones que se emitan por un funcionario que no tenga competencia para ello estarían viciadas de nulidad.

   La incompetencia podría darse en dos aspectos:

1.- Por razones de grado: en donde la certificación no proviene del órgano con funciones de decisión en lo que certifica, ni del secretario.

2.- Por razones de la materia: en donde quien certifica lo hace sobre aspectos o hechos que no corresponden a la materia de sus funciones.

   De igual forma, resultarían viciadas de nulidad si lo que se certifica se llegare a comprobar que no se encuentra ajustado a la verdad, así como aquellas basadas sobre hechos o actos falsos.

   Cabe apuntar, que entre los Lineamientos Generales que deben observarse en la promulgación del reglamento de organización y funciones de las unidades de auditoría interna de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de esta Contraloría General, emitidos por su Dirección y publicados en La Gaceta No.14 de 21 de enero de 1988, no se establece en ningún punto que los auditores internos deban emitir determinadas certificaciones, de igual forma tampoco se incluyen como parte de la competencia señalada a los auditores internos en nuestra Ley Orgánica.

   De lo hasta aquí expuesto, y en lo que al fondo de su consulta se refiere, podemos concluir que de conformidad con el inciso 2) del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública, los auditores internos tienen competencia para certificar sólo aquellos aspectos en los cuales tienen función de decisión.

   Razón por la cual, las certificaciones por parte de los Auditores Internos que solicita esta Contraloría General como requisito indispensable para darle trámite a los documentos que someten a estudio las instituciones públicas, relacionadas con el número de plazas por sueldos fijos, jornales fijos, servicios especiales, plazas vacantes y superávit específico, en tanto técnicamente escapen del ámbito de su competencia, carecerían de validez alguna "en razón de la materia", toda vez que las mismas, no se enmarcarían dentro de las funciones que deben llevar a cabo y, por ende, deben serle requeridas a los funcionarios competentes al efecto.

   A la luz de los argumentos expuestos, consideramos que los artículos del Código Municipal que aluden a las certificaciones emitidas por los contadores o auditores municipales, en lo que a estos últimos se refiere, se trata de una "autorización", pero no de una "obligación", por lo que consideramos que los Auditores Internos les corresponde certificar sólo aquellos aspectos en los cuales tienen función de decisión".

CONCLUSION

1.- Ni la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ni el Reglamento de Organización y Funciones de las unidades de auditoría interna de las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, establecen la obligación del auditor interno de emitir certificaciones.

2.- Podría derivarse una autorización para certificar, si nos avocamos al artículo 65 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública para el auditor interno, limitada a certificar sólo aquellos aspectos en los cuales tienen función de decisión.

3.- El artículo 71 del Nuevo Código Municipal, debe aplicarse, por razones de la materia, como obligación para el funcionario competente al efecto, en tanto lo que certifica sea parte de su actividad ordinaria y tenga función de decisión en esa materia, por tanto, queda reservada como "obligación" para el contador municipal y como "autorización" para el auditor municipal con las limitaciones establecidas.

De usted atentamente,

Lic. L. Lupita Chaves Cervantes

PROCURADORA ADJUNTA

fmc