C - 094-98

San José, 26 de mayo de 1998

Dr. Claudio Gutiérrez C.

Ministro de Educación

Ministerio de Educación Pública

San José

Señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se contesta su oficio DM-935-98 donde consulta "sobre la constitucionalidad y legalidad del Decreto Ejecutivo No. 26014-MEP del 15 de abril de 1997, publicado en La Gaceta No. 89 del 12 de mayo de 1997".

I. DECRETO EJECUTIVO NO. 26014-MEP DE 15 DE ABRIL DE 1997.

   Al emitir este decreto ejecutivo, el Poder Ejecutivo lo fundamenta en los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública No. 3481 de 13 de enero de 1965 y en el acuerdo firme adoptado por el Consejo Superior de Educación en su sesión 2297 celebrada el 18 de marzo de 1997.

    En el artículo 1 de este reglamento se crea el "Centro Nacional de Evaluación para la Educación (CENE-EDU), como órgano desconcentrado del Consejo Superior de Educación. Y por el numeral 2 de este ordenamiento se establece que este Centro "será el órgano encargado y responsable de organizar, desarrollar y ejecutar las acciones de evaluación sobre el proceso educativo formal, en sus diversas etapas y modalidades, cuando tengan carácter nacional y sirvan para propósitos diagnósticos, formativos o sumativos".

   Señala el órgano consultante la necesidad de examinar la constitucionalidad y la legalidad de esta creación reglamentaria.

II. NATURALEZA JURDICA DEL CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACION.

   La naturaleza de este órgano es constitucional por cuanto la Carta Magna en su numeral 81 lo trata expresamente y le asigna una competencia específica que también es constitucional. Indica el ordinal 81: " La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo". Es posible, constitucionalmente, y en virtud del principio de reserva de ley, que se haga un desarrollo mayor del contenido atinente al término "dirección general". Pero este desarrollo legal ordinario - para ser regular- debe obedecer la supremacía material constitucional en lo concerniente a esa "dirección general".

   La Sala Constitucional, en el Voto 1832-91, evidencia la competencia constitucional del Consejo Superior de Educación de la siguiente manera:

"El órgano con competencia constitucionalmente asignada para la dirección general de la enseñanza oficial, es el Consejo Superior de Educación, el que ... había establecido la forma en que se llevaría a cabo los llamados "exámenes de sexto grado", según los programas aprobados para el presente curso lectivo. Este y otros acuerdos precedentes no solamente tienen fundamento en el artículo 81 de la Constitución Política, sino en el desarrollo que otra normativa derivada realiza, de manera que no encuentra esta Sala base para aceptar la tesis de los recurrentes en el sentido de que las circulares emitidas por asesores regionales en educación, puedan desvirtuar la fuerza de lo dispuesto por el único organismo competente para ello".

  Cumpliendo con el principio de reserva legal, se promulgó la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación No. 1362 de 08 de octubre de 1951, advirtiendo el numeral 1 que, es competencia de este Consejo "desde el punto de vista técnico, la orientación y dirección de la enseñanza oficial". Agregando en el ordinal 4 inciso d) que deberá conocer de: "Los proyectos de ley, reglamentos, planes de estudio y programas a que deban someterse los establecimientos educacionales y resolver sobre los problemas de correlación e integración del sistema educacional;".

   Asimismo, el artículo 1 del Reglamento del Consejo Superior de Educación, No. 14 de 31 de agosto de 1957, dispone que: "El Consejo Superior de Educación Pública tiene a su cargo la dirección general de la enseñanza oficial, de acuerdo con el artículo 81 de la Constitución Política de la República, y su sede es la ciudad de San José".

   Se observa en la normativa bajo examen, la reiteración de que la competencia del Consejo Superior de Educación es la "dirección de la enseñanza oficial".

   Es posible que en un sistema jurídico infraconstitucional haya otras normativas legales que, sin afectar la competencia constitucional del Consejo Superior de Educación, cumplan una función ejecutora en relación a lo resuelto por éste.

III. LEY ORGANICA DEL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA NO. 3481 DE 13 DE ENERO DE 1965.

   El artículo 1 de esta Ley Orgánica señala que el Ministerio de Educación Pública es el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la educación encargado de "administrar todos los elementos que integran aquel ramo, para la ejecución de las disposiciones pertinentes del título sétimo de la Constitución Política (...)". Y en el ordinal 2 se establece como competencia específica y exclusiva del Ministerio de Educación Pública " (...) poner en ejecución los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación". En resumen, y conforme a los artículos citados, el Ministerio de Educación es un ejecutor de las resoluciones del Consejo Superior de Educación.

   Y por ser un órgano ejecutor, no está limitando las competencias constitucionales ni legales de ese Consejo.

   Conforme a todo lo expuesto, se concluye que, por mandato constitucional, corresponde al Consejo Superior de Educación la dirección de la enseñanza oficial; y que por mandato legal, corresponde al Ministerio de Educación Pública, la administración del sistema educativo y la ejecución de los planes, programas y demás determinaciones que emanen del Consejo Superior de Educación.

IV. LA IRREGULARIDAD JURIDICA EN LA CREACION DEL CENTRO NACIONAL DE EVALUACION PARA LA EDUCACION (CENE-EDU).

   El Decreto Ejecutivo No. 26014-MEP de 15 de abril de 1997 –sometido a consulta- señala en su encabezado que se dicta con fundamento en los numerales 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública No. 3481 de 13 de enero de 1965. Y en el desarrollo normativo ejecutivo crea el Centro Nacional de Evaluación como órgano desconcentrado del Consejo Superior de Educación (artículo 1) y le atribuye la competencia de organizar, desarrollar y ejecutar las acciones de evaluación sobre el proceso educativo formal, en sus diversas etapas y modalidades cuando tengan carácter nacional y sirvan para propósitos diagnósticos, formativos o sumativos.

   Constitucionalmente, estos artículos 1 y 2 del DE- No. 26014-MEP, no están haciendo un desarrollo regular de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación, sino "legislando" pues reducen las competencias legales de este órgano del Poder Ejecutivo en lo indicado, para trasladar irregularmente esas atribuciones al Centro Nacional de Evaluación como órgano desconcentrado del Consejo Superior de Educación.

   Por la técnica utilizada en este decreto reglamentario, se está quebrantando el principio de separatividad de funciones, pues el Poder Ejecutivo asume materialmente funciones legislativas (artículo 9 constitucional), se violenta el artículo 81 de la Carta Magna pues, irregularmente se agregan competencias legales propias del Ministerio de Educación al Consejo Superior de Educación, y se lesiona asimismo el principio de reserva legal, dado que la materia regulada es propia de la ley ordinaria (artículo 121. 1 constitucional). De igual manera, al arrogarse el Poder Ejecutivo funciones que pertenecen al Parlamento, violenta el principio de legalidad instaurado en el numeral 11 de la Carta Magna.

   La conclusión precedente tiene también sustento en el Voto 4682-96 de la Sala Constitucional que, en relación a la potestad ejecutiva, resolvió lo siguiente:

"(...) La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública (...) Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerarla "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver expediente 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial" (...)".

   Resulta evidente, asimismo que, si analizásemos únicamente la relación DE- 26014-MEP y Ley 3481, tendríamos que el decreto también es ilegal porque el Poder Ejecutivo, al emitir la reglamentación consultada, está actuando fuera de su ámbito competencial al no sujetarse estrictamente a la materialidad de la ley desarrollada.

V. VIGENCIA DEL DECRETO EJECUTIVO NO. 26014-MEP DE 15 DE ABRIL DE 1997.

   El decreto que se consulta, a pesar de su irregularidad constitucional, tiene plena vigencia a tenor de lo dispuesto en el ordinal 129 constitucional. No obstante, el Poder Ejecutivo, de conformidad con los artículos 129 y 140 incisos 3 y 18 de la Ley Fundamental, tiene la competencia constitucional para derogarlo y regresar al estado jurídico anterior a la emisión de esta normativa reglamentaria. Es un deber constitucional de los órganos constitucionales, dentro de los límites de sus competencias, reformar y derogar las normas emitidas, para armonizar el orden infraconstitucional con el parámetro de legitimidad constitucional.

Dictamen

   Por tanto, conforme a lo dispuesto en los numerales 1,2, 3 inciso b), y 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Procuraduría General de la República dictamina:

Primero. Que el Decreto Ejecutivo No. 26014-MEP de 15 de abril de 1997, deviene inconstitucional e ilegal al crear el Centro Nacional de Evaluación (CENE-EDU) como órgano desconcentrado del Consejo Nacional de Educación, y atribuirle las competencias propias del Ministerio de Educación Pública, descritas en los numerales 1 y 2 de su Ley Orgánica No. 3481 de 13 de enero de 1965, pues quebranta los numerales 9, 11, 81, 121.1 y 140:3:18 de la Carta Magna.

Segundo. Que el Decreto Ejecutivo No. 26014-MEP de 15 de abril de 1997, en virtud de los dispuesto en el numeral 129 constitucional está vigente y continuará surtiendo efectos hasta tanto no sea derogado.

Tercero. Que el Poder Ejecutivo, con fundamento en el artículos 129 y 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política, tiene competencia constitucional para derogar el DE-26014-MEP de 15 de abril de 1997, y regresar así al estado jurídico anterior a la emisión de esta normativa reglamentaria.

   Del señor Ministro con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

SECCION SEGUNDA