C-235-98

San José, 10 de noviembre de 1998

Lic.

Rodolfo González

Subgerente

Banco Central de Costa Rica

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. Subg-157-98 de 3 de agosto de 1998, recibido en este Despacho el 4 del mismo mes y año en el cual solicita criterio de este Órgano "en cuanto si cumplida la labor de obtención de toda la documentación correspondiente a las operaciones de crédito traspasadas al Banco Central de Costa Rica, conforme al artículo 15 de la Ley No.7471 de Disolución del Banco Anglo Costarricense, sigue siendo competencia del Instituto Emisor la administración del Archivo General del extinto Banco Anglo, o de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley No.7202, ésta es una labor de la competencia exclusiva del Archivo Nacional."

   El criterio de la División de Asesoría Jurídica del Banco Central indicó lo siguiente:

" (...) el Banco Central comprendió que, en principio, debía administrar aquel archivo general, como una labor derivada de la dación en pago de los créditos a que se refiere el artículo 15 de la Ley No.7471 de Disolución del Banco Anglo Costarricense. En ese momento era claro que, ante el desorden existente en la documentación constitutiva de ese archivo, requería administrarlo para obtener, con la prontitud requerida por el cobro judicial de esos créditos la documentación que les correspondía. Hoy entendemos que esa labor está concluida y que en adelante el Banco Central ha venido realizando una típica administración de un archivo de una institución pública liquidada y disuelta que, conforme lo dispone el artículo 50 de la Ley General de Archivos, debe realizarla el Archivo Nacional.

Desde esta perspectiva, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley No.7202, es nuestro criterio que en adelante la administración del archivo general del extinto Banco Anglo Costarricense es competencia exclusiva del Archivo Nacional, entendiendo que las circunstancias que justificaban que el Banco Central de Costa Rica administrara temporalmente dicho fondo documental ya han desaparecido."

   Con el propósito de contar con suficientes elementos para externar el criterio solicitado, en caso de así ser posible en virtud de los alcances del conflicto de que es objeto esta consulta y dado que lo aquí resuelto está en posibilidad de afectar al Archivo Nacional, esta Procuraduría le otorgó audiencia el 12 de agosto de 1998.

   Mediante oficio de fecha 27 de agosto de 1998, la Directora General del Archivo Nacional señaló:

"En consecuencia, los documentos históricos se "traspasarán" al Archivo Nacional; los documentos de utilidad para la cartera crediticia se "traspasarán" al Banco Central; pero todo el resto de los documentos con valor administrativo-legal del Archivo del Banco liquidado califican con (sic) un "bien" y en consecuencia serán propiedad y responsabilidad del Estado (en este caso del Ministerio de Hacienda) hasta su eliminación, por carecer de valor histórico. Este criterio incluso es compartido por la Auditoría Interna del Banco Central de Costa Rica en su dictamen AI-216-98, del 6 de agosto de 1998." (El subrayado no es del original).

   Dada la respuesta del Archivo Nacional, la cual de alguna forma compromete al Estado, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda, se procedió a otorgarle audiencia mediante oficio de fecha 28 de setiembre del presente año.

   Conferida la audiencia, mediante oficio DM-1967-98 de 7 de octubre de 1998, recibido el 13 del mismo mes y año, el Ministro de Hacienda a.i., Lic. Carlos Muñoz Vega, manifestó:

"Finalmente, y pese a que los fundamentos de hecho y de derecho expuestos, por si solos permiten afirmar que ni el Estado en abstracto, ni este Ministerio como administrador son los competentes para custodiar la documentación del disuelto Banco Anglo Costarricense que carece de valor histórico y que por el contrario guarda una estrecha relación con la recuperación de la cartera crediticia; este Despacho estima importante señalar que la custodia, clasificación y valoración de documentos es una labor totalmente ajena al giro de las tareas encomendadas a la Cartera de Hacienda, de ahí que la atribución de dicha tarea vendría a generar un severo perjuicio tanto para quienes requieran de la información que allí consta, como para este Ministerio. A tenor de lo expuesto, considera este Ministerio que no existe fundamento fáctico, ni jurídico que permita alterar lo dispuesto por esa Honorable Procuraduría en el dictamen C-059-97."

I.- ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURIA EN TORNO AL ARCHIVO DEL EXTINTO BANCO ANGLO

   En el dictamen C-204-96 de 17 de diciembre de 1996 se dispuso, en relación con el archivo del extinto Banco Anglo Costarricense, lo siguiente:

"En el caso de los archivos, tal y como lo afirma la Asesoría Legal de la Junta Liquidadora del Banco Anglo Costarricense, la expresa disposición contenida en el artículo 50 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos no deja duda alguna en cuanto a que deberá remitirse toda la documentación correspondiente del Banco liquidado para ser custodiada por el Archivo Nacional según las funciones legales que se le reconocen expresamente en la normativa citada.

Lo anterior no obsta para que el Archivo realice la coordinación pertinente con otras dependencias públicas, para el resguardo –bajo su responsabilidad- de la documentación de mérito."

   Posteriormente, el recién citado dictamen C-204-96 fue adicionado mediante dictamen C-059-97 de 23 de abril de 1997 en el siguiente sentido:

"Las obligaciones pendientes del Banco Anglo, y principalmente las cuentas por cobrar y la administración de sus bienes, implican la custodia de bienes públicos. En virtud de ello, todos los actos que ejecute el Banco Central cuyo objetivo sea el de cumplir con esas obligaciones que le han sido atribuidas por ley, son de interés público.

Esta circunstancia implica que la normativa que debe aplicarse en el proceso de liquidación del extinto Banco Anglo, debe ser interpretada en atención a esa finalidad pública que tiene el proceso de liquidación mencionado. En este sentido, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"ARTICULO 10.-

1). La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2). Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere." En relación con la finalidad que persigue ese proceso de interpretación, la doctrina ha señalado:

"Como hemos visto, los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto; una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla..."

J. SANTAMARIA PASTOR, Fundamentos de Derecho Administrativo, Editorial Centro de estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390. En este sentido, es que debe aplicarse el artículo 50 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, y atendiendo al sentido más justo, distinguir entre los diferentes tipos de documentos a fin de establecer cuáles de ellos pasarán a ser custodiados por el Archivo Nacional.

En virtud de lo expuesto, este Órgano Asesor considera, que con el propósito de satisfacer ese interés público que supone el proceso de liquidación del Banco Anglo Costarricense, El Banco Central de Costa Rica debe custodiar toda la documentación que posea valor legal o administrativo y que por su naturaleza, resulta necesaria para que esta institución pueda ejercer eficientemente los mandatos establecidos en la ley 7471, y a los cuales ya se hizo referencia en el pronunciamiento que se adiciona.

Así las cosas, únicamente la documentación que no posea una utilidad actual para el Banco Central, en tanto la misma no sea necesaria para cumplir con el proceso de liquidación, será remitida al Archivo Nacional, para lo cual se deberá seguir el procedimiento establecido en la Ley Nacional de Archivos. En este sentido queda adicionado el Dictamen Nº C-204-96 de 17 de diciembre de 1996. "

   De lo adicionado mediante el anterior dictamen es claro que la única documentación que se exceptuó de la remisión indicada por el numeral 50 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, fue la que tuviera valor legal o administrativo para el Banco Central en el tanto fuera necesaria para realizar lo preceptuado en la ley con respecto a la extinción del Banco Anglo Costarricense.

   Así, tanto el dictamen C-204-96 como el C-059-97 de 23 de abril de 1997, coincidieron en establecer que, al tenor de lo establecido por la ley de la materia, toda la documentación que no fuera necesaria para realizar los cobros de créditos recibidos en dación en pago por el Banco Central de Costa Rica, debería ser trasladada al Archivo Nacional para lo de su cargo.

II.- EN TORNO AL CONFLICTO DE COMPETENCIA SUSCITADO ENTRE MINISTERIOS Y UNA INSTITUCION DESCENTRALIZADA

   Tal y como se indicó, la consulta tiene como objeto determinar la competencia del Archivo Nacional, del Banco Central de Costa Rica o del Ministerio de Hacienda para realizar las tareas de clasificación y archivo de la documentación del disuelto Banco Anglo Costarricense, así como mantener su custodia.

   Al efecto, se debe manifestar que una vez conocido el criterio del Archivo Nacional, ha sido posible determinar que éste declina su competencia y aduce que existen elementos de juicio para establecer que el competente para ello podría ser el Estado en lo que corresponde a documentos carentes de interés histórico y cobratorio, el Banco Central de Costa Rica para los documentos con interés cobratorio y finalmente el Archivo Nacional para aquellos con interés histórico.

   Conferida como fue la audiencia al Ministerio de Hacienda, en vista de la señalada posición del Archivo Nacional, éste declina de la aducida competencia, como lo ha hecho además el Banco Central de Costa Rica mediante la consulta que ahora se examina.

   Todos los elementos de juicio anteriores permiten tener como objeto real de la consulta, la resolución de un conflicto de competencia entre diversos sujetos de derecho público, a saber, el Estado Central (representado en este caso por el Ministerio de Hacienda), el Archivo Nacional (representado por la Dirección General del Archivo Nacional, órgano del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes) y el Banco Central de Costa Rica.

   Así, los numerales 26 inciso c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública establecen:

"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

(...)c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Central del Estado "

"Artículo 78.- Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República."

   Así las cosas, para esta Representación no es posible entrar a conocer y resolver la consulta formulada, en el tanto, según se dijo, de la misma se desprende que, tal y como lo ha establecido esta Procuraduría "más que una petición consultiva que se fundamente en la necesidad de un asesoramiento jurídico calificado, estamos en presencia de un conflicto administrativo -actual o latente- (...) al que la Procuraduría General de la República está siendo llamada a arbitrar." (Dictamen C-187-94 de 1 de diciembre de 1994).

   De esta forma, como en el caso señalado, "la intervención de esta Procuraduría deviene improcedente, toda vez que el régimen jurídico que disciplina su actuación no la autoriza a dirimir conflictos de esa índole. Por el contrario, la legislación en vigor diseña un procedimiento propio y específico a esos efectos, en el que no media nuestra intervención."

   Deriva de lo anterior que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y a través de los mecanismos y procedimientos administrativos ahí previstos, lo procedente en la especie es resolver el conflicto interadministrativo de competencia acudiendo a las instancias correspondientes.

   Se debe hacer ver que tal y como lo dispone el numeral 71 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública "Los conflictos, incluso de competencia entre entes, serán resueltos de conformidad con la Sección IV de este Capítulo, en la vía administrativa, pero cada parte conservará su derecho a la acción contenciosa pertinente." (En ese sentido véase Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3855-93 de las 9:15 hora del 11 de agosto de 1993).

   Se estima por ello que, tal y como se apuntó en el señalado dictamen C-187-94, "la situación descrita también se subsume en la disposición excepcional contenida en el numeral 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con asuntos que no pueden ser objeto de consulta".

   Dicho artículo 5 dispone lo siguiente:

"Artículo 5.- CASOS DE EXCEPCION:

No obstante, lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."

   En virtud de la existencia de un conflicto interadministrativo con una instancia de solución expresamente prevista en la ley, y habiendo externado esta Procuraduría en otras oportunidades su criterio jurídico al respecto, lo procedente, como se indicó, es arbitrar el mismo siguiendo los procedimientos previstos por los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. (En el mismo sentido, entre otros, véanse dictámenes de esta Procuraduría C-214-85, de 9 de setiembre de 1985, C-205-92 de 12 de diciembre de 1992, C-234-95 de 13 de noviembre de 1995, C-243-95 de 27 de noviembre de 1995).

III.- CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- En lo que compete a esta Procuraduría, lo aquí resuelto ya ha sido valorado en los términos señalados en los dictámenes C-204-96 de 17 de diciembre de 1996 y C-059-97 de 23 de abril de 1997.

2.- En vista de mediar en la especie un conflicto de competencias interadministrativo, lo procedente es arbitrar el mismo siguiendo los procedimientos previstos por los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

PROCURADORA ADJUNTA

Cc:

Sr. Leonel Baruch Goldberg, MINISTRO DE HACIENDA

Sra. Virginia Chacón Arias, DIRECTORA GENERAL, ARCHIVO NACIONAL