Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 112-00-DJ del 4 de febrero del 2000, recibido en mi despacho el 15 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el otorgamiento de inmunidades y privilegios al personal de IDEA INTERNACIONAL.

A.- CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL 7 DE NOVIEMBRE DE 1949.

"Artículo 7.- Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes."

"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)

10) Celebrar convenios, tratados públicos y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez aprobado por la Asamblea Legislativa o por una Asamblea Constituyente, cuando dicha aprobación lo exija esta Constitución.

Los protocolos derivados de dicho tratados públicos o convenios internacionales que no requieran aprobación legislativa entrarán en vigencia una vez promulgados por el Poder Ejecutivo."

B.- LEY N° 7905 DE 23 DE AGOSTO DE 1999, "APROBACIÓN DEL ACUERDO ESTABLECIENDO EL INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA ASISTENCIA DEMOCRÁTICA Y ELECTORAL (IDEA)."

"Artículo 11.- Derechos, privilegios e inmunidades (1).

El Instituto y su personal deberá, en el país de su Sede, disfrutar de tales derechos, privilegios e inmunidades como se deberá estipular en el Acuerdo de la Sede. Otros países podrán conceder derechos comparables, privilegios e inmunidades en apoyo de las actividades del Instituto en tales países."

"Artículo 2.- El artículo 11 del texto de este instrumento debe interpretarse en el sentido de que el Gobierno de la República de Costa Rica se compromete a otorgar al Instituto Internacional para la Asistencia Democrática y Electoral (IDEA), derechos y privilegios e inmunidades de acuerdo con lo previsto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, de 18 de abril de 1961."

(1) Es el artículo 11 del Convenio que se encuentra en el numeral 1 de la ley de aprobación.

A.- CRITERIO DE LA DIRECCION JURÍDICA DEL ORGANO CONSULTANTE.

En el oficio N° 087-00-DJ, suscrito por la Licda. Marcela Matamoros, Directora de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, se concluye que, en atención a lo señalado en el artículo 11 del Tratado, Costa Rica delimitó que los privilegios e inmunidades serían otorgados al Instituto, es decir, a la representación u oficina que se establezca en nuestro país y no a su personal. Consecuentemente, la extensión de los privilegios e inmunidades al personal por medio de decreto, constituye un quebrantamiento del principio de legalidad ( artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública) y de los principios generales de Derecho.

B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

En algunas ocasiones el órgano asesor se ha manifestado en relación con los privilegios e inmunidades que otorga la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, aprobada por ley N° 3394 de 24 de setiembre de 1964. En el dictamen C-015 -92 de 22 de enero de 1992, señalamos que los agentes diplomáticos no estaban exentos del pago de un impuesto indirecto normalmente incluido en el precio de la mercancías, comprendido dentro de la excepción de los privilegios diplomáticos que establece el artículo 34 de ese Convenio.

Por su parte, en el dictamen C-099-95 del 10 de mayo de 1995, expresamos que el funcionario diplomático , mientras se encuentre en el ejercicio de sus funciones, goza de inmunidad de jurisdicción, tanto penal como civil. Sin embargo, esta última no es absoluta, pues existen las excepciones del artículo 31 de la Convención, una de las cuales es cuando se trata de actividades comerciales o profesionales. Por lo anterior, en estos supuestos, puede incoarse una acción judicial en su contra, por no tratarse de actividades propias del cargo.

Por último, en el dictamen C-047-95 del 15 de diciembre de 1995, concluimos que la inmunidad de jurisdicción de los funcionarios diplomáticos los protege en su carácter personal; opera rationae personae, en tanto la de los agentes consulares los protege rationae materiae, es decir, está reservada a los actos relativos al ejercicio de las funciones consulares.

III.- SOBRE EL FONDO

El meollo de la cuestión está en determinar si el artículo 2 del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Instituto Internacional para la Asistencia Democrática y Electoral (1), que le otorga los derechos, privilegios e inmunidades de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas al personal de IDEA INTERNACIONAL, vulneró o no el principio de legalidad y otros principios generales de Derecho.

(1) Para efectos de exposición se utilizaran las siglas IDEA.

Como es de su conocimiento, la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas establece una serie de derechos, privilegios e inmunidades a favor del agente diplomático (2), entre los cuales se encuentran: la inmunidad de la jurisdicción penal, administrativa y civil; la exoneración de todos los impuestos y gravámenes, personales o reales, nacionales, regionales o municipalidades (3); la eximente por los servicios que presta de las disposiciones sobre la seguridad social,(4) etc.

(2) El gran internacionalista mexicano Cesar Sepulveda, en su obra Derecho Internacional, México, Editorial Porrúa S.A., 1986, página 151, nos dice que las prerrogativas de los agentes diplomáticos se dividen en dos grupos: " Las primeras se derivan de la costumbre internacional, y en algunas ocasiones, de tratados específicos, y se explican en razón de que el agente debe gozar de cierto desembarazo para realizar su función, lo que no deja de contener cierta falacia ( vide Rousseau, Droit International Public, p. 342 y Vidal y Saura, op. cit. pp. 247 y sigs.) Las segundas brotan de la cortesía internacional y de la reciprocidad." Dentro de las inmunidades encontramos la de la jurisdicción penal, civil y administrativa, etc., mientras que dentro de los privilegios están los de orden fiscal y de orden aduanero. Ver además: MAKLOUF ( Ana María), Derecho Diplomático y Derecho Consular, San José, Litografía Cosmos S.A., 1990. FENWICK ( Charles G.), Derecho Internacional, Buenos Aires, Bibliografía Omeba, 1963.

(3) Artículo 34.

(4) Artículo 33.

En el caso que nos ocupa, la Asamblea Legislativa hizo una declaración interpretativa del artículo 11 del Acuerdo, numeral 2 de la ley de aprobación.

La Sala Constitucional ha aceptado la adición de normas para consignar declaraciones interpretativas sobre las disposiciones de los tratados públicos o convenios internacionales y los concordatos que pretende aprobar la Asamblea Legislativa. En efecto, en los votos N°s 1807-91 y 1949-91 se indicó que: " es aceptada por el Derecho Internacional la ‘declaración interpretativa’, por lo que las partes ligadas al tratado le atribuyen una interpretación determinada, expresando criterios con los que ellas desean se aplique el tratado futuro."

De conformidad con el voto número 499-91, el Tribunal Constitucional señaló que estas declaraciones interpretativas tienen la misma naturaleza de las reservas (5)de los tratados; por ello, no forman parte del convenio, sin perjuicio de que el país las adopte en el futuro.

(5)De acuerdo con el artículo 2 d) de la convención de Viena sobre el Derecho de los tratados, la reserva es una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación hecha por el Estado al firmar, ratificar aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con el objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado.

Mediante el voto N° 10-92, la Sala Constitucional estableció que, cuando el Estado de Costa Rica en el momento de firmar un tratado público o un convenio internacional, efectúa una declaración interpretativa, en relación con una o varias de sus normas, nada se opone a que tal declaración sea reiterada en el proyecto de aprobación, adicionando un nuevo artículo.

Además de los votos citados, en la resolución N° 769-90 ( Aprobación del Protocolo de Reformas a la Carta de la Organización de los Estados Americanos-Protocolo de Cartagena de Indias, firmado en Colombia, el 5 de diciembre de 1985), y en la N° 835-90 ( Aprobación del Convenio de Intercambio de Información Tributaria entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América, firmado en San José-Costa Rica, el 15 de marzo de 1989), el Tribunal Constitucional se manifestó para que se emitieran declaraciones interpretativas.

En este asunto es clave descifrar la intención del legislador expresada en la declaración interpretativa. Revisando el expediente legislativo N° 12.645, que dio origen a la ley N° 7905, observamos que el artículo 2 no se encontraba en el proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. Su origen está en una moción presentada "vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa", suscrita por varios diputados, entre los cuales estaban: Picado Sotela, Constela Umaña y Torres Guerrero (1). (1) Ver folio 168 del expediente legislativo N° 12.645.

Esta propuesta fue aprobada sin mayor discusión por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos el 15 de junio de 1999 (2). (2) Ver folios 172 y 173 del expediente legislativo N° 12.645.

Tampoco en el Plenario se dio un debate (3), solo intervino la Diputada Picado Sotela, pero sin referirse al contenido del artículo 2 del proyecto de ley. No obstante lo anterior, en el voto de la Sala Constitucional N° 5423-99 ( opinión consultiva) encontramos una referencia al informe que presentó el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa sobre el artículo XI del Convenio. (3) Ver folios 179 y 180 del expediente legislativo N° 12.645. En este documento, muy posiblemente, está la razón que impulsó a los diputados a mocionar en este proyecto de ley. En él se dijo al respecto:

"De la redacción del artículo se colige [ se refiere al XI del Convenio] que el instituto y su personal contará con los derechos, privilegios e inmunidades que se establezcan en el Acuerdo Sede, y en el país de su Sede.

Para el resto de los países miembros será optativo conceder derechos comparables, privilegios e inmunidades en apoyo a las actividades del Instituto.

Sin embargo, si Costa Rica decide conceder derechos comparables, privilegios e inmunidades sería oportuno la inclusión de una cláusula interpretativa que permita delimitar cuales son los derechos comparables, privilegios e inmunidades que se desean otorgar (4)" (4) Ver folio 31 del expediente legislativo N° 12.645.

Por su parte, el Tribunal Constitucional en el voto ya mencionado indicó:

"El informe Jurídico advierte sobre la necesidad de una cláusula interpretativa en que se establezcan los alcances del artículo XI del texto el instrumento, ello con el fin de que con toda claridad sea posible conocer cuáles son esos derechos, inmunidades o privilegios que se desean otorgar al Instituto en apoyo a su gestión…"

Como puede colegirse de lo anterior, la declaración interpretativa está referida a cuáles derechos, inmunidades o privilegios deben otorgarse (5), y no a los sujetos beneficiarios de los mismos. Dicho en otras palabras, en ningún momento los miembros de la Asamblea Legislativa se plantearon el tema de si los derechos, inmunidades o privilegios debían concederse únicamente al Instituto o a éste y a su personal. Más bien, el asunto se orientó a precisar y determinar cuáles debían ser esos derechos, inmunidades o privilegios, señalado que eran los que están previsto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 18 de abril de 1961. (5) Por la forma tan abierta en que está redactado el artículo XI [ conceder derechos, privilegios e inmunidades comparables a los que disfruta en el Instituto y su personal en el país sede], era necesario hacer la precisión.

La observación del Departamento de Servicios Técnicos y el proceder de los miembros de la Asamblea Legislativa, al incluir el artículo 2 al proyecto de ley, fue lo correcto. Como es de su conocimiento, existen una serie de instrumentos internacionales (6), aprobados y ratificados por nuestro país, los cuales están vigentes entre los sujetos de Derecho Internacional, que establecen derechos, privilegios e inmunidades, por lo que era necesario determinarlos en este caso. Los legisladores optaron por indicar que eran los que se encuentran en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, descartando con ello, otros instrumentos internacionales que establecen beneficios similares. (6) Además de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, están, entre otros: La Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de la Naciones Unidas, aprobada por Decreto- Ley N° 743 de 6 de octubre de 1949, la Convención con Organismos Especializados de Naciones Unidas ONU, aprobada mediante Ley N° 3345 de 5 de agosto de 1964, el Convenio Constitutivo del Banco Interamericano de Desarrollo B.I.D., aprobado por Ley de 19 de diciembre de 1959 y el Convenio Constitutivo del Banco Centroamericano de Integración Económica B.C.I.E., aprobado mediante Ley N° 3152 de 6 de agosto de 1963.

Esclarecido lo anterior, nos corresponde establecer si a la luz del artículo XI del Convenio, se pueden otorgar o no los derechos, privilegios, inmunidades que estatuye la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas al personal del Instituto.

Para cumplir con nuestro cometido, se hace necesario echar mano a las reglas de interpretación de los tratados internacionales. En el dictamen 150-99 del 23 de julio de 1999, expresamos al respecto lo siguiente:

"Para comprender en su verdadera dimensión la consulta que se nos formula, resulta indispensable tener presente las normas de interpretación de los tratados que la Convención de Viena contiene, así como otros principios que el Derecho Internacional Público aglutina.

El profesor Edmundo Vargas Carreño, expresa que para interpretar los tratados existen dos métodos, el objetivo y el subjetivo:

"Mediante el objetivo se intenta desentrañar las expresiones contenidas en el texto del tratado, utilizando para ello los elementos gramaticales y lógicos, como son el análisis del vocabulario empleado, la determinación de su contexto, el sentido útil de sus términos etc. El método subjetivo procura, ante todo, averiguar la intención de las partes, para lo cual recurre a la investigación de los antecedentes históricos relativos a su celebración, así como a la conducta posterior de las partes en relación al Tratado" " En general, puede afirmarse que el derecho internacional contemporáneo se inclina de una manera inequívoca por el método objetivo, sin perjuicio de que también se reconozca la posibilidad de utilizar, complementaria y subsidiariamente, el método subjetivo cuando el método objetivo no resulta suficiente para precisar el sentido y alcance del tratato (7)". (7) VARGAS CARREÑO (Edmundo) op. cit. página 148.

Por su parte, Ch. Rousseau, indica lo siguiente:

"La jurisprudencia internacional, esclarecida por la doctrina, ha podido señalar ciertas reglas de interpretación comunes a los tratados-contratos y los tratados-leyes. Entre esas reglas figuran: el principio según el cual no debe interpretarse lo que no tiene necesidad de interpretación; el principio de la buena fe, que implica la búsqueda de lo que las partes verdaderamente quisieron decir; el principio del efecto útil, según el cual se debe suponer que los autores de un tratado tuvieron la intención de adoptar las palabras adoptadas de significación y de establecer reglas prácticamente operantes; y la consideración del objeto o de la finalidad del tratado (búsqueda de la ratio legis). Los métodos de interpretación son muy variados. Entre los procedimientos utilizados más frecuentemente destacaremos: a) la distinción entre la interpretación extensiva y la interpretación restrictiva, aplicada esta última a las cláusulas atributivas de competencia arbitral o jurisdiccional, a las derogatorias de un principio general y a las que limitan la soberanía estatal; b) el recurso al procedimiento de la analogía (utilización el método comparativo); c) el recurso a la argumentación a contrario o ab absurdo; d) la consideración de las partes contratantes ( interpretación llamada práctica, casi auténtica o contemporánea), e) el recurso al contexto; f) el recurso a los trabajos preparatorios, habitualmente limitado a los tratados-contratos (compromiso de arbitraje, tratado de límites o de cesión territorial)"(8). (8) ROUSSEAU (Ch). Derecho Internacional Público Profundizado. Buenos Aires Argentina, Editorial La Ley S.A. Editora e Impresora, 1 ° edición 1966, páginas 79 y 80.

Por último, Pedro Pablo Camargo señala sobre este tema lo siguiente:

" Hasta la convención de Viena no existían reglas uniformes sobre interpretación de los tratados.

La convención de Viena, que recoge doctrinas y prácticas difundidas generalmente , parte de la regla general de que un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin (art. 31/1).

Para los efectos de la interpretación de un tratado el contexto comprenderá, además, del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) todo acuerdo que se refiera al tratado y que se haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado; b) todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumentos referentes a él (art. 31/2). Y, juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación de los tratados o de la aplicación de sus disposiciones; b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado, y c) toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes (art. 31/3). Además, se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intención de las partes (art. 31/4).

La convención de Viena incluye medios de interpretación complementarios a los cuales se puede acudir, en particular a los trabajos preparatorios del tratado y a las circunstancias de su celebración, para confirmar el sentido resultante de la aplicación de la regla general de interpretación, o para determinar el sentido cuando la interpretación dada de conformidad con tal regla : a) deje ambiguo u oscuro el sentido; b) conduzca a un resultado manifiestamente absurdo o irrazonable (art. 32).

Por último, la convención de Viena incluye reglas de interpretación de tratados autenticados en dos o más idiomas: cuando un tratado haya sido autenticado en dos o más idiomas, el texto hará igualmente fe en cada idioma, a menos que el tratado disponga o las partes convengan que en caso de discrepancia prevalecerá uno de los textos (art. 33/1). Una versión del tratado en idioma distinto de aquel en que se haya sido autenticado el texto será considerada como texto auténtico únicamente si el tratado así lo dispone o las partes así lo convienen (art. 33/2). Se presumirá que los términos del tratado tienen en cada texto auténtico igual sentido (art. 33/3). Cuando de la comparación de los textos auténticos se desprenda una diferencia de sentido que no pueda resolverse por las reglas de interpretación, entonces se adoptará el sentido que mejor concilie esos textos, habida cuenta del objeto y del fin del tratado (art. 33/4)". (9). (9) CAMARGO (Pedro Pablo) Op. Cit. páginas 476 y 477.

El tema de la interpretación de los tratados también ha sido analizado por la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, la cual en un elucidador voto expresa lo siguiente:

"a) El Tratado debe ser interpretado de acuerdo con el sentido razonable del objeto que regula, b) El objeto, en sí mismo, debe ser igualmente razonable; es decir, que sea adecuado y no inconsistente con los principios generalmente reconocidos; c) Se presume que las partes coinciden en los efectos del Tratado, de manera que las partes coinciden en los efectos de Tratado, de manera que no es admisible la interpretación que vuelva sin sentido o ineficaz a una estipulación, o al mismo tratado, Ch) Toda interpretación debe estar dirigida a hacer la operación del Tratado, consistente con la buena fe. (El subrayado es nuestro). Voto 123-93.

En el caso que nos ocupa, señala el artículo XI del Convenio lo siguiente:

"Artículo XI.- Derechos, privilegios e inmunidades

El Instituto y su personal deberá, en el país de su Sede, disfrutar de tales derechos, privilegios e inmunidades como se deberá estipular en el Acuerdo de la Sede. Otro países podrían conceder derechos comparables, privilegios e inmunidades en apoyo de las actividades del Instituto en tales países."

Por su parte, el texto original en el idioma inglés expresa:

"Article XI Rights, Privileges and Immunites

The Institute, and its staff shall, in the country of its headquarters , enjoy such rights, privileges and inmunites as shall be stipulated in a headquarters Agreement. Other countries may grant comparables rights, privileges and inmunites in support of de Institute activities in such countries."

Teniendo como marco de referencia los dos textos, el original y su traducción, procederemos a aplicar los criterios de interpretación de los tratados para descifrar el recto sentido de la cláusula XI del Convenio.

Como aclaración previa, debemos descartar desde ya la aplicación de las reglas de interpretación de tratados autenticados en dos idiomas, porque a pesar de que la traducción del texto original al idioma español pudo haber sido mejor, lo cierto del caso es que no se presenta un problema de fondo entre los dos textos, además, porque con base en la información que nos fue entregada, el texto del Convenio fue adoptado solo en el idioma inglés.

Tampoco podemos recurrir a los medios de interpretación complementaria, en particular a los trabajos preparatorios y a las circunstancias de la celebración del Convenio, por cuanto esos elementos no constan en el expediente que remitió el órgano consultante a este despacho.

Siguiendo el método objetivo de interpretación de los tratados, que intenta desentrañar las expresiones contenidas en el texto del Convenio, utilizaremos, en primer lugar, la interpretación gramatical. Tal y como está redacta la segunda oración del artículo XI, el complemento indirecto no está explícitamente consignado [ Otros países podrán conceder derechos comparable…]; sin embargo, por la relación semántica con la oración que la antecede , se deduce que este complemento es el "instituto y su personal". De esta forma, esta oración debe leerse de la siguiente manera:

Por otra parte, haciendo una interpretación lógica de la cláusula XI del Convenio, resulta razonable y acorde con los objetivos que buscaron las partes con él, que otro sujeto de Derecho Internacional , a propósito del establecimiento de una oficina regional en su territorio ( inciso 2) del artículo I del Convenio), le otorgue al Instituto y a su personal los derechos, privilegios e inmunidades que autoriza el artículo XI del Tratado. Dicho en forma negativa, no resulta inconsistente con los principios y objetivos que se persiguen en el Convenio el hecho de que se le otorgue al Instituto y a su personal los beneficios, cuando en un determinado país se abre una oficina regional del Instituto. Todo lo contrario, más bien esa forma de actuar, contribuye a desarrollar las actividades que el Instituto realiza en ese país (10).(10) Los objetivos que se buscan con el convenio son: promover y avanzar mundialmente la democracia sostenible; mejorar y consolidar mundialmente el proceso electoral; aumentar el conocimiento y promover la implantación y propagación de normas, reglas y preceptos que se aplican para multipartidos pluralistas y el proceso democrático; fortalecer y apoyar la capacidad nacional para desarrollar totalmente la extensión de los instrumentos democráticos; suministrar un lugar de reunión para cambios entre todos aquellos involucrados en el proceso electoral en el contexto del establecimiento democrático; aumentar el conocimiento e incrementar los estudios acerca del proceso electoral democrático; y, promover la transparencia y responsabilidad, el profesionalismo y la eficiencia en el proceso electoral en el contexto del desarrollo democrático. Para alcanzar esos objetivos el Instituto puede realizar las siguientes actividades: desarrollar globalmente redes de trabajo en la esfera del proceso electoral; establecer y mantener servicios de información; suministrar asesoría, guía y apoyo, en el rol del gobierno y oposición, partidos políticos, comisiones electorales, un poder independiente, los medios de comunicación y oros aspectos del proceso electoral en un contexto pluralista democrático, promover la investigación y la propagación, y la aplicación de los descubrimientos de investigación dentro de la esfera de competencia de instituto, organizar y facilitar seminarios, talleres y capacitación sobre libre y justas elecciones en el contexto del sistema democrático pluralístico; y; envolverse en otras actividades relacionadas a las elecciones y la democracia a como las necesidades surjan (artículo 11 del Convenio).

Interpretar que la cláusula XI sólo permite otorgar los beneficios al Instituto y no a su personal es, en cierta medida, dejar sin sentido o hacer ineficaz la norma que se encuentra en la segunda oración del artículo XI del Convenio. La idea de las partes, es que los miembros del Instituto, que van a laborar en sus oficinas regionales, cuenten con las mismas condiciones del personal de la sede central. En otras palabras, lo que se busca con la cláusula del Convenio es promover la presencia del Instituto en los diversos Estados que forman parte de él, para lo cual la cláusula XI del Convenio, en el sentido en que la hemos interpretado, constituye un importante instrumento para lograr ese objetivo del Tratado. En esta línea de argumentación, no podemos dejar de lado lo que expresó el Tribunal Constitucional, en el sentido de que toda interpretación debe estar dirigida a hacer operativo el tratado.

Por otra parte, siguiendo el principio del efecto útil, que señala que en la interpretación de los tratados se debe suponer que los autores tuvieron la intención de adoptar las palabras adoptadas y de significación y de establecer reglas prácticamente operantes, podemos afirmar, con un grado importante de certeza, de que el artículo XI del Convenio autoriza a los Estados partes a conceder al Instituto y a su personal, derechos, privilegios e inmunidades comparables a los que gozan el Instituto y su personal en el país sede (1), en apoyo de las actividades que desarrolla el Instituto en cada uno de los Estados. La forma en que está redacta la segunda oración, supone que esos beneficios no solo pueden conceder al personal que labora permanente en la sede central del Instituto, sino que también los beneficios pueden abarcar al personal que trabaja en las oficinas regionales. Es decir, dentro de la lógica del Convenio y para su operatividad, la posibilidad de que los Estados puedan conceder los derechos, privilegios e inmunidades al Instituto y a su personal en los casos de oficinas regionales, resulta un medio razonable y conveniente para lograr la ejecución del mismo ( obtención de los objetivos propuestos). (1) Los beneficios que gozan el Instituto y su personal en el país sede se establecieron en el Acuerdo entre el Gobierno de Suecia e IDEA, concerniente a la inmunidades y privilegios, firmado en dos duplicados en inglés, en Estocolmo y Londres el 10 y 16 de octubre de 1995, respectivamente.

Por otra parte, tenemos que visualizar los beneficios del artículo XI en un contexto general y no únicamente referido a la realidad nacional. Los derechos, privilegios e inmunidades del artículo XI para el Instituto y su personal son adecuados para que desarrollen sus actividades con la mayor libertad y seguridad posible. Desde esta perspectiva, existe una relación lógica, de conveniencia y de justicia entre los objetivos y actividades que buscan y desarrollan el Instituto y su personal y los beneficios que se establecen en el artículo XI del Convenio.

Tampoco puede desconocer el órgano asesor que la interpretación que estamos dando al artículo XI, es plenamente compatible con el objeto y la finalidad del Convenio. Además, atendiendo a los principios de pacta sum servanda y de buena fe, el Estado de Costa Rica no puede ni debe hacer una interpretación que se aleje del recto sentido que las partes quisieron darle al artículo XI. El hecho de que no estemos en presencia de una obligación derivada de un convenio, debido a que el Tratado lo que establece es un poder para las partes, no legitima a ninguna de ellas a desconocer o darle un significado distinto a la cláusula que venimos comentado.

Si bien es potestativo para las partes el otorgar o no los beneficios al amparo de la cláusula XI del Convenio, lo cierto del caso es que, cuando optan por concederlos, han de hacerlo en los términos del Convenio, es decir, ajustándose, en todo sus extremos, a lo estipulado en él. En este caso, si el Estado de Costa Rica adoptó la decisión de otorgar los derechos, privilegios e inmunidades, a propósito del establecimiento de una oficina regional del Instituto en nuestro país, estos deben concederse tanto a él como a su personal. Interpretar el Convenio en otro sentido, sería colocar al país ante el incumplimiento de una obligación deriva de un convenio multilateral, instrumento internacional que creó un organismo internacional, con personalidad y personería internacional, del cual el Estado de Costa Rica es miembro fundador. Más concretamente, el Estado de Costa Rica está facultado para otorgar o no los beneficios, pero sí lo hace deberá realizarlo en los términos que establece el Convenio; de lo contrario, incumpliría con una obligación derivada de un convenio internacional.

Un último aspecto, sobre el cual desea llamar la atención el órgano asesor, es que el artículo 2 del Acuerdo de Oficina Regional señala que los derechos, privilegios e inmunidades se otorgan al personal de IDEA debidamente acreditado en Costa Rica. Esta norma merece un comentario especial, con el fin de dejar claro el derecho interno aplicable.

Como usted bien sabe, el artículo 1 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas define lo que debemos entender por "jefe de misión", "miembros de la misión", "miembros del personal de la misión", "miembros del personal diplomático", "agente diplomático", "miembros del personal administrativo y técnico", "miembros de personal de servicio", "criado particular" y "locales de la misión".

El internacionalista Alfred Verdross, sobre el tema nos indica lo siguiente:

" La inmunidad diplomática se extiende a todo el personal diplomático de la misión, con inclusión de los agregado militar, naval, de prensa y comercial, y a los familiares que con ellos convivan, siempre que no posean la nacionalidad del Estado receptor. En cambio, los miembros del personal auxiliar administrativo y técnico ( con inclusión de los miembros de sus familias que formen parte de sus respectivas casas), siempre que no sean nacionales del Estado receptor ni tengan en él residencia permanente, solo gozan de los privilegios diplomáticos en forma limitada, al no quedar exentos por sus actos privados de la jurisdicción civiles y administrativas del Estado receptor. En cuanto al personal de servicio privado de los miembros de la misión, no existe una reglamentación unitaria. Pero cualquier medida coercitiva contra él no debe perturbar la actividad diplomática.(1)" (1) VERDROSS ( Alfred), Derecho Internacional Público, Madrid, Aguilar, 5° edición alemana, refundida y aumentada, 1978, página 313. Este autor establece una diferencia entre la inviolabilidad, por un lado, y la inmunidad, por el otro. " Mientras la inmunidad tiene por objeto una abstención (non facere) del Estado ante el cual el diplomático está acreditado, la ‘inviolabilidad’ impone a dicho Estado una acción (facere) , a saber: una protección especial contra ataques ilícitos. La inmunidad, como acertadamente viera BELING, protege al diplomático contra un proceder de órganos estatales por lo demás licito, o sea contra una vis justa sive judicialis ; la inviolabilidad, contra una conducta punible, es decir, una vis injusta." Página 311.

Ahora bien, en el caso de Costa Rica, la Cancillería deberá ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento de las Inmunidades y Privilegios Diplomáticos Consulares y de los Organismos Internacionales, decreto ejecutivo N° 15877-RE de 29 de noviembre de 1984, concretamente a los artículos 24 al 31 que regulan los beneficios a los funcionarios de organismos internacionales.

En primer lugar, para gozar de los derechos, privilegios e inmunidades es condición necesaria que el funcionario, experto o técnico tenga la categoría de funcionario internacional, de acuerdo con las disposiciones relativas al personal que se encuentren vigentes en el organismo internacional, sea en IDEA. Por otra parte, solo pueden invocar esos beneficios los funcionarios que son oficialmente remunerados por el Instituto y se dedican exclusivamente a sus tareas funcionales y hayan de permanecer en el país por lo menos un año.

La Administración activa debe ajustarse, en todos sus extremos, a la normativa que venimos comentando al momento de otorgar los beneficios a los funcionarios de la oficina regional de IDEA en Costa Rica. En este sentido, conviene recordar lo que la Sala Constitucional ha indicado sobre el principio de la inderogabilidad singular de la norma:

"A juicio de la Sala, el principio general del Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de sus competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de su competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerlas, lo cual no es más que la aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto, principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

El Acuerdo entre el Gobierno de Costa Rica e IDEA, que fue suscrito el 26 de noviembre de 1999, no quebranta el principio de legalidad ni ningún otro principio general de Derecho, ya que se ajusta a lo estipulado en el artículo XI del "Acuerdo Estableciendo el Instituto Internacional para la Asistencia Democrática y Electoral ( IDEA)", aprobado por la ley N° 7905 de 23 de agosto de 1999.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional