C-015-2000

27 de enero del 2000

 

Señor

Lic. Gabriel Zamora Marqués

Alcalde

Municipalidad de San Pedro

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a sus oficios de 18 de octubre de 1999 y LIGAZ e-055-2000 de 13 de enero del año en curso.

Mediante el segundo de ellos se adjunta el criterio legal que le fuera solicitado mediante PGR-570-99 de 28 de octubre de 1999; requisito legal para proceder al trámite de la consulta planteada por usted el 18 de octubre del año próximo pasado.

Solicita usted nuestro criterio sobre la posibilidad jurídica de que la Municipalidad pueda realizar el cobro de los tributos que se le adeudan, pero dejar sujeto el pago de los intereses hasta saber si se aprueba en la Asamblea Legislativa una ley que se encuentra en trámite en este momento.

De seguido se pasará a analizar el asunto por usted planteado. Los artículos 4º.e y 69 del Código Municipal disponen: "Artículo 4.- (.) Dentro de sus funciones se incluyen: e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales." "Artículo 69.- Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo. Las patentes municipales se cancelarán por adelantado. A juicio del Consejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

El atraso en los pagos del tributos generará multas e interesesmoratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos  Tributarios."

Es claro que, en tratándose de tributos de la Municipalidad, ésta actúa como administración tributaria, y así, en lo no previsto por el Código Municipal, resulta de aplicación el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Congruente con lo anterior, el artículo 1º del citado Código señala que sus disposiciones "son aplicables a todos los tributos y las relaciones jurídicas derivadas de ellos, excepto lo regulado por la legislación especial. No obstante lo indicado en el párrafo anterior, las disposiciones del presente Código son de aplicación supletoria en defecto de norma expresa."

Sobre el tema de los intereses, el Código de cita, en su artículo 57, contiene su regulación.

"ARTÍCULO 57.- Intereses a cargo del sujeto pasivo Sin necesidad de actuación alguna de la Administración Tributaria, el pago efectuado fuera de término produce la obligación de pagar un interés, junto con el tributo adeudado. Mediante resolución, la Administración Tributaria fijará la tasa del interés, la cual deberá ser equivalente al promedio simple de las tasas activas de los bancos estatales para créditos del sector comercial y, en ningún caso, no podrá exceder en más de diez puntos de la tasa básica pasiva fijada por el Banco Central de Costa Rica.

Dicha resolución deberá hacerse cada seis meses, por lo menos. Los intereses deberán calcularse tomando como referencia las tasas vigentes desde el momento en que debió cancelarse el tributo hasta su pago efectivo. No procederá condonar el pago de estos intereses, excepto cuando se demuestre error de la Administración." (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999) De la lectura del numeral anterior se extrae, claramente, que la obligación de cancelar intereses surge directamente del hecho de no haber cancelado a tiempo el pago de la obligación correspondiente. Ahora bien, debe recordarse que para la Administración -concepto que engloba a las Municipalidades- rige el principio de legalidad contenido en los numerales artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública(1), que establece que la Administración se encuentra sujeta a todo el ordenamiento jurídico y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede.

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NOTA (1): El artículo 11 de la Constitución Política, así como el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública, por su orden, establecen lo siguiente:

"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública."

"Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.".

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Sobre el particular, la Sala Constitucional -dentro de su reiterada jurisprudencia- ha manifestado que: "El principio de legalidad que se consagra en el artículo 11 de nuestra Constitución Política y se desarrolla en el 11 de la Ley General de la Administración Pública, significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa, desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento -reglamentos ejecutivos y autónomos, especialmente-; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración". (2)

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NOTA (2): Resolución Nº 4310-92 de las 14:05 horas del 10 de noviembre de 1992.

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Así, también ha señalado que:

"(...) en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en la que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado- (...)". (3)

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NOTA (3): Resolución Nº 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992.

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Al respecto, esta Procuraduría General de la República ha expresado que: "El artículo 129 de la Carta Magna, dispone, en lo que interesa, que las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen, y a falta de ese requisito, diez días después de su publicación. Es de este numeral, que parte el principio de obligatoriedad de las normas con claridad meridiana, por lo que resulta innecesario realizar un estudio doctrinal sobre el tema.

Dicho principio, para efectos de esta consulta, hay que relacionarlo necesariamente con el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con las citadas disposiciones, la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes."

(4)

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NOTA (4): Dictamen N° C-007-93 del 12 de enero de 1993.

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Por último, y a manera de ilustración, la doctrina se ha referido al principio de legalidad de la siguiente forma: "Toda la actividad desarrollada por la administración pública debe encontrar siempre su sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente, sea constitucional, legislativa o administrativa; sea general, particular o individual. Las normas jurídicas regirán tanto su actividad interna como externa, por ser inherentes al principio de juridicidad. La voluntad particular del agente o funcionario, elevado o inferior, se encuentra erradicada en forma absoluta. Todo, absolutamente todo, debe sustentarse en normas jurídicas." (5)

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NOTA (5): FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial La Ley, primera parte, 1968, pág. 231.

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"El principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad atribuye potestades a la Administración, precisamente. La legalidad otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda acción administrativa se nos presenta así como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente." (6)

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NOTA (6): GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, págs. 440-441.

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De lo expuesto se colige, que debe tenerse como norte que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar fundamentadas en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados. "Asimismo, deviene obligatorio el ejercicio de la competencia (artículo 66 LGAP), la cual debe ser ejercida por el titular del órgano respectivo, salvo caso de delegación, avocación, sustitución o subrogación, en las condiciones y límites que señala la Ley General (artículo 70 LGAP)." (7)

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NOTA (7): Procuraduría General de la República, pronunciamiento N° OJ-061-98 de 16 de julio de 1998.

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De esta forma, como existe la obligación de pago de los intereses por parte de los contribuyentes desde el mismo momento en que existe atraso del pago de la deuda tributaria, existe obligación de la Administración de realizar el cobro respectivo.

No existiendo una norma expresa que faculte a la Municipalidad para diferir el cobro de los intereses, es su deber proceder a realizarlo. Nótese que el hecho, eventual, de aprobación de una ley que exonere el pago de éstos, no puede justificar la desaplicación del principio de legalidad.

Se concluye, entonces, que la Municipalidad no puede realizar el cobro de los tributos que se le adeudan suspendiendo el cobro de los intereses hasta saber si se aprueba en la Asamblea Legislativa la ley que se encuentra en trámite en este momento.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa