Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato atender la petición consultiva contenida en su oficio número DVT-00-124 de 25 de enero del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con distintas interrogantes surgidas con motivo de la promulgación de la nueva Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n° 7969 de 22 de diciembre de 1999.

Concretamente, se nos solicita pronunciarnos en torno a:

"1.- Sí (sic) con la promulgación de dicha ley, quedan derogadas tácitamente o abrogadas –en lo que corresponde a materia de transporte remunerado modalidad taxi, atribuciones y órganos regulatorios- las leyes 3503 (buses), 7593 (ARESEP), 6324 (Administración Vial) y 7331 (Tránsito).

2.- Sí (sic) las competencias y existencia de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público establecidas en la Ley N° 6324, quedan igualmente derogadas con el nuevo texto, dada la creación de un Consejo de Transporte Público, órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes".

Al efecto, se nos adjunta el criterio de la Asesoría Legal de la División de Transportes del MOPT, que a modo de conclusión, en lo que interesa, señala:

"a.- La nueva Ley de Taxis ... deroga tácitamente o abroga en lo que se le opongan aquellas disposiciones de la Ley 3503 (Buses), 7593 (ARESEP), 6324 (Administración Vial) y 7331 (Tránsito), relacionadas con la materia que aquí nos ocupa.

b.- El Consejo de Transporte Público que se crea con la presente Ley, sustituye en todos sus aspectos a la Comisión Técnica de Transportes.

c.- La desaparición de la Comisión Técnica de Transportes y la incorporación de la Dirección de Transporte Público dentro de la estructura del nuevo Consejo, se efectuará una vez que transcurra el plazo transitorio dispuesto por los superiores jerárquicos para tales propósitos, por medio del instrumento legal que corresponda.

d.- Los actuales miembros integrantes de la Comisión Técnica de Transportes cesarán en sus cargos, sin responsabilidad alguna, cuando se cumpla el plazo a que se alude en el inciso anterior".

En virtud de que la consulta involucra competencias de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), mediante oficio PGR-PA-008-2000, se le confirió audiencia a ese ente con el fin de que se pronunciara sobre los aspectos consultados. Dicha audiencia fue atendida por el señor Leonel Fonseca Cubillo, Regulador General, mediante oficio n° 1268 del 15 de febrero del año en curso, quien, entre otras cosas, señala:

Que la regulación de los servicios públicos se manifiesta, normalmente, en cuatro áreas competenciales: potestad tarifaria; control de calidad; atención al usuario y potestades sancionatorias. Que la competencia de la ARESEP en materia de fijación tarifaria se mantiene inalterada con la promulgación de la Ley n° 7969.

En cuanto al control de calidad, se indica que en materia de autobuses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley n° 3503, tal potestad corresponde en forma conjunta al MOPT y a la ARESEP. En materia de Taxis, ese control compete exclusivamente al MOPT.

En relación a la atención al usuario, considera el señor Regulador General que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, inciso f) y 22, inciso b) de la Ley n° 7969, compete en exclusiva al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte.

Finalmente, respecto a las potestades sancionatorias, entendida como la potestad de caducar las concesiones, estima el señor Regulador General que, en principio, tal competencia corresponde al MOPT. Sin embargo, agrega, también resultan aplicables a los concesionarios de autobuses y taxis, las disposiciones contenidas en los artículos 37 y 41 de la Ley de la ARESEP, los cuales establecen otras causales por las que se puede revocar la concesión o permiso.

I.- SOBRE LA DEROGACION DE LAS NORMAS LEGALES:

En primer término, se requiere el criterio de la Procuraduría General de la República en torno a si con la promulgación de la nueva Ley de Taxis (n° 7969) quedaron derogadas tácitamente o abrogadas ciertas normas contenidas en las leyes de Tránsito, Administración Vial, Transporte Automotor y de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en cuanto a las atribuciones y órganos regulatorios en materia de transporte remunerado en la modalidad de taxi.

Lo anterior nos obliga a analizar, aunque sea brevemente, el tema de la derogación de las normas legales. Como es bien sabido, las leyes pueden ser derogadas total o parcialmente por otras que así lo dispongan expresamente o cuando ello resulte implícito del contenido de una nueva ley. Según la Enciclopedia Jurídica Española, el término derogación se define en la siguiente forma:

"Acción y efecto de derogar, que significa abolir, anular en todo ó en parte la fuerza obligatoria de una ley ó disposición legal (...)". (Enciclopedia Jurídica Española, Tomo XI, Francisco Seix, Editor, Barcelona, España, pág. 365)

La derogación conlleva, entonces, al desuso de una ley por el nacimiento de otra que la sustituye, partiendo de una manifestación expresa (derogación expresa) o por la incompatibilidad de la ley anterior con la posterior.

En nuestro ordenamiento la figura de la derogación se encuentra regulada en el párrafo final del artículo 129 de la Carta Magna y en el artículo 8 del Código Civil, que por su orden disponen:

"Artículo 129.- (...) La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

"Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

Según se ha indicado, la derogatoria de las normas puede ser expresa o tácita. Normalmente, la derogación expresa no presenta problema alguno toda vez que el legislador se encarga de definirla explícitamente. No sucede lo mismo con la derogatoria tácita, en cuyo caso el efecto derogatorio opera únicamente respecto a las normas anteriores que resulten incompatibles con la nueva legislación y su determinación corresponde efectuarla a los operadores jurídicos. Sobre el tema, la doctrina señala que:

"(...) la derogación tácita se produce, al menos, en dos hipótesis: cuando hay una nueva regulación integral de la materia y cuando una norma posterior resulta incompatible con otra anterior. (...) cabe señalar que en el caso de la nueva regulación integral de la materia el carácter tácito de la derogación es sólo formal, en el sentido de que el legislador no indica directamente el objeto derogado, pero, desde un punto de vista sustancial, dicho objeto se desprende necesariamente de la materia que ha recibido una nueva regulación. En el caso de la incompatibilidad entre normas, en cambio, ni siquiera hay un atisbo de delimitación por el legislador del objeto derogado (...)" (DIEZ–PICAZO, Luis María, La Derogación de las Leyes, Editorial Civitas, S.A., Primera Edición, Madrid, 1990, págs. 286 - 287).

En el mismo sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República, al señalar que:

" (...) la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior" (Dictamen C-184-89 del 26 de octubre de 1989).

De todo lo anterior se desprende que cuando nace a la vida jurídica una nueva ley, ésta puede producir la derogatoria parcial o total de una o varias leyes. Por otra parte, el hecho de que la nueva ley indique cuales normas serán derogadas expresamente con su promulgación, no excluye las que por vía de interpretación se puedan determinar.

En el caso que nos ocupa, la nueva Ley de Taxis (n° 7969), se encarga de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio público de transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad de taxi, definiendo al órgano administrativo competente para otorgar las concesiones y estableciendo los requisitos que deben reunir las personas que quieran dedicarse a tal actividad. Es decir, el legislador ha optado por regular esta materia mediante el dictado de una nueva ley que, por su carácter especial y posterior, se impone a la normativa anterior que sobre la materia pudiere existir, de tal suerte que toda disposición que se ocupare de ello en forma distinta a lo dispuesto y regulado en la nueva ley, ha quedado derogada en forma tácita.

Tal es el caso, por ejemplo, de lo dispuesto en los Artículos 28, inciso a) de la Ley de la Administración Vial (n° 6324); 97, inciso b) de la Ley de Tránsito (n° 7331) y 9 de la Ley 5406 -según modificación introducida por el artículo 66 de la Ley de la ARESEP-, en cuanto establecen que el órgano competente para otorgar las concesiones para la prestación del servicio de transporte remunerado en la modalidad de taxi, era la Comisión Técnica de Transportes, toda vez que dicha atribución es ahora competencia exclusiva del Consejo de Transporte Público, según lo dispuesto expresamente en el artículo 29 de la nueva Ley en comentario.

Igualmente, con la nueva Ley de Taxis se derogó la competencia que tenía la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), para conocer en grado (jerarquía impropia) sobre lo resuelto por el MOPT en dicha materia. Tal atribución es ahora competencia del Tribunal Administrativo de Transporte.

Asimismo, la nueva Ley de Táxis derogó implícitamente lo dispuesto en el artículo 31, inciso q), numeral 5) de la Ley de Tránsito, en cuanto al órgano competente para fijar las tarifas de los servicios de taxi. Tales tarifas ya no serán fijadas por la Comisión Técnica de Transportes, sino por la ARESEP (Artículo 57 de la Ley 7969).

II.- CONSEJO DE TRANSPORTE PUBLICO. NATURALEZA Y ATRIBUCIONES:

La segunda interrogante formulada se refiere a si con la creación del Consejo de Transporte Público quedaron derogadas tácitamente las competencias y existencia de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público.

La nueva Ley de Taxis, además de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, ha dispuesto la creación de un órgano especializado en materia de transporte público. Nos referimos al Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del MOPT, con personería jurídica instrumental:

"Artículo 5°-Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental".

"Artículo 6°-Naturaleza. La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (...)".

En primer término, debemos aclarar que por el hecho de que al citado Consejo se le haya conferido personalidad jurídica instrumental, no se constituye en una persona de derecho público, independiente del MOPT. Se trata de un órgano de ese Ministerio, especializado en transporte público, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de la materia relativa al transporte remunerado de personas.

Ahora bien, se consulta si el citado Consejo es competente para regular y controlar todo lo referente al transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades (buses y taxis), o si sólo lo es para el caso de los taxis. Al respecto debemos señalar que si bien el artículo 3° de la Ley n° 7969 establece que el citado Consejo regula y controla el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi, posteriormente, los numerales 5 y 6 de la misma ley, antes transcritos, disponen que se trata de un órgano especializado en materia de transporte público.

En ese sentido, y partiendo del principio de que las normas legales deben interpretarse en su conjunto y no aisladamente, debemos concluir que dicho Consejo es competente para regular el servicio de transporte remunerado en sus distintas modalidades. Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en el artículo 7 de la misma ley, en el cual se establecen las atribuciones del citado Consejo.

Como una consecuencia de lo anterior, surge la interrogante de si la creación del Consejo de Transporte Público implica la derogación de las normas que establecen la creación y atribuciones de la Comisión Técnica de Transportes y de la Dirección General de Transporte Público.

Para resolver dicha interrogante, aparte de lo dispuesto expresamente en la ley, debemos partir de lo que tenían en mente los señores Diputados al momento de aprobarla. Del expediente legislativo n° 13511, se desprende que la Comisión Legislativa Especial encargada de estudiar el proyecto de ley valoró la necesidad de crear un nuevo órgano que viniera a sustituir a la Comisión Técnica de Transportes. Por ejemplo, en el acta de la Sesión Ordinaria n° 6 (página 22), celebrada a las 11:00 hrs del 25 de mayo de 1999, luego de que el Director de la División de Transportes del MOPT justificara la sustitución de la Comisión Técnica de Transportes, por considerarla un órgano obsoleto según un estudio realizado por la firma Louis Berger Internacional, Inc., el Diputado Nuñez González manifestó:

"Para retomar esto último Licenciado Rafael Chan Jaen, los miembros de esta Comisión Especial, podemos tener claro que la propuesta que salio (sic) de ustedes y que llegó aquí a finales de abril, no es sostenible en cuanto a la estructuración de la Comisión Técnica de Transporte (sic), porque esa Comisión está obsoleta. Podemos tener eso ya como criterio ... Pero Obviamente, ha estado absoleto (sic) mucho antes de que esta Consultoría Internacional nos dijera que estaba absolteta (sic). O sea, es algo que la práctica lo ha rebazado (sic), ...".

En igual sentido, en el acta de la Sesión Ordinaria n° 8, celebrada por la misma Comisión a las 10:15 hrs del 31 de mayo de 1999, el señor Presidente de la misma, Lic. Alex Sibaja G., luego de solicitar el criterio del Director de la División de Transportes en torno a lo que debía ser el Consejo de Transporte Público, manifestó:

"(...) Recuerdo a los señores Diputados, que esto reviste especial importancia, porque lo que aquí definimos tiene que ver con taxis y autobuses, entonces, hay que pensar en que este Consejo va a regular ambos servicios públicos".

De lo transcrito se desprende claramente que la idea que privó en los señores Diputados al momento de aprobar la Ley de Taxis, fue no solo la de crear un nuevo órgano que sustituyera a la Comisión Técnica de Transportes, sino que, además, se encargara de regular ambas modalidades de transporte remunerado de personas, a saber, autobuses y taxis.

Es más, en el proyecto de ley aprobado en primer debate se establecía un Transitorio que indicaba que dicha ley ni su reglamento alcanzarían "... al transporte remunerado de personas modalidad autobús, hasta que se apruebe una legislación del transporte en esa modalidad". No obstante, tal disposición fue eliminada antes de la aprobación definitiva de la ley. Con ello, se confirmó, implícitamente, que el Consejo de Transporte Público sustituye a la Comisión Técnica de Transportes en todas sus competencias.

La derogatoria de la normativa que regula la existencia y atribuciones de la Comisión Técnica de Transportes, originada con ocasión de la promulgación de la nueva Ley de Taxis que crea el Consejo de Transporte Público, lo confirma el revisar las competencias asignadas a ambos órganos. En efecto, la Comisión Técnica de Transportes se creó mediante lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en vehículos automotores, n° 3503 del 10 de mayo de 1965, como órgano encargado de conocer, tramitar y resolver en primera instancia los asuntos referentes a las concesiones y permisos de servicio público. Posteriormente, la Ley de la Administración Vial varió su integración y reguló su funcionamiento y atribuciones. Concretamente, el artículo 28 de dicha ley dispuso:

"Para la realización de sus fines, la Comisión Técnica tendrá las siguientes atribuciones:

1. Conocer, tramitar y resolver en primera instancia los asuntos relativos al otorgamiento, prórrogas, suspensiones, caducidad, revocatoria, modificación o cancelación de las concesiones de servicio público de transportes, por autobuses o taxis;
2. Estudiar, tramitar y adjudicar las licitaciones sobre concesiones de servicio público, conforme a lo establecido por las leyes y sus reglamentos;
3. Conocer, tramitar y resolver cualquier otro asunto que le someta el Ministro de Obras Públicas y Transportes".

Las mismas o similares atribuciones, han sido encomendadas por la nueva Ley de Taxis al Consejo de Transporte Público:

"Artículo 7°-Atribuciones del Consejo. El Consejo , en ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales.

Comparando las atribuciones encomendadas al Consejo de Transporte Público con las conferidas en su momento a la Comisión Técnica de Transportes, podemos constatar -a simple vista- que son las mismas o muy semejantes.

Igual sucede con las atribuciones encomendadas a la Dirección General de Transportes Público. En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley de Administración Vial, dicha Dirección es "... el organismo que regulará el transporte terrestre automotor en todo el país (...)", y según el numeral 23 de la misma Ley, dentro de sus atribuciones está la de "Regular y supervisar los servicios de transporte Público remunerado de personas en vehículos automotores, sobre la base de las resoluciones de la Comisión Técnica de Transportes". Tales atribuciones, según hemos visto, han sido encomendadas al Consejo de Transporte Público.

Por otra parte, al desaparecer la Comisión Técnica de Transportes, desaparece la obligación de la Dirección de ejecutar sus resoluciones. En todo caso, la nueva ley ha previsto que el Consejo de Transporte Público cuente con un Director Ejecutivo, a quien se le atribuye, entre otras funciones, la de ejecutar los acuerdos y demás resoluciones que aquél emita (artículo 12, inciso 3).

En razón de lo expuesto, y en virtud de los principios de racionalidad y eficiencia que deben privar en el ejercicio de la función administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Consejo de Transporte Público, creado en la nueva Ley de Taxis, derogó implícitamente la normas que establecían la creación y atribuciones de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público. En efecto, desde ningún punto de vista se justifica la existencia de diversos órganos con competencias y atribuciones iguales o similares.

Ahora bien, considerando que la Ley 7969 rige a partir de su publicación -acaecida el 28 de enero del año en curso-, y dado que no contempla ninguna disposición transitoria que extienda la vigencia y atribuciones de los órganos derogados, debemos entender que tal derogación operó desde la fecha indicada. Ello lo confirma lo dispuesto en el Transitorio II, que faculta al Poder Ejecutivo para designar, dentro de los treinta días siguientes a su publicación, "un Consejo de Transporte Público provisional cuyo nombramiento durará, en forma improrrogable, treinta meses; deberá contar con la representación de cada sector, según lo dispuesto en el artículo 8. (...)".

Por consiguiente, el citado Consejo provisional debe asumir todas las atribuciones que la ley le confiere y, de manera especial, abocarse a la organización y conclusión del procedimiento especial abreviado para la adjudicación de concesiones de servicio remunerado de personas en vehículos modalidad de taxi que contempla la ley en referencia.

III.- CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1. Que la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad de Taxi, n° 7969 del 22 de diciembre de 1999, en razón de su carácter especial y posterior, se impone a aquella normativa anterior –de igual o inferior rango- que sobre la materia pudiere existir, de tal suerte que toda disposición que se ocupare de ello en forma diferente de lo dispuesto y regulado en la nueva ley, ha quedado derogada en forma tácita.
2. Que el órgano competente para fijar las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades (autobuses y taxis), es la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (artículos 1, inciso h), 7, inciso k) y 57 de la Ley n° 7969).
3. Que el Consejo de Transporte Público, creado en la citada ley n° 7969, es competente para regular y controlar lo referente al transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades (autobuses y taxis).
4. Que las atribuciones asignadas al nuevo Consejo de Transporte Público son las mismas o similares a las conferidas en su momento a la Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público. En consecuencia, la normativa que regulaba la existencia y atribuciones de estos órganos ha quedado tácitamente derogada desde la publicación de la Ley n° 7969, operada el 28 de enero del 2000.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente

 

Lic. Omar Rivera Mesén

Procurador Adjunto

cc. Lic. Leonel Fonseca Cubillo, Regulador General