C-059-1989

Marzo 27, 1989

Ingeniero

Osvaldo Pandolfo Rímola

Viceministro

Ministerio de Agricultura y

Ganadería

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me permito dar respuesta a su atenta nota de fecha dieciséis de febrero del año en curso mediante la cual nos solicita externar el criterio en relación con los alcances del acuerdo número 51-A de fecha veinte de marzo de 1972 del Ministerio de Agricultura y Ganadería publicado en el diario oficial La Gaceta del diez de mayo siguiente.

I.- Según he podido corroborar, ciertamente fue al amparo de la Ley Forestal número 4465 de 25 de noviembre de 1969, que se suscribió el referido acuerdo mediante el cual se delegó la Administración de las reservas Nacionales, y la de los dos mil metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua y Panamá, en el Instituto de Tierras y Colonización (hoy IDA), y en el Instituto Costarricense de Turismo, por su orden. El relacionado acuerdo como usted mismo lo indica, carece de fecha de expiración y es en su criterio, el que se ha venido aplicando, -en cuanto a procedimiento- para otorgar arrendamientos, en las denominadas Reservas Nacionales y zonas inalienables.

II.- Al respecto debo informarle que el citado acuerdo con la observación que en adelante se hará, ya fue examinado por la Procuraduría, - teniendo en cuenta las leyes que usted aduce, con excepción de la ley - número 7032 de 2 de mayo de 1986.

Y la razón por la que esta última no fue tocada, obedeció a que a la fecha en que aquel fue sometido a estudio, dicha ley, aún no había sido promulgada. Este apunte, tiene importancia únicamente para reafirmar que es cierto lo argüido por su autoridad en el sentido de que la duda nace a partir de la publicación de la Ley número 7032 y no antes.

Fue precisamente en los dictámenes números C-045-85 y C-107-85 de - fechas por su orden, 27 de febrero de 1985, y 20 de mayo de ese mismo - año, en donde se dijo que conforme con las leyes números 2825 de 14 de - octubre de 1961 y sus reformas, 4465 de 25 de noviembre de 1969, y 6735 de 29 de marzo de 1982, así como en lo establecido en el convenio MAG, - ITCO, ICT, número 51-A de veinte de marzo de 1972, bien podía el Ministerio de Agricultura y Ganadería, delegar en el Instituto de Desarrollo Agrario, la administración de las denominadas Reservas Nacionales con el fin de que otorgara los contratos de arrendamiento, según se desprende de la lectura del artículo 3º inciso b) de la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario; e igualmente en el Instituto Costarricense de Turismo, la zona de los dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá.

Efectivamente, después de un análisis exhaustivo, se dijo:

"Por lo tanto el citado Ministerio puede delegar en el I.D.A. la administración de dicha zona, con el fin de que otorgue contratos de arrendamiento para los fines que se indican en el artículo 3º inciso b) de la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario. Y a su vez puede delegar también en el Instituto Costarricense de Turismo (I.C.T.) para fines - turísticos".

III.- No hay reparo en sostener que mientras la ley número 7032 de dos de mayo de 1986, no saliera publicada no podrá presentarse discusión alguna, pues el acuerdo atrás referido, continuaba vigente, empero con - su promulgación la situación fáctica sufrió un cambio radical. Esto es así porque cuando se emitió, claramente lo que quiso nuestro legislador fue sustituir el texto de la ley anterior número 4465 de 25 de noviembre de 1969.

Esta afirmación encuentra sustento no sólo en la doctrina y en el derecho positivo que nos rige, sino también en los dictámenes que con ocasión del tema la Procuraduría General ha rendido.

Precisamente el ilustre profesor Don Alberto Trabucchi, en su obra "Instituciones de Derecho Civil", Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, año 1967, página 27 apunta que:

" La Ley tiene la duración de todo hecho humano, y así como tiene un principio, también tiene - un fin, puede ser abrogada por declaración expresa de legislador..., o como consecuencia de un "referendum popular..., puede ser abrogada tácitamente, por su incompatibilidad con las - normas nuevas o porque la ley más reciente según la fecha de promulgación regule por entero la materia ya normada por la ley anterior; o - bien puede derogarse por causas intrínsecas - como sucede cuando la ley se dictó por un determinado tiempo, o en vista de circunstancias especiales y mientras éstas subsistan...".

En el mismo sentido se expresa el maestro Brenes Córdoba cuando en su obra "Derecho Civil de Costa Rica", "Tratado de las Personas", Librería e imprenta Lehman, San José Costa Rica, año 1933, páginas de la 53 a 55 - enseña que:

" ... Por lo tanto la ley únicamente es susceptible de ser abolida por otra ley que con posterioridad se dicte y mientras esto no ocurra, - conserva toda su fuerza obligatoria. De lo - cual resulta, que ningún decreto, acuerdo y - orden del Poder Ejecutivo, es apto para anular o modificar las leyes...".

Y cuando se refiere a la abrogación o derogación de una ley, prescribe que:

"La derogación puede ser expresa o tácita, según que sea en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que les fueren opuestas...".

"... mas en nuestro tiempo domina el principio de que la ley sólo se deroga por otra posterior y - contra su observancia no se permite alegar desuso, ni costumbre o práctica en contrario con - lo cual se evitan los inconvenientes que no podrían menos de presentarse para la fidedigna - comprobación de los hechos que descalifiquen la ley y se mantienen en todo su vigor los fueros - del Poder Legislativo". "...Siempre que se presuma que existe derogación tácita es preciso examinar con cuidado si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas porque - mientras fuere posible armonizar unas con otras todas deben tenerse como subsistentes a un tiempo y ser aplicadas en su oportunidad. Nótese que cuando la incompatibilidad de dos leyes estribe - en lo que constituye el fundamento de la primera,  la derogación comprende todas y cada una de las disposiciones de la misma, de modo que ella queda excluida por completo del cuerpo de legislación vigente".

Por su parte, Luis Diez-Picazo y Antoni Gullon, en su Obra "Sistemas de Derecho Civil", volumen 1, "Introducción al Derecho de las Personas -Negocio Jurídico-, 2º edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1978, páginas 132 y 133, refieren que las leyes sólo se derogan, por otras posteriores, derogación que tendrá el alcance que en forma expresa se disponga y se extenderá siempre que todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia sea incompatible con la anterior, agregando que tal derogación puede ser expresa o tácita, lo que desglosa así:

"1º.- El legislador manifiesta expresamente su voluntad derogatoria y determina concretamente el objeto de la derogación..., 2.- El legislador manifiesta expresamente su voluntad derogatoria pero no determina de una manera concreta cuáles son las disposiciones derogadas, sino que, se limita a referirse a ellas con una fórmula amplia (Por ejemplo "quedan derogadas cuantas leyes y disposiciones se opongan a la presente ley"). En este caso, la derogación continúa siendo expresa por cuanto que la voluntad derogatoria ha sido expresamente manifiesta. Sin embargo, la indeterminación relativa de las disposiciones que se entienden derogadas -las que se opongan o sea incompatibles con la presente ley"- plantea un delicado problema de interpretación que tendrá que ser en cada caso resuelto por el intérprete. 3º.- El legislador no ha manifestado de una manera - expresa su voluntad derogativa.”

Sin embargo, por su contenido, alcance y significación resulta que la ley nueva viene a sustituir a una disposición anterior. En este caso existe una derogación - tácita y se aplica la regla según la cual la ley posterior deroga a la anterior (Ley posterior deroga a la anterior).

En los casos de los números 2º y 3º es necesaria una operación interpretativa para decidir el alcance de la derogación. La ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulte incompatible con ella. La operación interpretativa habrá de dilucidar el sentido, la materia y los - destinatarios de ambas leyes, así como la oposición o incompatibilidad existente entre ellas.

Y finalmente, el alcance que el legislador ha querido dar a la ley nueva, dilucidando si debe ser o no un cuerpo legal que sustituya íntegramente a la ley anterior. Como consecuencia de - la apreciación interpretativa, la conclusión podrá ser que la nueva produce una derogación total de la ley anterior o una derogación simplemente parcial, por virtud de la cual queden derogadas sólo algunas normas o disposiciones o quede limitado el alcance de la ley anterior en cuanto a su aplicación a determinados supuestos...".

Por otra parte, en los pronunciamientos de esta Procuraduría General número C-105-80, C-055-95, C-121-85 y C-087-87 de fechas por su orden, 16 de mayo de 1980, 2 de febrero de 1984, 7 de junio de 1985 y 21 de abril de 1987, en forma clara se dijo que la ley posterior deroga ya sea en forma expresa o tácita, a la anterior y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sobre la misma materia sea incompatible con la que le precedía. Así en el primero de ellos se apunta:

"...La ley nueva deja implícitamente sin vigencia a la anterior si regula en forma diferente determinados aspectos incluidos en ambas o, si expresamente dice que queda derogada la anterior...".

Esa misma filosofía y ajustada, por supuesto, a cada caso en particular fue la que se mantuvo en los subsiguientes dictámenes supracitados.

Pero no sólo la doctrina y la jurisprudencia administrativa se han referido al caso en estudio, también el derecho positivo como ya se hizo ver, toca el tema. Así en el artículo 129 de nuestra Carta Magna, en su párrafo final, reza que:

“La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

En igual forma, en el artículo 8 de la ley 7020 de 6 de enero de 1986, que es reforma al título preliminar del código Civil, preceptúa que:

“Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las - que ésta hubiere derogado".

IV.- Cuando se consultó a esta Procuraduría General, para que externara el criterio en relación con la situación jurídica de varios derechos de arrendamiento que había concedido la "Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la vertiente Atlántica", (JAPDEVA), referente a terrenos ubicados entre los canales de Tortuguero y el Mar Atlántico, sin prevenir si existía aptitud forestal y teniendo, en criterio del consultante esa naturaleza, se hizo ver (dictamen sin número pero de fecha 5 de marzo de 1987 y que se identifica con el número de file 1-038-87, otorgado ya con posterioridad a la ley número 7032), que:

" En función del interés público (protegido con el correcto aprovechamiento de los bosques de patrimonio estatal) y la invalidez que padecen por contravenir abiertamente las normas - que rigen la materia, lo procedente es cancelar los referidos arriendos y que los interesados ajusten sus pretensiones a la nueva ley forestal y su Reglamento, los cuales introducen notorias variantes en el proceso de otorgamiento, entre las que destacan: la licitación de la concesión, después de aprobarse el plan de manejo -confeccionado por el solicitante, con apego a la guía oficial de la Dirección General Forestal y de comprobarse con estudios de campo la posibilidad de ejecutarlo en el área pedida, la publicación de la solicitud en el periódico de mayor circulación - nacional y la prohibición de obtener concesiones en proporciones superiores a las necesidades de materia prima que demuestre requerir, tomando en cuenta en abastecimiento global (artículos 55 a 59 de la Ley 58 a 68 del Reglamento)".

Empero también salió a la luz el dictamen número C-221-86 de fecha veintiuno de agosto de 1986, pronunciamiento posterior a la entrada en vigencia de la ley 7032. En él, se mantuvo la tesis de que el acuerdo número 51-A de veinte de marzo de 1972, facultaba al Instituto Costarricense de Turismo, así como el Instituto de Desarrollo Agrario para - otorgar arrendamiento en virtud de la delegación de que habían sido objeto, mas como en nuestro criterio, al sufrir la ley número 4465 de 25 de noviembre de 1969 una derogatoria tácita en lo que se refiere a su texto, conforme se ha visto, pues la competencia siempre es de orden legal, extendida como la posibilidad del ente de realizar actos jurídicos y materiales (artículo 11 de la Constitución Política, que consagra por sí el principio de legalidad), hay que decir que en el mismo momento en que entró en vigencia la tantas veces citada ley número 7032, ya el acuerdo 51-A de veinte de marzo de 1972, dejó de tener validez y consecuentemente eficacia, tesis que encuentra sustento también en los artículos 11, 12, 13, 59 y concordantes, entre otros, de la Ley General de la Administración Pública, pues en verdad la posibilidad del Órgano de otorgarle la potestad al otro, tácitamente quedó suprimida, máxime - se reitera- que la delegación, forzosamente tiene que tener autorización expresa del ordenamiento jurídico.

V. CONCLUSION:

Como la consulta que su autoridad me hace, está dirigida a saber si el acuerdo 51-A de veinte de marzo de 1972 es o no válido, y todo con ocasión de la relación de las leyes y normas que apunta, debo - manifestarle que efectivamente tal y como usted mismo lo indica aquel perdió valides y existencia desde el 7 de mayo de 1986 fecha en que salió publicada la ley número 7032 de dos de mayo del citado año.

Las razones son obvias y se obtiene de la exposición ya hecha. A pesar de ello y para una mayor claridad, debo afirmar que al ser reformada la ley número 4465 de 25 de noviembre de 1969 por la actual ley número 7032, sencillamente, su texto sufrió una abrogación tácita en la forma expuesta por los tratadistas atrás citados, la jurisprudencia administrativa y el derecho positivo. Y como el referido acuerdo fue tomado por virtud de la aplicación de los artículos 2- y 106 de la primera ley citada, lógicamente al ser promulgado el nuevo texto implícitamente la delegación quedó suprimida, pues como se ha dicho, sólo - puede ser autorizada por el ordenamiento jurídico. Queda reconsiderado el dictamen C-221-86 de fecha 21 de agosto de 1986 en cuanto toca el acuerdo de referencia.

Atentamente,

Lic. Cristóbal Chavarría Matamoros

Procurador Adjunto

vch.