C - 250-98

San José, 24 de noviembre de 1998

 

Señor

Habib Succar Guzmán

Gerente General

Editorial Costa Rica

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio ECR-GG-479/97 donde formula las siguientes preguntas en torno a la Editorial Costa Rica: 1) Interpretación del artículo 2 de la Ley No. 2366 en relación con el concepto de "mérito especial". 2) Potestad reglamentaria dentro de la Editorial Costa Rica. 3) Superior Jerárquico de la Editorial Costa Rica. 4) Autonomía de la Editorial Costa Rica en relación al control de la Contraloría General de la República. 5) Potestades de la Asamblea de Autores en relación con la revocatoria de nombramientos de miembros. 6) Interpretación de los conceptos de solvencia moral y económica. 7) Integración del quórum de ley para formar mayoría y tomar acuerdos.

I. INTERPRETACION DEL ARTICULO 2 DE LA LEY NO. 2366 EN RELACION CON EL CONCEPTO DE MERITO ESPECIAL.

   El artículo 2 de la Ley No. 2366 de 10 de junio de 1959 (Ley de Creación de la Editorial Costa Rica) dispone textualmente: "La Editorial tiene como fin principal el fomento de la cultura del país mediante la edición de obras literarias, artísticas y científicas de costarricenses y de extranjeros de casos de mérito especial. Sin perjuicio de su fin principal y cuando su situación financiera lo permita, la Editorial publicará las obras didácticas que por disposición oficial del Ministerio de Educación Pública, deban ser usados en escuelas y colegidos del Estado".

   Esta Ley 2366 surgió en 1959 como iniciativas del Diputado Fernando Volio Jiménez, quien en la exposición de motivos indicó que la normativa se justificaba por varias razones, entre las cuales destaca la necesidad de crear un "organismo estatal" que tomaría en consideración aspectos culturales, económicos, jurídicos y funcionales. En la exposición de motivos se lee lo siguiente:

   "Así, la editorial seriamente encomendada a una labor que nada más contemple los valores estéticos y espirituales defenderá la independencia del escritor y del artista y la expresión del pensamiento que con más fuerza responda a la verdad del arte y de la literatura, que son en definitiva, irremplazables valores de la formación social".

   En cuanto al concepto de "mérito" que se consulta, expresa el diccionario que es: "cualquier acto del hombre que hace a este acreedor de premio o digno de castigo. Conjunto de las buenas acciones de una persona, en cuanto la hacen digna del aprecio de las demás. Hablándose de las cosas, lo que las hace tener valía. De mérito: Loc. Notable, recomendable". (CESARES (J). Diccionario Ideológico de la Lengua Española. Barcelona, Editorial Gustavo Gili S.A. y Real Academia Española, segunda edición corregida, aumentada y puesta al día, 1959, p. 553. Por su parte, la palabra "especial" significa "singular o particular, en oposición a lo general y ordinario. Muy adecuado o conveniente para algún efecto; y "valía" es "estimación, valor o aprecio de una cosa". (p. 358).

   De lo expuesto se puede deducir que el espíritu de la norma es la promoción de la cultura costarricense y de las obras de autores costarricenses y también extranjeros en determinados supuestos. El mérito especial de dichas obras se puede establecer de su estudio con fundamento en las pautas razonables que la Asamblea de Autores y el Consejo Directivo indiquen oportunamente dado el conocimiento literario que poseen. Es lógico pensar que el rechazo de una obra debe estar debidamente fundamentado para excluir toda posibilidad de arbitrariedad; tal sería el caso de desestimar una obra por su pobre contenido o por su baja calidad literaria. Pero también deben tenerse en consideración los criterios mercadológicos y de administración de la Editorial, en virtud del manejo de fondos públicos y en los supuestos del artículo 3 de la Ley 2366 que, en lo que interesa, dispone:

"(...) De acuerdo con el artículo 2 de esta ley, la Editorial deberá: a) Estimular a los autores costarricenses, para lo cual les publicará sus libros, procurando el menor costo y la mayor divulgación; b) Anteponer, en beneficio de la cultura costarricense, las metas de divulgación cultural, las de tipo cultural" (Así reformado por el artículo 1 de la Ley No. 4966 de 20 de marzo de 1972).

   Este artículo 2 intenta conciliar el costo de la producción, la difusión amplia de la obra, y la prioridad cultural frente al costo económico.

   El artículo 2 de la Ley 2366 señala que la Editorial Costa Rica tiene como fin primordial la edición de obras (literarias, científicas y artísticas) de costarricenses, y de extranjeros también en casos especiales. De este contenido parece concluirse lo siguiente: 1) La finalidad de la Editorial es publicar prioritariamente las obras de costarricenses. 2) Podrá editar obras de autores extranjeros cuando haya un mérito especial en esas obras. En este segundo supuesto, la obra extranjera de mérito especial podría ser aquella referida a elementos de nuestra cultura como recuerdos y vivencias de una estancia o viaje por el territorio nacional, o una colección de fotografías de ayer o de hoy, un análisis de las circunstancias sociopolíticas, religiosas, deportivas.

   El término "mérito especial" es un concepto jurídico indeterminado cuyo contenido debe precisarse reglamentariamente. Para tal efecto, y de conformidad con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 19 de la Ley 2366, el Consejo Directivo podría emitir el reglamento interno correspondiente, cuya aprobación por mayoría absoluta, según establece el ordinal 3, es competencia de la Asamblea de Autores. La elaboración de este reglamento requeriría la integración de una comisión que examine rigurosamente el contenido del término "mérito especial" que ha de reunir la obra de autores extranjeros para su publicación.

II. POTESTAD REGLAMENTARIA EN LA EDITORIAL COSTA RICA.

   Dispone el artículo 19 de la Ley 2366 que: "Corresponde al Consejo Directivo: (...). d) Dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución. (...)". En consecuencia, el dictado de estos reglamentos autónomos es competencia exclusiva del Consejo Directivo por disposición legal; pero esta competencia está referida a la "emisión del texto jurídico" que por sí solo no puede surtir efectos. Corresponde a la Asamblea de Autores, por mayoría absoluta, aprobar o no el reglamento emitido por el Consejo Directivo. Es decir, la aprobación de esta Asamblea, órgano jerárquico superior, es un requisito de eficacia. Sin esta aprobación el reglamento no puede surtir efectos jurídicos.

   Se entiende que estos reglamentos o sus reformas deben cumplir con el principio de regularidad; es decir sus disposiciones deben estar en armonía con el parámetro de legitimidad constitucional, caso contrario podría ser objeto de un proceso de anulación ante la Sala Constitucional.

   Por tratarse de un acto complejo, en la elaboración de este reglamento, nada impide que el Consejo Directivo valore sugerencias de los miembros de la Asamblea de Autores y aun de otros expertos en la materia objeto de regulación. No obstante, estas sugerencias no pueden ser impuestas, por cuanto la competencia de emitir el reglamento es exclusiva del Consejo Directivo. De igual manera, la Asamblea de Autores no está obligada a aprobar el texto emitido y propuesto a su conocimiento por el Consejo Directivo. Por todo ello, es razonable que el Consejo Directivo valore las sugerencias de los integrantes de la Asamblea de Autores, a fin de lograr un consenso sobre aspectos relevantes de la regulación reglamentaria, y cuya aprobación, para efectos de eficacia, corresponde exclusivamente a la Asamblea de Autores.

   El texto de reglamento emitido por el Consejo Directivo no puede ser modificado, adicionado, aclarado o aprobado parcialmente por la Asamblea de Autores. Conforme al artículo 3 los reglamentos que se dicten deberán ser "aprobados por mayoría absoluta de la Asamblea de Autores". Ante un texto reglamentario propuesto sólo procede su aprobación o improbación, tal como ocurre cuando se vota en segundo debate un proyecto de ley ordinaria. Por ello, previéndose la imposibilidad de la "unanimidad", la ley autoriza que el reglamento pueda ser aprobado por mayoría absoluta. Sin embargo, nada impide que ante un rechazo del reglamento, y atendiendo las observaciones de la Asamblea de Autores, el Consejo Directivo dicte un nuevo reglamento para su oportuna aprobación por la Asamblea de Autores.

III. El SUPERIOR JERARQUICO EN LA EDITORIAL COSTA RICA.

   En el dictamen C-174-92 de 28 de octubre de 1992 se indica que la Editorial Costa Rica forma parte del sector público, por tratarse de un “ente público estatal". Para la determinación de la jerarquía es necesario, en el presente caso, observar la ubicación del órgano denominado Asamblea de Autores, y la naturaleza trascendente de sus competencias. Dispone el artículo 4 de la Ley 2366 en cuanto a "Organización" lo siguiente: "La Editorial Costa Rica estará integrada: a) La Asamblea de Autores; b) El Consejo Directivo, que tendrá a su cargo la selección de las obras; c) El gerente; ch) Personal especializado. (Así reformado por el artículo 1 de la Ley 7047 de 07 de octubre de 1986) ". Esta norma ubica jerárquicamente, en el primer orden a la Asamblea de Autores, y en un segundo grado al Consejo Directivo. Uno de los signos de la jerarquía tiene relación con la trascendencia de las competencias atribuidas. El numeral 10 de esta Ley 2366, en lo que interesa, señala: " (...) La Asamblea de Autores tendrá las siguientes obligaciones: (...) b) Nombrar a los miembros del Consejo Directivo cuya designación corresponda. C) Revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo cuando ocurran las circunstancias establecidas en el artículo 17. Ch) Fijar el monto de las dietas que devengarán los miembros del Consejo Directivo. D) conocer el informe de labores de la Editorial, que presentarán conjuntamente el presidente del Consejo Directivo y el Gerente. (...)". Conforme a lo indicado, la potestad de nombramiento de los integrantes del Consejo Directivo cuya designación corresponda, es potestad exclusiva de la Asamblea de Autores; al igual que la revocatoria del nombramiento de cualquiera de los integrantes del Consejo Directivo cuando concurran las circunstancias del ordinal 17 de esta Ley 2366. Debe reiterarse, asimismo, que es competencia de esta Asamblea de Autores, aprobar o no los reglamentos emitidos por el Consejo Directivo según la relación de los artículos 3 y 19 inciso d) de esta ley.

   En consecuencia, en virtud de la ubicación de la Asamblea de Autores en la escala jerárquica de los órganos, y la trascendencia de sus competencias, este órgano colegiado es el jerarca de la institución, según la relación de los artículos 3, 10 y 19 inciso d) de la Ley 2366.

IV. AUTONOMIA DE LA EDITORIAL COSTA RICA EN RELACION AL CONTROL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

   Refiriéndose a la autonomía de la Editorial Costa Rica, se estableció en el dictamen C-174-92 lo siguiente: "Aparte del fin público de fomento de la cultura, otras notas características terminan de perfilar el carácter de ente público estatal de la Editorial. Así por ejemplo, la constitución de su capital, formado en sus comienzos mayormente por una subvención del Estado con cargo al Presupuesto Ordinario Nacional (Art. 5); el disfrute de ciertos beneficios fiscales como: a) Exoneración absoluta de toda clase de impuestos, b) Exoneración de uso de papel sellado, timbres y derechos de Registro, c) Franquicia postal y telegráfica, y de otra índole como el privilegio de inembargabilidad de sus bienes, "de cualquier naturaleza que sean" (salvo para operaciones que realice con los Bancos del Sistema Bancario Nacional y con otras instituciones del Estado), típico de los entes estatales (Art. 8, reformado por Ley 5488 de 12 de marzo de 1974). En lo que a su organización interna atañe, no obstante parecer que la entidad goza de plena autonomía en la administración y dirección de sus asuntos, la presencia de dos representantes del Poder Ejecutivo, designados por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, según reforma del artículo 11 de la ley de creación, introducida por Ley 4966 de 20 de marzo de 1972, proporciona el vínculo necesario para que la entidad pueda ser considerada como parte del sector público".

   En la consulta formulada se plantea una aparente contradicción entre la autonomía reconocida en el dictamen C-174-92 y la existencia de un control de fiscalización de la Contraloría General de la República. Expresa el artículo 9 de la Ley 2366 que: "La Editorial Costa Rica estará sometida a fiscalización económica por la Contraloría General de la República". Esta fiscalización está plenamente justificada por la naturaleza pública de la Editorial y el manejo de fondos públicos.

   La Sala Constitucional señala que la Contraloría General de la República no es administración activa, razón por la cual no provoca quebranto alguno a la autonomía administrativa cuando ejerce su potestad fiscalizadora. Se estableció en el voto 16-95 que: "No hacemos frente a un atentado a la autonomía administrativa de las instituciones autónomas porque la relación aquí objetada entre la Contraloría General de la República y éstas no corre entre administraciones activas, una de las cuales se inmiscuiría inconstitucionalmente en un ámbito propio de la otra. La Contraloría General es administración no activa, fiscalizadora o vigilante".

   La autonomía administrativa consiste en la capacidad del ente para autoadministrarse para cumplir sus fines sin subordinación a otros entes públicos, pero sometida esa autonomía a la fiscalización de la Contraloría General de la República que es un órgano constitucional del Estado, competente para ejercer control sobre todo el sector público. Y por tratarse de una potestad de fiscalización dispuesta en la Constitución Política, su utilización regular no produce quebranto alguno a la autonomía administrativa.

   La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República No. 7428 de 07 de setiembre de 1994, es clara al establecer que: "La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta ley". Y para una mejor comprensión de la amplitud de la competencia de la Contraloría, su Ley Orgánica dispone en el ordinal 4 que: "La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública". La Editorial Costa Rica, según se determinó en el dictamen C-174 -92 se considera parte del "sector público" y por tanto sometida a la fiscalización del órgano contralor. Y en virtud de este control, se determina si el gasto tiene relación directa con el cometido legal de la institución y si existen ingresos efectivos para financiar los gastos que han sido presupuestados. Es un control de naturaleza contable-legal y no político, por lo que no hay quebranto alguno a la autonomía administrativa de esa Editorial.

V. POTESTAD DE LA ASAMBLEA DE AUTORES EN RELACION CON LA REVOCATORIA DE NOMBRAMIENTOS.

   El alcance de la potestad de revocación de los nombramientos que tiene la Asamblea de Autores está definida en el ordinal 10 de la Ley 2366: "La Asamblea de Autores tendrá las siguientes obligaciones: (...)c) Revocar el nombramiento de los miembros del Consejo Directivo cuando ocurran las circunstancias establecidas en el artículo 17" (...) ". Y según dispone el ordinal 11: "El Consejo Directivo estará integrado por nueve miembros: tres nombrados por la Asamblea de Autores citada en esta ley; uno, por la Universidad de Costa Rica; uno, por la Universidad Nacional; dos, por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y dos, por el Ministerio de Educación Pública. No existirán directores suplentes. Bastará el nombramiento de cinco miembros para que el Consejo Directivo se instale y tenga personería suficiente, mientras se completa su integración. El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes reglamentará la elección de los representantes de la Asamblea de Autores, fijando un procedimiento para garantizar que en la votación participen, por lo menos, la mitad más uno de los miembros inscritos." (Así reformado por el artículo 1º, inciso c), de la ley No.7754 de 23 de febrero de 1998)

   La consulta señala si la Asamblea de Autores puede revocar el nombramiento de aquellos miembros del Consejo Directivo que no han sido nombrados directamente por ella. Específicamente si puede revocar el nombramiento de los miembros nombrados por la Universidad de Costa Rica, la Universidad Nacional, el Ministerio de Cultura Juventud y Deportes y el Ministerio de Educación. Al efecto hay que distinguir entre el acto de nombramiento y el acto de remoción. La norma 11 de la Ley 2366 señala claramente cuáles son los entes y órganos competentes para efectuar los nombramientos. Pero la potestad de remoción, de cualquiera de los integrantes del Consejo Directivo, es atribución exclusiva de la Asamblea de Autores, independientemente del origen del nombramiento, siempre y cuando concurran los supuestos del numeral 17 de la ley que regula las causas por las cuales se pierde la condición de miembro del Consejo Directivo. Es así, porque todos los miembros del Consejo Directivo, están regidos por la Ley 2366 y ésta declara la competencia de la Asamblea de Autores para su remoción. No son competentes los otros entes y órganos que nombraron a sus representantes ante el Consejo Directivo para revocarles su nombramiento; sólo la Asamblea de Autores es competente para ejercer esta potestad revocatoria. Lo dispuesto en el ordinal 14, en cuanto a los puestos vacantes, no varía en nada la competencia de la Asamblea de Autores en materia de revocación de nombramientos.

   Señala el artículo 14: "Las vacantes que ocurran en el Consejo Directivo serán cubiertas por el suplente nombrado por el mismo organismo que designó al titular, organismo que en el término de quince días nombrará nuevo suplente". Puede apreciarse que la forma de cubrir los puestos vacantes se relaciona únicamente con la potestad de nombramiento y no con la potestad de revocación.

   En consecuencia, sólo la Asamblea de Autores tiene competencia para revocar el nombramiento de cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, cuando concurran las causales del numeral 17 de la Ley 2366.

VI. INTERPRETACION DE LOS CONCEPTOS DE SOLVENCIA MORAL Y ECONOMICA.

   Señala el artículo 13 de la Ley 2366 que: "No podrán ser designados como miembros del Consejo Directivo: (...) b) Los que no posean reconocida solvencia moral y económica; (...)". La consulta está referida a los contenidos "solvencia moral" y "solvencia económica", como requisitos para acceder al cargo de miembro del Consejo Directivo.

   En lo que atañe a la moral, ha manifestado la Sala Constitucional que:

"Por su parte, la moral no puede concebirse más que como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofenda gravemente a la generalidad de los miembros de esa sociedad; y los derechos de terceros necesariamente tienen que jerarquizarse, tanto en sí mismos, como en su dimensión concreta, en el sentido de que sólo se justifica regular y eventualmente limitar la libertad para proteger derechos de igual o mayor rango, frente amenazas de igual o mayor intensidad". (Voto AI-3550-90)

   Para AHRENS, la moral y el derecho, como disciplinas diferentes, deben prestarse apoyo para lograr el perfeccionamiento de las personas en su funcionamiento social. Dice al efecto este autor:

"... la moral es una ciencia formal y subjetiva, porque considera sobre todo la intención del sujeto que la manifiesta; la moralidad es la forma subjetiva del bien, en tanto que el derecho, que considera las acciones y las relaciones en sí mismas, es más, bajo este aspecto, una ciencia objetiva" (P. 142). "... El derecho y la moral se prestan así mutuo apoyo; separados o confundidos, introducirían el desorden en la sociedad; pero distintos y unidos son dos palancas poderosas de todo verdadero progreso" (P. 144). (AHERENS (E.). Curso de Derecho Natural o de Filosofía del Derecho. París, Librería de Ch. BOURET, sexta edición, 1887, pp. 142 y 144.

   En su Diccionario de Derecho Usual, CABANELLAS, se refiere a los conceptos de moral y de solvencia moral de esta manera:

   Moral:

"En su consideración substantiva, la moral constituye la ciencia del bien en general; el conjunto de normas de conducta que la mutua convivencia fija entre los hombres; la ciencia de las costumbres sociales". CABANELLAS (Guillermo.). Diccionario del Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfico OMEBA, sexta edición, tomo II, 1968, p. 735.

Solvencia moral:

"Fe en la palabra dada por otro. Limpios antecedentes de honrada gestión en los negocios públicos. Firmeza de espíritu que no lleva a rehuir las responsabilidades asumidas pensando en el bien nacional o general. Dignidad. Crédito personal". CABANELLAS (Guillermo.). Diccionario del Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfico OMEBA, sexta edición, tomo IV, 1968, p. 126.

   La exigencia del inciso b) del ordinal 12 relativa a la "solvencia moral" es razonable porque uno de los cometidos del Consejo Directivo es el de "Velar por el cumplimiento de los deberes y objetivos de la Editorial" (Art. 19 inciso a).

   La solvencia moral de los candidatos al Consejo Directivo, está referida, tal que indica la Sala Constitucional en el Voto AI 3550-90, al conjunto de principios y de creencias que son fundamentales en la sociedad y cuya violación ofende gravemente a la generalidad de esa sociedad.

   En lo que atañe a la solvencia económica para acceder al cargo de miembro del Consejo Directivo (art. 13 inciso b) es necesario partir de la definición jurídica de este concepto. CABANELLAS se refiere a este tema en los términos siguientes:

"La solvencia determina la "salud" patrimonial; el no ser superado el activo por el pasivo; el poseer bienes bastantes para hacer frente a las eventuales obligaciones ". CABANELLAS (Guillermo). Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfica OMEBA, sexta edición, Tomo IV, 1968, p. 126.

   La exigencia de "solvencia económica" obedece a las atribuciones que tiene el Consejo Directivo en el desempeño de sus funciones según determina el ordinal 19 de la Ley 2366: fijación del número de obras que se editarán durante el año calendario (inciso d); selección de las obras para su edición (inciso f); señalamiento del porcentaje o suma fija que reconocerá como derecho a los autores o propietarios de obras publicadas de acuerdo con el precio de venta del libro (inciso g).

   No obstante, el término "solvencia económica" (que está ligado al de "solvencia moral"), debe entenderse como equilibrio normal en el patrimonio del candidato a miembro del Consejo Directivo. Desde este punto de vista, no debe entenderse solvencia económica como sinónimo de riqueza abundante. En relación a este mismo punto, se consulta sobre la quiebra culposa y la fraudulenta y la insolvencia fraudulenta y su incidencia en la solvencia económica. Estos tipos penales se encuentran ubicados en el "Título VIII" del Código Penal bajo el título de "Delitos contra la Buena Fe de los Negocios". Al efecto dispone el Código Penal:

Quiebra culposa.

"ARTICULO 232.- Se impondrá prisión de seis meses a dos años, e inhabilitación para ejercer el comercio, de uno a cinco años, al comerciante declarado en quiebra que haya determinado su propia insolvencia y perjudicado a sus acreedores por sus gastos excesivos con relación al capital, especulaciones ruinosas, juego, abandono de sus negocios o cualquier otro acto de negligencia o imprudencia manifiesta".

Quiebra fraudulenta.

"ARTICULO 231.- Se impondrá prisión de dos a seis años e inhabilitación para el ejercicio del comercio, de tres a diez años al comerciante declarado en quiebra que, en fraude de sus acreedores, hubiere incurrido en algunos de los hechos siguientes:

1) Simular o suponer deudas, enajenaciones, gastos, pérdidas o créditos;

2) Sustraer u ocultar bienes que correspondieren a la masa o no justificar su salida o su enajenación;

3) Conceder ventajas indebidas a cualquier acreedor; y 4) Haber sustraído, destruido o falsificado en todo o en parte los libros u otros documentos contables, o los hubiere llevado de modo que se hiciere imposible la reconstrucción del patrimonio o el movimiento de los negocios".

Insolvencia fraudulenta.

"ARTICULO 234.- Será reprimido con prisión de uno a cuatro años, el deudor no comerciante concursado civilmente que, para defraudar a sus acreedores, hubiere cometido o cometiere alguno de los actos referidos en el artículo 231".

   Se consulta si se requiere que en los delitos indicados haya sentencia firme donde se exprese la pena de prisión y se declare la inhabilitación para el ejercicio del comercio, o si basta la existencia de un "conjunto de indicios en cuanto a la presunción de que no se tiene la calidad moral o de solvencia?". En el primer caso, si existe sentencia condenatoria firme en cualquiera de los delitos mencionados, es evidente que el candidato al Consejo Directivo carece de "solvencia económica" para ejercer ese cargo administrativo. Y por tratarse de una sentencia firme, pasa en autoridad de cosa juzgada material para todos los efectos jurídicos.

   El problema se plantea de modo diferente en el caso de "indicios", respecto de los cuales el artículo 37 constitucional exige que los mismos estén comprobados para efectos de detención.

   La Sala Constitucional defiende el estado de inocencia de cada persona y lo califica como un derecho fundamental de que goza toda persona hasta tanto no haya sido oída y convencida en juicio según el artículo 39 de la Carta Política, y declarada la responsabilidad penal en sentencia firme. La Sala advierte que en caso de suspensión laboral, y durante el tiempo del proceso penal, la persona tiene derecho a gozar de su salario.

"Esta Sala no puede estar en contra de las suspensiones de labores de aquellos funcionarios que sean denunciados, pues se trata de un instrumento con que cuenta la administración para separar de su cargo a un funcionario mientras se le investiga acerca de los hechos denunciados, ello con el fin de que no se entorpezcan las investigaciones. Pero, en lo que no puede estar de acuerdo, es en cuanto a aquella suspensión del funcionario lo sea sin goce de salario, sea por el plazo que fuese, en razón de que constitucionalmente le cubre un estado de inocencia (artículo 39 de la Carta Magna), sea que toda persona tiene el derecho de no ser inquietada hasta tanto no se corrobore su culpabilidad. Partiendo de ello, en el caso de los trabajadores denunciados, lo cierto es que hasta tanto no se pruebe su responsabilidad, su salario deberá de cubrirse, pues durante la investigación tan solo se tiene un indicio, y no será sino seguido un debido proceso, con oportunidad de defensa, que el funcionario sea sancionado. Así las cosas a la funcionaria (...), ciertamente se le comunicó la suspensión de que fue objeto, pues ella misma presenta copia del telegrama enviado a su persona, pero lo cierto es que la suspensión lo fue sin goce de salario, lo cual, de conformidad con lo anteriormente señalado violenta lo preceptuado en los artículos 39 y 57 de la Constitución Política". (Voto RA 894-93)

   Conforme a todo lo expuesto, puede concluirse en lo siguiente: 1) Si el candidato a miembro del Consejo Directivo es condenado por sentencia firme, en cualquiera de los delitos consultados (quiebra fraudulenta o culposa o insolvencia fraudulenta), no puede ser designado como miembro Consejo Directivo; y si ya está nombrado puede revocarse su nombramiento por la Asamblea de Autores según lo dispuesto en los artículos 10 inciso c), 13 inciso b), y 17 inciso a) de la Ley 2366. 2)Si respecto de un miembro del Consejo Directivo, se encuentra pendiente un proceso penal y mientras dure éste, puede ser suspendido, siempre y cuando se le reconozca la remuneración que percibiría en el ejercicio regular del cargo, según el Voto RA 894-93 de la Sala Constitucional.

VII. INTEGRACION DEL QUORUM DE LEY PARA FORMAR MAYORIA Y TOMAR ACUERDOS.

   En lo concerniente a la integración del quórum y la mayoría para tomar los acuerdos en el Consejo Directivo, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227 de 02 de mayo de 1978, por cuanto la Ley 2366 de 10 de junio de 1959 no regula en forma explícita lo relativo al quórum ni a las mayorías para la toma de decisiones.

   Quórum. Dispone al efecto el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 53. 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes. 2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros".

   Conforme a esta norma, el quórum requerido para que sesione válidamente el Consejo Directivo se produce cuando esté presente al menos la mayoría absoluta calculada ésta respecto de la totalidad de sus miembros.

   Según el artículo 11 de la Ley 2366, el Consejo está "integrado por nueve miembros"; en consecuencia, el quórum para sesionar sería de al menos "cinco" de los nueve miembros por cuanto la mayoría absoluta está constituida por la mitad más uno.

Mayoría para tomar acuerdos.

   Dispone el artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública que:

" (...) 3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes" (...)".

   Si el quórum para sesionar es de al menos cinco miembros, los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de los miembros presentes, sea la mitad más uno. Esta es la regla general.

   Seguidamente se plantean en la consulta una serie de posibilidades que pueden ocurrir durante el transcurso de la votación de un determinado asunto.

Un Voto a favor y los otros se abstienen.

   Dice CABANELLAS que la palabra "abstención" tiene "más frecuente aplicación en el Derecho Político y en el Parlamentario. (...) ; en el segundo, cuando no se emite el voto que corresponde por los representantes, unas veces como protesta, otras como obstruccionismo y las más par evitar una manifestación concreta ante determinado asunto o cuestión planteada en el parlamento". CABANELLAS (Guillermo). Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfica OMEBA, sexta edición, tomo I, 1968, p. 24.

   En el supuesto que se planea el acuerdo no puede ser adoptado por cuanto no alcanzó la mayoría absoluta exigida. La abstención se toma en consideración para determinar el quórum pero no funciona como un voto en contra. Si los votos a favor alcanzan la mayoría absoluta el acuerdo se toma.

Tres abstenciones y tres votos a favor.

   En este supuesto están presentes seis personas, la mayoría absoluta sería de 4 miembros; por lo tanto, al existir sólo tres votos a favor la mayoría absoluta no se ha alcanzado, razón por la cual el acuerdo no puede ser tomado.

Tres a favor, tres abstenciones y un voto en contra.

   Están presentes siete personas, la mayoría absoluta de los presentes sería de 4.5 (mitad más uno), es decir 5 personas; al votar sólo tres personas a favor, el acuerdo no puede ser tomado.

Dos a favor y dos abstenciones.

   En este supuesto, al no existir el quórum (cinco personas mínimo), no se puede sesionar ordinariamente y ningún acuerdo puede ser tomado.

   Dice CABANELLAS que la palabra "abstención" tiene "más frecuente aplicación en el Derecho Político y en el Parlamentario. (...); en el segundo, cuando no se emite el voto que corresponde por los representantes, unas veces como protesta, otras como obstruccionismo y las más para evitar una manifestación concreta ante determinado asunto o cuestión planteada en el parlamento". CABANELLAS (Guillermo).Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfica OMEBA, sexta edición, tomo I, 1968, p. 24.

Dos a favor, uno en contra, una abstención.

   Sólo están presentes cuatro personas, no hay quórum, ningún acuerdo puede ser tomado.

Tres a favor, tres en contra y hay empate. ¿Puede darse voto doble del Presidente?

   Existe el denominado "voto de calidad" o "doble voto", generalmente atribuido por la ley ordinaria al presidente de un órgano colegiado. La Ley General de la Administración Pública, en su artículo 40.2 reconoce el voto de calidad al Presidente de la República cuando haya empate en una votación del Consejo de Gobierno; de igual manera el ordinal 49 inciso f) señala que el Presidente de los órganos colegiados resolverá cualquier asunto en caso de empate mediante la utilización del voto de calidad.

   CABANELLAS define el voto de calidad en los términos siguientes: “VOTO DE CALIDAD. Denominado también preponderante o decisivo es el que corresponde en una junta, asamblea, colegio o Consejo a determinada persona o miembro del mismo, casi sin excepción a su presidente, para resolver en caso de empate, adhiriéndose al parecer que mejor le parezca. Además, en caso de votar el Presidente por uno de los criterios o dictámenes o candidatos, si tiene voto de calidad decide también aun motivando su voto ordinario el empate; por ejemplo, si tres vocales han votado por un parecer y dos por otro, cuando el presidente se adhiere a la opinión de esos dos, establece la mayoría, que ya es un voto de calidad doble cuando así se determina. (...) ". CABANELLAS (Guillermo).Diccionario de Derecho Usual. Buenos Aires, Bibliográfica OMEBA, sexta edición, tomo IV, 1968, p. 438.

   La Sala Constitucional se ha manifestado en cuanto al voto de calidad al resolver una Consulta Legislativa Facultativa en los siguientes términos:

"De conformidad con el principio de igualdad señalado por la jurisprudencia de esta Sala, es admisible que se establezca un trato desigual entre los que son desiguales, y aún entre iguales, siempre que se tenga presente que para autorizar un trato diferenciado hay que determinar si realmente se justifica una discriminación y si el motivo que la produce es razonable, pues el juicio acerca de la razonabilidad es lo que permite decidir si estamos o no frente a una violación constitucional. En el caso que nos ocupa la Sala no encuentra un solo motivo que cause desigualdad, puesto que el voto de calidad del presidente de un órgano colegiado, es en esencia un medio jurídico que tiene como fin el de establecer una vía que conduzca a la toma de una decisión en firme. Desde luego que existen otros medios distintos al propuesto, como los que se incluyen en el Código Municipal para la toma de los acuerdos de los Concejos, o el de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero también existen disposiciones en pro del doble voto, como por ejemplo en artículo 184 del Código de Comercio, en lo que atañe a la Junta Directiva de las sociedades anónimas. En consecuencia, es criterio de la Sala que el voto de calidad para el presidente de un órgano colegiado, no es contrario al principio constitucional de igualdad ". (CLF-4247-98)

   En el caso concreto del Consejo Directivo, aunque la Ley 2366 no contiene una disposición específica que confiera el "voto de calidad" al presidente de ese órgano colegiado; resulta de aplicación el artículo 2.1 de la Ley General de la Administración Pública que dispone: "1. Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos". En consecuencia, sí puede el presidente de ese órgano, en caso de empate, hacer uso del voto de calidad.

¿Se suman los votos en blanco a la mayoría?

   En el dictamen C-178-94, refiriéndose a los votos en blanco y las abstenciones se dispuso que:

"(...) en ejercicio de una correcta labor de hermenéutica, cabe manifestar que es procedente considerar que la disposición atinente a las abstenciones y votos en blanco dispuesta para el Consejo de Gobierno es aplicable, vía analógica, a las votaciones de otros órganos colegiados, dada la similar naturaleza jurídica que ostentan esas figuras del Ordenamiento Jurídico administrativo". (El destacado es nuestro)

   En este mismo dictamen C-178-94 se transcribe el pensamiento de don Eduardo Ortiz Ortiz quien señala que:

"El voto en blanco no cabe contarse ni con una ni con otra (se refiere a la mayoría y a la minoría) y, en consecuencia, no debe tomarse en cuenta para efectos del quórum funcional. El voto en blanco no es voto ".

   Conforme a todo lo indicado, los votos en blanco no se suman a la "mayoría" por cuanto en ellos no existe la expresión de una voluntad jurídicamente reconocida.

¿Se suman los votos de abstención a la mayoría?

   Por lo indicado en cuanto a los votos en blanco, tampoco las abstenciones se suman a la mayoría. Pero las abstenciones no eximen de responsabilidad al funcionario. Sobre abstenciones, se resolvió en el dictamen C-178-94 lo siguiente:

"También es dable afirmar que la abstención, al no poder reputarse como un voto contrario al asunto debatido, no libera de responsabilidad al miembro que en esa forma emite su voluntad, toda vez que, en virtud del artículo 57 (Ley General de la Administración Pública) supra transcrito, el efecto liberatorio de la responsabilidad es comprensiva únicamente de los votos negativos y justificados que se lleguen a producir. Por último, la interpretación propuesta cedería ante normativa expresa que regule, para casos específicos, de modo diferente el punto relativo a la abstención ". (El destacado es nuestro)

¿Votos nulos se suman o no a la mayoría?

   Tampoco los votos nulos se suman a la mayoría.

DICTAMEN

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. El término "mérito especial" referido a las obras de extranjeros, que contiene el artículo 2 de la Ley 2366 de 10 de junio de 1959, es un concepto jurídico indeterminado que debe ser definido en un reglamento emitido por el Consejo Directivo (numeral 19 inciso b), cuya aprobación por mayoría absoluta es competencia de la Asamblea de Autores (ordinal 3).

Segundo. De conformidad con el inciso d) del artículo 19 de la Ley 2366 de 10 de junio de 1959, corresponde exclusivamente al Consejo Directivo dictar los reglamentos internos necesarios para el correcto funcionamiento de la Institución; y que igualmente para efectos de eficacia, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores aprobar o no, por mayoría absoluta de votos, esos reglamentos según dispone el ordinal 3 de esta misma ley.

Tercero. En virtud de la ubicación de la Asamblea de Autores en la escala jerárquica de los órganos, y la trascendencia de sus competencias, este órgano colegiado es el jerarca de la institución, según la relación de los artículos 3, 10 y 19 inciso d) de la Ley 2366.

Cuarto. El control fiscalizador de naturaleza contable-legal y no político, que ejerce la Contraloría General de la República, sobre el gasto público de la Editorial Costa Rica, no quebranto la autonomía administrativa y funcional reconocida en el dictamen C-174-92.

Quinto. De conformidad con el artículo 10 inciso c) de la Ley 2366, es competencia exclusiva de la Asamblea de Autores, revocar el nombramiento de cualquiera de los nueve miembros del Consejo Directivo, cuando concurran las causales establecidas en el ordinal 17 de esta misma Ley.

Sexto. La solvencia moral de los candidatos al Consejo Directivo, exigida en el inciso b) del numeral 13 de la Ley 2366, está referida, tal que indica la Sala Constitucional en el Voto AI 3550-90, al conjunto de principios y de creencias que son fundamentales en la sociedad y cuya violación ofende gravemente a la generalidad de esa sociedad.

Sétimo. Si el candidato a miembro del Consejo Directivo es condenado por sentencia firme, en cualquiera de los delitos consultados (quiebra fraudulenta o culposa o insolvencia fraudulenta), no puede ser designado como miembro del Consejo Directivo; y si ya está nombrado puede revocarse su nombramiento por la Asamblea de Autores según lo dispuesto en los artículos 10 inciso c), 13 inciso b), y 17 inciso a) de la Ley 2366.

Octavo. Si respecto de un miembro del Consejo Directivo, se encuentra pendiente un proceso penal y mientras dure éste, puede ser suspendido, siempre y cuando se le reconozca la remuneración que percibiría en el ejercicio regular del cargo, según el Voto RA 894-93 de la Sala Constitucional.

Noveno. Según el artículo 53. 1 de la Ley General de la Administración Pública, el quórum para que pueda sesionar válidamente el Consejo Directivo estaría constituido por la mayoría absoluta de sus componentes; y que conforme al artículo 11 de la Ley 2366 el Consejo Directivo está "integrado por nueve miembros", razón por la cual el quórum para sesionar sería de al menos "cinco" de los nueve miembros, por cuanto la mayoría absoluta está constituida por la mitad más uno de la totalidad de componentes del órgano.

Décimo. Conforme al inciso 3 del artículo 54 de la Ley General de la Administración Pública, los acuerdos se adoptan por mayoría absoluta de los miembros asistentes, por lo que si el quórum para sesionar en el Consejo Directivo es de al menos cinco miembros, los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de los miembros presentes, sea la mitad más uno. Esta es la regla general.

Undécimo. No se suman a la mayoría los votos en blanco, ni los votos nulos, ni las abstenciones.

Duodécimo. El Presidente del Consejo Directivo, en caso de empate, tiene voto de calidad, por aplicación analógica autorizada por la relación de los artículos 2 inciso 1), y 49 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública, y según dictamen C-178-94 de la  Procuraduría General de la República.

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional

Sección Segunda