C-072-98

San José, 22 de abril de 1998

 

Señores

Andrés Sibaja Porras

Wally Parra Ugalde

Regidores

Concejo Municipal de Santa Ana

Presente

 

Estimados señores:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de 31 de marzo del año en curso, mediante el cual remiten el Acuerdo VI de la Sesión Ordinaria Nº 265 celebrada por el Concejo Municipal de Santa Ana el día 24 de febrero del presente año. En dicho acuerdo se aprobó consultar a la Procuraduría "...el estado de legalidad del actual plan regulador...".

   De conformidad con los criterios legales que se acompañan, el cuestionamiento principal que se hace en torno al plan regulador de Santa Ana es la falta de publicación de los mapas de zonificación.Asimismo, parece desprenderse que se han presentado dudas en cuanto a posibles vicios en el procedimiento de su aprobación y/o modificación.

I. Antecedente administrativo sobre la obligatoriedad de publicar los planes reguladores.

   En la opinión jurídica emitida por este Órgano Asesor OJ-011-96 de 8 de marzo ya se había realizado un análisis sobre el tema de la necesidad de publicar los planes reguladores que emitan los Municipios. Al ser ésta una de las dudas que se nos plantean en relación con el plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana, y a pesar de la extensión de la cita, se ha considerado imprescindible transcribir el referido oficio.

"I.- PROBLEMA PLANTEADO

   En el citado oficio se solicita nuestro pronunciamiento en torno al siguiente aspecto:

"El artículo Nº 17 de la Ley de Planificación Urbana, inciso 4), prescribe la publicación en la Gaceta del "aviso de la adopción" del plan regulador municipal. Según dictamen adjunto, es nuestro entender que debe ser publicado el reglamento del plano y los planos sin los cuales dicho reglamento no puede operar, so pena de ineficacia."

   Corresponde entonces, en primer término, determinar si la utilización de los términos "aviso de la adopción" debe entenderse en el sentido de que lo que resulta necesario publicar es únicamente un aviso de adopción del plan regulador, o si bien debe interpretarse lo prescrito en el citado artículo 17 en el sentido de que es el plan regulador, en su totalidad, incluidos los gráficos o mapas, lo que debe ser publicado en el Diario Oficial.Para ello, se ha considerado necesario realizar un análisis previo de la competencia de las Municipalidades en materia de planes reguladores y la naturaleza de éstos.

II.- DE LA COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN MATERIA DE LOS PLANES REGULADORES

   Los alcances de la potestad de las Municipalidades para dictar normativa atinente a la planificación urbana de sus respectivas circunscripciones territoriales ha sido desarrollada por la Sala Constitucional en los siguientes términos:

"La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. Este tema ya fue desarrollo (sic) por la Sala en sentencia Nº 5303-93 de las 10:06 horas del veintidós de octubre pasado, que en lo referente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de limitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política."

IV.- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución; y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales industriales, deportivos, etc." (Sala Constitucional, Voto Nº 6706-93 de las quince horas y veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres)

En el mismo sentido que la anterior, pueden verse los Votos Nº 3493-94 de 12 de julio de 1994 y 5757-94 de 4 de octubre de 1994, agregándose, en este último, lo siguiente:

"De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional - artículo 169- por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida."

   De lo expresado por la Sala Constitucional, queda claro que las Municipalidades tienen competencia para elaborar los planes reguladores para aplicar en su jurisdicción. Procede ahora evacuar la interrogante relativa a la naturaleza jurídica que informan a estos planes.

III.- NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES

   Puede desprenderse de la jurisprudencia que ha sido transcrita supra, que los planes reguladores y los reglamentos respectivos tienen fuerza normativa, en el tanto que adecuan y organizan el crecimiento urbano, pudiendo además imponerse en los mismos restricciones a otros derechos, como el de propiedad.

   Sobre la anterior afirmación, es oportuno retomar algunas consideraciones emitidas por esta Procuraduría General en el dictamen C-181-94, del 23 de noviembre de 1994, pronunciamiento en el cual se precisaron algunos conceptos relativos a la naturaleza jurídica del Plan Regulador del Proyecto Turístico Papagayo. Pese a que en aquella ocasión se analizaba en concreto lo relativo a la promulgación de ese específico plan, las apreciaciones que de seguido se transcriben tienen aplicación al tema que nos ocupa:

"Mediante Ley No.6758 de 4 de junio de 1982 se dispone que en el área destinada al proyecto de Papagayo se realizarán únicamente las obras previstas en el Plan Maestro, un acto que, como su nombre lo indica, implica la planificación de las obras del respectivo proyecto (suelo y servicios elementales).

La planificación como actividad de interés público que es, tiene una gran concurrencia en diversos tipos de propiedad, en el tanto busca la ordenación territorial de los suelos y demás servicios elementales con el objeto de lograr de esta forma, su razonable explotación. La planificación y sus implicaciones en torno a las libertades ciudadanas no son, en efecto, tan sólo posibles en fundos urbanos sino que puede y debe admitirse respecto de bienes demaniales, como son los protegidos en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y en el Plan de Bahía Culebra. Estas propiedades ejemplifican casos de propiedades planificadas, a las cuales se les aplican los principios generales de la planificación, con todas sus consecuencias, así como algunos principios elementales que han sido desarrollados en otro tipo de propiedades planificadas, como es el caso de la urbana.

Por consiguiente, algunos principios básicos que han sido desarrollados para las propiedades planificadas, como es el caso de Papagayo, determinan que la planificación es la unión de dos elementos:

a) el diseño técnico y

b) la creación de un instrumento jurídico para el cumplimiento de ese diseño.

1-. Ese instrumento es jurídico

   Al estudiar el plan como instrumento de regulación del uso de la propiedad, afirma la doctrina su naturaleza normativa.

"El planeamiento urbanístico, en cuanto institución clave para la realización de la ordenación urbanística, es decir, para la actuación de todo el sistema legal, constituye la pieza de engarce entre los dos aspectos enunciados, en la medida en que no sólo es instrumento técnico para el diseño del modelo territorial ideado y la programación de la actividad precisa a su realización efectiva, sino también instrumento jurídico para la fijación de aquel modelo, la obligatoriedad de la programación para su actuación y la regulación del estatuto jurídico del derecho de propiedad del suelo afectado, adaptado al modelo y a la programación mencionados." (El énfasis no es del original). (PAREJO, Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Lecciones de Derecho Urbanístico, Madrid, Editorial Civitas, 2da ed., 1981, p.172.)

   A propósito de ese necesario carácter normativo del Plan se indica que:

"1) A nuestro modo de ver, la juridicidad de tales normas es clara, puesto que en primer lugar y por lo que respecta a la administración, su carácter aunque relativamente discrecional es de todos modos obligatorio; de otra manera, habría que negar carácter jurídico a toda ley que otorgara facultades más o menos amplias a la administración, lo que parece carecer de sentido. 2) En segundo lugar y por lo que respecta a los particulares, el enunciado indicativo del plan tiene el alcance de ser el fundamento legal de la acción que dichos individuos van a emprender y de los beneficios que van a recibir, por lo que dará lugar a relaciones jurídicas de derechos y obligaciones, además de estar en relación instrumental respecto a las previsiones u objetivos del plan, y en relación de coordinación con las demás medidas de otra naturaleza que éste establezca." (El énfasis no es del original). (GORDILLO, Agustín, Introducción al Derecho de la Planificación, Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1981, p.104 y 105.) (...)

En igual sentido se expresa que:

"(...) El Plan, a virtud de la remisión que al mismo efectúa la Ley, configura positivamente el contenido de las facultades dominicales de los propietarios del suelo. Es, por ello, un instrumento con eficacia normativa, en cuanto asegura la conexión del sistema de límites, limitaciones y deberes de la propiedad con la ordenación del desarrollo urbanístico de cada territorio a partir de sus características propias concretas.

(...) Las determinaciones del planeamiento reúnen las notas de abstracción y generalidad propias de las normas jurídicas, en cuanto a su función es la integración de la Ley fijando una ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Los Planes son, pues, por su contenido, normas jurídicas complementarias o de desarrollo de la Ley del Suelo". (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.180 y 182.)(...)

En cuanto al rango de esta norma, la doctrina sostiene su valor reglamentario:

"... A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley de Suelo." (El énfasis no es del original). (PAREJO Luciano y GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, op. cit., p.182).

En igual sentido se ha determinado que:” Las medidas administrativas violando las disposiciones de los planes de urbanismo, son, ya se ha dicho, ilegales en razón del carácter de reglamento de los planes y provocan la sanción normal de toda ilegalidad, el recurso de anulación delante el juez administrativo. Se ha indicado también que esta sanción es susceptible de aplicación tanto a las violaciones de los esquemas como a los planes". (El énfasis no es del original). DE LAUBADERE, A., Traité de Droit Administratif, II, LGDJ, 1986, p.414.)"

   A nivel de la doctrina nacional, se indica lo siguiente:

"¿El Plan Regulador, como tal, qué tipo de acto es, cuáles son sus efectos? De la observación de éstos y de su régimen puede extraerse la respuesta. En efecto, el artículo 19 impone el debido acatamiento del plan regulador, cuando dice:

Artículo 19. "Cada municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad."

   Diversos artículos relativos a los Reglamentos de Desarrollo Urbano, partes eventuales del Plan Regulador, corroboran esta afirmación. Véanse, al efecto los artículos 28 (que prohíbe usos disconformes con la zonificación y exige certificado de conformidad para autorizar actividades sobre el suelo zonificado); artículo 30 (que prohíbe transformar el uso disconforme, salvo para adaptarlo y hacerlo conforme o, al menos, compatible con la zonificación); artículo 38 (que ordena denegar permiso a urbanizaciones antirreglamentarias); y artículo 47 (que prohíbe fraccionar o urbanizar en zonas verdes o de uso público, según el Mapa Oficial).

   El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16, expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado; el plan regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos, o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones o proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de teoría general del derecho; siempre y cuando los elementos del plan no llamados reglamentos permitan saber claramente cual es la voluntad expresada y esta, por su parte, reúna las notas de lo normativo, no vemos obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo). Esto es muy importante porque, como se verá de inmediato, el Plan Regulador y los Reglamentos de Desarrollo Urbano son independientes entre sí y pueden regir el uno sin los otros y a la inversa. Si se llegare a la conclusión de que el Plan no tiene efecto jurídico regulador sobre la propiedad privada sin esos Reglamentos, se lo privaría de su valor vinculante y director del urbanismo en la mayoría de los casos, pues, dada la complejidad de los tales Reglamentos, la tendencia es o puede llegar a ser su eliminación, para descansar en la fuerza reguladora de los planos, mapas y gráficos, por sí mismos. No vemos obstáculo para reputar como normativo el valor de las indicaciones y datos contenidos en un plano o mapa. Estos contendrán señas, indicaciones, dibujos y explicaciones carentes de todo valor imperativo, si es evidente que no tienen intención reguladora, pero lo contrario es posible: cómo negar valor de zonificación a un plano donde estén clara y precisamente indicados no sólo los usos globales o genéricos (terreno agrícola o urbano, urbano o urbanizable), sino también los específicos de cada parte del suelo planificado, pormenorizadamente localizados y deslindados. Es evidente que no podrá extraerse de un gráfico o mapa, en tales condiciones, más de lo que éste dice o puede decir, pero sí puede y debe dársele valor normativo a sus indicaciones cuando éstas sean no sólo claras y precisas, sino claramente dirigidas a imponer limitaciones o delimitaciones al uso del suelo correspondiente. Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último. Las otras partes con valor puramente indicativo o aclaratorio, carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. Todo lo cual queda confirmado si nos damos cuenta de que frecuentemente en esta materia las normas promulgadas no son otra cosa que desarrollo a posteriori de los planos, mapas y gráficos ya elaborados por los técnicos, a modo de traducción jurídica de exigencias técnicas gráficamente expresadas. Hay y debe haber congruencia entre unas y otras." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y Tendencias, en Revista de la Contraloría General de la República, Número 30, Año XV, Junio 1981, pp. 42-43)

   Posteriormente indica:

"Los planes son obligatorios para el Municipio que los dicta tanto como para particulares y para el resto de la Administración Pública. Sólo el legislador o la municipalidad pueden reformarlos, suspenderlos o derogarlos. La reforma municipal exige igual trámite que la adopción del plan (artículo 17 infine) y esto se refiere tanto a mapas y planos como a reglamentos conexos de desarrollo urbano." (ORTIZ, ORTIZ, Eduardo, op. cit., pág. 57)

   Pareciera desprenderse con sobrada claridad de lo hasta aquí expuesto, el carácter normativo de los planes reguladores que se emitan en el ejercicio de las competencias de planificación urbana que competen a las Municipalidades. Su posible incidencia en el ámbito de los particulares, así como los efectos restrictivos que producen sobre las propias competencias del ente corporativo que lo promulga, implican que, en resguardo de la seguridad jurídica y del principio de legalidad, estos planes reguladores se integran al bloque de juricidad administrativa.

   Precisamente, y como consecuencia de la afirmación que precede, es que resulte oportuno determinar la forma de darle publicidad al contenido de esos planes reguladores, a efectos de examinar las eventuales consecuencias referentes a la eficacia y validez de los mismos.

IV.- ¿OBLIGATORIEDAD DE PUBLICAR LOS PLANES REGULADORES?

   Con el objetivo de dar respuesta adecuada a si existe necesidad de que sean publicados los planes reguladores de las Municipalidades, conviene tener presente la siguiente normativa.

   La Ley de Planificación Urbana, N.º 4240 de 15 de noviembre de 1968, estipula en su artículo 17, inciso 4):

"Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos."

   Efectivamente, una interpretación literal de este numeral nos puede llevar a señalar que lo único que debe publicarse es el acuerdo de adopción del plan regulador.

   Ahora bien, las normas no se pueden interpretar aisladamente del resto del ordenamiento jurídico, sobre todo si existen otras disposiciones posteriores que vengan a integrarla. Asimismo, cualquier interpretación en ese sentido, debe partir también de la propia naturaleza del plan regulador, que según quedó determinada en el aparte anterior, es fuente normativa, vinculando no sólo al propio Consejo Municipal, sino también a particulares.

   En este sentido, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en los numerales 4, inciso 4) y 47 del Código Municipal (Ley Nº 4574 de 4 de mayo de 1970), que señalan, por su orden:

"Artículo 4. Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de estos cometidos las Municipalidades deberán:

1.)... (...)

4.) Establecer una política integral del planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana. (...)"

 

"Artículo 47. Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, debe ser presentada o acogida para su trámite por algún regidor.

Salvo caso de reglamentos internos, el Consejo mandará a publicar el proyecto en el Diario Oficial, sometiéndolo a consulta pública por un plazo no menor de diez días hábiles, transcurridos los cuales se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria debe ser publicada en el Diario Oficial y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior que ella indique." (Lo resaltado no es del original)

   De la Ley General de la Administración Pública, conviene tener presente las regulaciones contenidas en los siguientes numerales:

"Artículo 120.

1. Para los efectos de clasificación y valor, los actos de la Administración se clasifican en externos e internos, según que vayan destinados o no al administrado; y en concretos y generales, según que vayan destinados o no a un sujeto identificado. (...)"

 

"Artículo 240.

1. Se comunicarán por publicación los actos generales y por notificación los concretos. (...)"

   Tenemos entonces, que si el plan regulador de una municipalidad es normativo, tanto para la Municipalidad respectiva como para los particulares que se encuentran sometidos a la jurisdicción del ente corporativo local, el mismo requiere de publicación.

   Asimismo, existen normas posteriores a la Ley de Planificación Urbana, como las transcritas anteriormente, que obligan a la Administración, y en el caso de la relación de los artículos 4.4 y 47 del Código citado, a las Municipalidades propiamente, a publicar en el Diario Oficial, todos los actos generales, dentro de los cuales se encuentran, obviamente, los normativos.

   Debe tomarse en cuenta, además, que en virtud del principio de seguridad jurídica (1), que es el que a su vez determina la existencia del principio de publicidad de los actos generales, los interesados necesitan saber con toda seguridad, cuáles son las disposiciones aplicables en materia urbana dentro de una determinada jurisdicción, y el medio idóneo para cumplir cabalmente con tales principios es la publicación en el Diario Oficial. Sobre la trascendencia del requisito de la publicación, han expresado los Tribunales de Justicia:

"IX. Pese a lo expresado en el considerando anterior, se comparte la posición de la demandante en cuanto a que la norma 7a. debió ser publicada, no hay duda de que, por estar dirigida a un número indeterminado de sujetos, clasifica de acto general y como tal debió ser objeto de publicación." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 52-94 de las nueve horas quince minutos del dos de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.) (Lo resaltado no es del original)

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(1) Sobre los principios generales de derecho, la Sala Constitucional ha afirmado: "En este sentido, hay que decir que los principios generales de derecho no sólo forman parte del ordenamiento jurídico (artículo 6 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública), sino que lo estructuran e integran dándole un sentido propio por encima de un simple agregado de normas casuísticas, al decir el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública que "servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito"."

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   De todo lo anterior, es dable concluir que los planes reguladores emitidos por las Municipalidades deben ser publicados en el Diario Oficial.

V.- NECESIDAD DE PUBLICAR LOS PLANOS

   El artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana aclara cuál es el contenido de un plan regulador:

"(...) Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas."

   Entonces, si anteriormente llegamos a la conclusión de que los planes reguladores deben ser publicados en el diario oficial, tenemos que, en la medida en que los planos, mapas, etc. Formen parte integrante de dicho plan, los mismos también deben ser publicados.

VI.- FALTA DE PUBLICACION DEL PLAN REGULADOR: PROBLEMA DE EFICACIA

   Entendido el plan regulador bajo el concepto que ha quedado esbozado supra, resta por analizar las consecuencias jurídicas que trae aparejada la publicación de su contenido. A consecuencia del ya indicado carácter normativo de los planos de mérito, y con vista en su ámbito de destinatarios, son de recibo las precisiones que la doctrina ha establecido en torno a la forma de dar publicidad a actos administrativos de carácter general:

"La publicación es la comunicación del acto administrativo a un grupo indeterminado de personas. La exposición de la decisión administrativa de manera que todos puedan conocer su contenido. Por su misma naturaleza deben publicarse los actos que dirigen sus efectos a un grupo indeterminado de personas. Estos actos administrativos son llamados disposiciones o reglamentos...La publicación es para las disposiciones o reglamentos, además de un medio de comunicación, un elemento de forma esencial. Sin ella no existen." (...)

"La publicación del acto administrativo general o reglamento es para él un elemento esencial; la forma legal de manifestación que le da existencia. En cuanto a sus destinatarios, con la publicación tiene lugar la presunción de su conocimiento, la apertura del plazo para cumplirlo y del plazo para recurrirlo...

La presunción de conocimiento de la disposición puede comenzar en la misma fecha de su publicación; la apertura del plazo para cumplirla, desde cuando comienza su vigencia; la del plazo para impugnarla debería comenzar a correr desde el momento en que se inicia su eficacia (antes no puede haber producido lesión de derechos o intereses), pero se considera que comienza desde la fecha de su publicación." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, Editorial Civitas, Madrid, Vol. IV, primera edición, 1995, págs. 5372-5373)

"La publicación se dirige a lo general,...La instrumentación técnica que se utilice para este conocimiento no tiene importancia, pues lo fundamental es que los interesados tengan conocimiento del objeto del acto. Cuanto más particularizado, mayor es la técnica jurídica que se establece para obtenerse su conocimiento por los interesados..." (FIORINI, Bartolomé, Manual de Derecho Administrativo, Editorial La Ley, Buenos Aires, Tomo I, 1968, p.349)

"Cerrando, las normas que la LPA dedica al procedimiento especial para la elaboración de disposiciones de carácter general, el artículo...de la misma alude al tema de la publicación de los Reglamentos, al que puede aplicarse cuanto ya se ha dicho más atrás respecto a la publicación de las Leyes...Debe insistirse, por otra parte, en relación a los Reglamentos estatales, sobre la necesidad de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, precisamente, y no en cualquier otro periódico oficial... Sólo a través de la publicación en el Boletín Oficial del Estado se perfecciona la norma jurídica estrictamente tal y adquiere, por ende, eficacia frente a terceros..." (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Tomo I, 5ta. edición, 1989, p. 211)

   Ya se había adelantado la posición que se asume por parte de los Tribunales de Justicia en torno a la publicación de este tipo de actos, en aplicación directa de lo normado por los artículos 120.1 y 240 de la Ley General. Con base en ello, no existe duda que, ante la ausencia de la publicación el Diario Oficial del plan regulador adoptado por un ente municipal, el mismo adolece de eficacia. De lo cual anterior se deriva su falta de vinculatoriedad para con terceros, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta efectos jurídicos.

   Finalmente, debe indicarse que lo expuesto en este punto no implica que ante la falta de eficacia de un plan regulador las Municipalidades queden sin ninguna posibilidad legal de ordenar el desarrollo urbano. Existen competencias y obligaciones derivadas de otras normativas (vid. por ejemplo artículo 4º del Código Municipal) que les permitirían tomar decisiones al respecto, en aras de proteger los intereses de su comunidad.

VII.- OBSERVACION FINAL

   Se debe aclarar que de conformidad con los términos de la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de las 9 horas del 10 de marzo de 1984, el presente pronunciamiento no resulta vinculante para las Municipalidades, "...para las que constituye jurisprudencia administrativa,..." que es fuente no escrita del ordenamiento administrativo, y que como tal fuente tendrán el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa, dado que ellas no fueron el Órgano Consultante."

II. Otro antecedente de importancia.

   La Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de las Municipalidades, y precisamente ante la discusión sobre la eficacia del plan regulador de Santa Ana por falta de publicación de los planos o mapas, resolvió:

"IV.- El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, está a cargo de las Municipalidades. "Interés local es todo aquello que atañe al cantón de manera directa e inmediata, de forma que la Municipalidad respectiva está facultada para ocuparse de todo aquello que beneficia al cantón. Lógicamente, aquellos intereses deben revestir naturaleza pública, dada la condición de entes públicos que tienen las Municipalidades. De modo que esos intereses deben incumbir a la generalidad del municipio. En otros términos, la materia municipal es toda aquella que sea de interés público local, por cuanto las Municipalidades son entes territoriales de naturaleza política." (Hernández Valle, Rubén. "El Derecho de la Constitución", Tomo 2, Editorial Juricentro, San José- Costa Rica, pág. 310). Ha de señalarse, que la competencia municipal no afecta las atribuciones conferidas por materia a otras entidades de la Administración Pública (artículo 5 del Código Municipal), ya que la competencia municipal no elimina la de los otros entes públicos; sin embargo, no es correcto suponer que lo anterior implique que siempre que hay una competencia coincidente la de las Municipalidades quede anulada, sino que deben subsistir simultáneamente ambas competencias.

   V.- Las Municipalidades tienen potestad para establecer una política de planificación urbana a través de planes reguladores, dentro de su jurisdicción territorial, lo que obviamente implica la imposición de limitaciones a la propiedad. La autorización legal para lo anterior, la encontramos en el artículo 4 inciso 4 del Código Municipal, que le atribuye a los gobiernos locales la competencia para establecer una política integral de planeamiento urbano, con el fin de lograr un desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos, en los artículos 15 a 31 de la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas). Estos planes reguladores, entre otros, por objetivo dividir el área urbana en zonas de uso de la tierra, y conforme a la ubicación de la propiedad dentro del respectivo reglamento, así va ha estar sometida a un destino determinado, regulador por el gobierno local.

"II) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por interés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez, desarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables, dentro de los cuales podrá exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de él se derivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes urbanísticos que resulten razonables..." (Sala Constitucional Voto No. 5097-93 de las 10:24 horas del 15 de octubre de 1993)

"IV) Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc..." (Sala Constitucional Voto No. 6706-93 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993)

   VI.- En el "Plan Regulador" para el cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta No. 74 del 19 de abril de 1991, se establece en su artículo 13, lo siguiente: (...)

   En primer término, es conveniente dejar claramente establecido, que de conformidad con las propias manifestaciones de la parte recurrente y documentación aportada (ver files adjuntos) lo que pretende desarrollar no es un simple "Club campestre", sino todo un proyecto de urbanización, sea el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y provisión de servicios, donde la primera etapa consiste en la construcción de una "Casa Club" con facilidades deportivas, edificio administrativo, portón de entrada y calles que habiliten todo el terreno, y una segunda etapa donde se transforma el Club en un gran condominio, en el cual los socios adquieren una finca filial donde pueden construir sus viviendas, siendo comunes las calles, la Casa Club, casa administrativa y zonas verdes. También el apoderado de la sociedad recurrente se manifiesta conocedor de que la propiedad involucrada se encuentra dentro de la llamada "Zona de Protección" según el Plan Regulador de Santa Ana, y no ha demostrado aquí lo contrario. Es pertinente señalar, que si bien es cierto los mapas de zonificación deben ser publicados en el Diario Oficial "La Gaceta" junto con el texto del Plan Regulador, pues de lo contrario carecen dichos mapas de eficacia, también lo es que el texto del Plan Regulador sí fue debidamente publicado, y que la parte actora no ha demostrado que su propiedad se encuentre fuera de la "Zona de Protección", según lo dispuesto por el ya transcrito artículo 13 de dicho Plan.

   Entonces, está plenamente facultada la Municipalidad de Santa Ana, dentro de su potestad para controlar el desarrollo urbanístico de su cantón, para determinar si el proyecto que pretende desarrollar la sociedad recurrente, EN SU TOTALIDAD y no solo en sus etapas vistas de manera aislada, se ajusta al uso establecido y a la cobertura máxima permitida, porque no puede otorgar un permiso de construcción contrario al uso y destino dado por el Plan Regulador de una zona determinada, y además, está en el deber de tomar las medidas que considere convenientes, para proteger y preservar la integridad del medio ambiente natural. No es correcto suponer que la competencia materia de otros entes públicos, anule las potestades municipales en materia de control urbanístico y de conservación del medio ambiente.

    VII.- Conforme al principio de igualdad, ha de tratarse de forma igual a los iguales y de forma desigual a los desiguales. En consecuencia, ante la magnitud del proyecto pretendido por la sociedad aquí recurrente, no encuentra este Tribunal que exista discriminación o una actitud negativa por parte del Concejo Municipal, en el hecho de contratar una asesora externa calificada, para estudiar los planos presentados, pues incluso el apoderado de la recurrente reconoce que la asesora contratada fue Directora de Urbanismo por muchos años, lo que muestra prudencia y no inadversión hacia la solicitante. Por otra parte, en el informe rendido por la asesora externa, y que fue acogida por el Concejo en el acuerdo impugnado, se hacen treinta y tres observaciones de índole eminentemente técnico, que no pueden ser ignoradas por este Tribunal, y que por el momento, Club Eco Residencial Villa Real S.A. no ha cumplido. En consecuencia, no queda otra alternativa más que confirmar el acuerdo recurrido y dar por agotada la vía administrativa." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 7228 de 15:30 horas del 16 de octubre de 1997) (Lo resaltado no es del original)

   De la resolución anterior podemos extraer dos conclusiones: la falta de publicación de los mapas sí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran de su aplicación. Esto es, si la situación del administrado puede resolverse con la parte normativa del plan que sí fue publicada, la misma le deviene plenamente aplicable.

III. Situación del plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana.

   De acuerdo con los datos aportados, parte del plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana fue publicado en La Gaceta Nº 55 del 20 de marzo de 1987, siendo posteriormente modificado, modificación que se publicó en La Gaceta Nº 74 de 19 de abril de 1991. Se indica también, expresamente, que hasta la fecha no se han publicado los planos o mapas correspondientes, expresando diversas razones para tal actuación, entre otras, que el criterio que se sostenía hasta antes del pronunciamiento de esta Procuraduría supra transcrito, era en el sentido de que lo único que se tenía que publicar era la parte dispositiva de los planes reguladores, lo que no comprendía a los planos o mapas.

   Después de analizado nuevamente el asunto, este Órgano Asesor mantiene el criterio ya expuesto en punto a la necesidad de publicar los mapas o planos que formen parte de un plan regulador, y en defecto de cumplirse con tal requisito, éstos carecerían de eficacia. Nótese que la anterior posición es coincidente con la sostenida por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio de los Municipios, en el sentido de que los mapas deben publicarse para que sean eficaces, precisando además éste último, que serán ineficaces únicamente aquellos contenidos del plan regulador que no hayan sido publicados.

   Por lo tanto, los mapas y planos que formen parte del plan regulador que no hayan sido publicados devienen en ineficaces hasta que no se produzca su debida publicación.

   Lo anterior, no enerva la posibilidad, tal y como también se había señalado, que la Municipalidad pueda tomar actos tendientes a la organización urbana de su cantón en ejercicio de las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico.

   En cuanto a las dudas que se plantean en punto a posibles nulidades por vicios de procedimiento, y sin prejuzgar sobre su existencia, esta Procuraduría no las analizará debido a que cualquier incidencia ocurrió hace más de cuatro años. Al respecto existe reiterada jurisprudencia administrativa y judicial en el sentido de que el plazo para que la Administración pueda declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta o bien declarar la lesividad de un acto, caduca a los cuatro años de transcurrido el hecho (2). Por lo tanto, la Municipalidad de Santa Ana carece, en este momento de competencia para pronunciarse al respecto, por lo que existe una evidente falta de interés en cualquier análisis que hiciésemos al respecto.

   Finalmente, debe aclararse que esta Procuraduría generalmente no se pronuncia cuando el asunto se encuentra en discusión judicial. En este caso, a pesar de que se conoce que existen planteados judicialmente procesos en los que se cuestiona la validez y eficacia del plan regulador del Municipio consultante, por haberse externado ya opinión con anterioridad al respecto, y ser únicamente ratificada en este pronunciamiento, es que se está dando respuesta a la consulta por ustedes planteada, precisándose que el criterio que los jueces externen al respecto es el que, en última instancia, va dilucidar los cuestionamientos que sobre el plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana se realizan.

   Sin otro en particular, se despide de ustedes muy atentamente,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

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(2) Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992, C-070-92 de 6 de abril de 1992, C-111-93 de 24 de agosto de 1993, C-044-95 de 8 de marzo de 1995 y C-141-95 de 21 de junio de 1995.

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