C-038-98

San José, 6 de marzo de 1998

Señor

Eliseo Joseph Wignall

Gerente General

JAPDEVA

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio GG-249-97 de 13 de noviembre de 1997, en el que formula una consulta de carácter técnico-jurídico, relacionada con la fecha de vigencia de unas modificaciones hechas a la convención colectiva de trabajo de esa Entidad, a lo cual precedió la suscripción de cinco actas que contenían reformas al citado instrumento colectivo.

   Expresa en su planteamiento que "...JAPDEVA y SINTRAJAP suscribieron las cinco actas negociadas en enero y febrero de 1996, las cuales fueron depositadas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el mismo mes, sin que se extendiera la homologación respectiva; agrega luego que, "Las partes acordaron entonces ratificar dichas actas -negociadas en el año 1996 por medio de un Addendum a la Convención Colectiva de Trabajo- y darles efecto retroactivo a partir de enero de 1996. Mediante resolución DRT 388-97 de las 12 horas del 1 de julio de 1997, el Departamento de Relaciones de Trabajo de esa Cartera, procede a homologar y depositar en forma definitiva el citado addendum.".

   Finalmente indica que: "...en vista de que la citada resolución es omisa en cuanto a la vigencia de las modificaciones de la Convención colectiva de Trabajo, solicitamos su pronunciamiento respecto al momento a partir del cual deben regir las modificaciones indicadas."

   Como consideración preliminar, hemos de manifestar que en los dos criterios legales que se acompañan -en cumplimiento del requisito legal que exige tal análisis preliminar a la consulta- se parte de supuestos totalmente diferentes, lo cual tiene su explicación en que solamente la asesora legal externa de esa Entidad tuvo en cuenta que la Convención Colectiva de interés había sido denunciada por la parte patronal el 22 de noviembre de 1995, denuncia que surtió todos sus efectos, en cuenta la extinción que por imperativo legal debió darse del citado instrumento colectivo.

   Sin embargo, y así consta también en el análisis jurídico rendido a la Junta Directiva de JAPDEVA, ésta mediante acuerdo de 14 de noviembre de 1997 acordó retirar la denuncia, lo que aparentemente, tanto para el Ministerio de Trabajo, como para las partes, dio lugar a que ocurriera, lo que podría llamarse, una "resurrección" de la convención colectiva.

   Luego, como elemento también a tener en cuenta, está el hecho de que la negociación de las actas se dio, precisamente, dentro del período en que el instrumento convencional estaba extinto, lo que suponemos, dio lugar a que el Departamento de Relaciones de Trabajo no homologara, o quizá dejara en suspenso, esa aprobación de las modificaciones que se habían pactado por las partes en los meses de enero y febrero de 1996.

   Establecido lo anterior, y en orden al punto consultado, me permito manifestarle lo siguiente:

   Con respecto a la fecha que se extraña, relativa a la vigencia de las reformas a la convención colectiva, y que ha dado lugar al planteamiento que nos ocupa, en primer lugar hemos de indicar que ante ese tipo de situaciones, lo que procede jurídicamente es que el citado Departamento de Relaciones de Trabajo definiera ese punto, dado que ello está íntimamente relacionado con las competencias que le atribuye la ley, tendentes a que dichos instrumentos se ajusten a derecho; para lo que aquí interesa, que su plazo de vigencia no se salga de los límites que la ley autoriza (no menos de un año, ni mayor de tres - artículo 58, inciso e) del Código Laboral). Igualmente, debe tenerse en cuenta que si uno de los requisitos formales que deben observarse en toda convención es indicar "el día en que comenzará a regir" (mismo artículo e inciso), lo lógico es que el órgano ministerial de cita, dentro del control de legalidad que ejerce -se repite- también dejara claro dicho rige.

   Incluso, para tal efecto el referido Departamento tendría los valiosos elementos indicados en el criterio legal vertido, a solicitud de SINTRAJAP, por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo que también se adjunta, concretamente el acta Nº 7 que, aunque no se aportó con la consulta, según dicho criterio legal, en ella las partes expresamente dejaron establecido que "...el rige es a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y seis hasta el 31 de diciembre de mil novecientos noventa y siete.". Igualmente se tendría que tener en cuenta la clara determinación de fechas que se desprende del texto de la reforma al artículo 132 del instrumento convencional que, en lo que interesa, expresó que: "Las partes aclaran que en virtud de prórroga automática la Convención colectiva se mantiene vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete...". Y decimos que la fecha del rige se deduce claramente de lo consignado en dicha cláusula, por la simple razón de que la prórroga automática a que allí se hace referencia es la del articulado anterior, o sea, el que rigió entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1995; en otras palabras, que al tener por prorrogada la convención, legalmente tendría que ser por otro período de dos años (mismo artículo 58, inciso e) del Código de Trabajo), los cuales, si como se expresa allí claramente, vencían el citado 31 de diciembre de 1997, entonces ello da lugar a que la fecha de vigencia de la nueva normativa tenga necesariamente que retrotraerse al 1º de enero de 1996. En síntesis, tácitamente el propio artículo 132 de cita, lleva a la necesaria conclusión de que la vigencia del cuerpo normativo en estudio tendría que ser a partir de ese 1º de enero.

   Cabe agregar, en abono de lo expuesto, que la duda existente con respecto a ese rige, también quedaría despejada con la propia homologación de las reformas al articulado hecha por las autoridades competentes. Ello por cuanto, dados los términos en que quedó redactado el texto del referido numeral 132 -y según el análisis anterior- el sólo hecho de su aprobación por el Departamento de Relaciones de Trabajo, lleva aparejada su voluntad de tener como fecha de vigencia del instrumento colectivo el citado 1º de enero de 1996.

No obstante lo anteriormente expuesto, existe un elemento a considerar que desautoriza, no sólo la retroactividad -al 1º de enero de 1996- de esas modificaciones a la convención colectiva, sino también su aplicación en términos absolutos. En efecto, de acuerdo con documentación que, a solicitud nuestra, nos fuera remitida, tanto por la administración de esa Entidad, como por la propia Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, queda demostrado que, a pesar de la homologación dada por las autoridades de trabajo a las reformas del instrumento convencional, existe otro requisito ineludible que no se ha cumplido y que, por ende, impide que el nuevo articulado jurídicamente pueda ser aplicado. Tal requisito adicional, y que es propio de las convenciones colectivas de trabajo dentro de la administración pública, consiste en la necesaria aprobación de sus reformas o modificaciones por la Autoridad Presupuestaria. Y es que en la mencionada documentación consta claramente que en cumplimiento de las directrices gubernamentales que así lo exigen, la administración de JAPDEVA sometió a la aprobación de aquella comisión las reformas al instrumento colectivo, gestión que fue rechazada categóricamente (ver oficios AJ-378-STAP-2345-97 de 28 de noviembre de 1997 y AJ-398-STAP-2456-97 de 12 de diciembre de 1997).

   Cabe hacer la advertencia de que no corresponde a la Procuraduría General de la República, por vía de dictamen, pronunciarse sobre la legitimidad o no de las razones aducidas por la Autoridad Presupuestaria en apoyo de su negativa Ello debido a que ésta, de acuerdo con las citadas directrices, cuenta con una competencia, de por sí exclusiva y excluyente, para dar o no su aprobación a los proyectos de modificación a las convenciones colectivas en el sector público que, obligatoriamente, tienen que someterse a su control. Al respecto, en las citadas directrices, emitidas mediante el Acuerdo Nº 4 del artículo 6º de la Sesión del Consejo de Gobierno de 22 de octubre de 1986, en forma clara se estableció que: "Previamente al inicio de las negociaciones dirigidas a prorrogar o modificar una convención colectiva, los representantes de le entidad o empresa pública deberán consultar a la Autoridad Presupuestaria las directrices en los aspectos relativos a salarios y beneficios por negociar. Igual consulta deberán realizar en los casos en que durante la negociación surgiere duda razonable sobre la aplicación de tales directrices o no hubiere directriz aplicable."

   Ha de indicarse que este tipo de controles a que son sometidas las instituciones públicas en la negociación colectiva en ese sector, no son nuevos, ni tampoco exclusivos de nuestro sistema, sino que suelen adoptarse en otros ordenamientos. Al respecto, al tocar el tema de la "Legislación y Reglamentación de la Negociación Colectiva en la Administración Pública", y en orden a las facultades del Estado para la aprobación de las convenciones realizadas en el sector público, se sostiene que: "...el derecho comparado muestra una gran variedad, que va desde la uniformidad en punto al control de lo negociado, pasando por algunos casos en que se exige aprobación de un órgano estatal para que cobre efecto la convención y finalmente en otros la exigencia de un acto legislativo con ese fin." (Rodríguez Mancini, Jorge, " La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1990, p. 145. El destacado es nuestro).

   Cabe agregar, a manera de ilustración que, en relación con el sometimiento al indicado control de la Autoridad Presupuestaria, la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia - máximo tribunal en la materia- ha sido terminante en exigir la observancia de ese requisito. Tal posición la ha asumido al rechazar demandas donde se han pretendido beneficios laborales contemplados en convenciones colectivas no aprobadas por aquélla, a pesar de haber obtenido, como ocurre en el caso en consulta, la homologación del Departamento de Relaciones de Trabajo.

   Al respecto, dicha Sala, al revocar el criterio en sentido contrario sostenido por los tribunales de instancia, en lo que interesa, ha sostenido que:

"Las consideraciones anteriormente expuestas, permiten concluir que la consulta ante la Autoridad Presupuestaria de la reforma introducida al artículo 24 de la Convención Colectiva del INFOCOOP, constituye un requisito indispensable para la validez de la misma. Efectivamente, el INFOCOOP es una institución del Sector Público y como tal, se encuentra sometida a las directrices gubernamentales. En este caso concreto, el acuerdo de modificar el artículo 24 de la Convención Colectiva, produce un impacto económico no sólo al interno de la institución demandada, sino en el presupuesto nacional, por lo que definitivamente debió haberlo consultado ante la Autoridad Presupuestaria para que tuviera validez. El hecho de que la consulta (a la Autoridad Presupuestaria, que la rechazó) fuera posterior a su homologación por el Ministerio de Trabajo en nada desvirtúa lo anteriormente expresado, porque nos encontramos en el área del Sector Público, donde es indispensable su cumplimiento.” (El destacado y lo escrito entre paréntesis no son del original. Sentencia Nº 159 de 14:20 hrs. del 23 de junio de 1994-).

   En el mismo sentido, e incluso en términos más categóricos, dicha Sala sostuvo posteriormente que: " III- En cuanto a convenciones colectivas que se hubiesen celebrado en el Sector Público, con anterioridad a la resolución Nº1696-92 de la Sala Constitucional, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992, era indispensable, para adquirir vigencia, en esta materia, que se dieran dos tipos de homologaciones: una por parte de la Autoridad Presupuestaria, en resguardo del principio constitucional del equilibrio presupuestario, consagrado en el artículo 176 de la Constitución Política y desarrollado, para el caso concreto de las Convenciones Colectivas, en la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y los referidos acuerdos del Consejo de Gobierno y, en segundo lugar, el aval que impartía el Ministerio de Trabajo, en este caso, con el objetivo de resguardar los intereses de los trabajadores y evitar que, en virtud de una negociación de ese tipo, se vieran menoscabadas las condiciones laborales ya existentes. -IV.- Como puede fácilmente notarse, cada uno de esos presupuestos previos, tenía una finalidad bien definida y de carácter fundamental desde sus respectivos ámbitos de competencia. Para el caso sub-examine, también es evidente que el addendum dicho, al aumentar el tope de cesantía en siete meses, implicaba un endeudamiento no despreciable para el Estado, por lo que se requería de esa doble aprobación por parte de la Autoridad Presupuestaria y del Ministerio de Trabajo, para que el proceso de nacimiento de la norma fuera eficaz; cosa que no sucedió, pues aunque el Ministerio de Trabajo le impartió su aprobación, al proceder a homologar la Convención... no sucedió lo mismo con la Autoridad Presupuestaria ..., lo cual lleva a esta Sala a la conclusión de que, por ser contrario al bloque de legalidad imperante en nuestro ordenamiento, el citado artículo 24 no nació a la vida jurídica y de ahí que resulte inaplicable.” (El destacado es nuestro. Sentencia Nº 172 de 9:30 hrs. del 6 de julio de 1994).

   Como aspecto de interés, que ineludiblemente también ha de tenerse en cuenta, está el hecho de que una de las cláusulas de mayor trascendencia que se pretendió incorporar -por vía de adición al instrumento colectivo- fue la reforma al artículo 61, y en ella las partes dejaron expresamente prevista la obligada consulta a la Autoridad Presupuestaria. En efecto, en el texto correspondiente, que contemplaba el incremento del auxilio de cesantía, al final, en forma categórica, se consignó que: "Este artículo queda condicionado a la aprobación de la Autoridad Presupuestaria, a ese efecto las partes se comprometen a plantear en forma conjunta este artículo ante la Autoridad Presupuestaria y a realizar todas las gestiones necesarias para su debida aprobación.". Incluso, obsérvese que ese tipo de ventaja relacionada con la cesantía, fue precisamente la que la Sala Segunda desautorizó en sus fallos, por no haberse obtenido la aprobación de la Autoridad Presupuestaria.

   Sólo resta agregar, en orden a lo resuelto por la citada Sala, que la posición de ésta tiene efectos aún más innovadores y restrictivos, en la medida en que refiere la obligada consulta y aprobación de la Autoridad Presupuestaria, "En cuanto a convenciones colectivas que se hubiesen celebrado en el sector público, con anterioridad a la resolución Nº 1696-92 de la Sala Constitucional, de las 15:30 horas del 23 de junio de 1992..." (el destacado en nuestro). Lo anterior lo sostenemos, en razón de que al fijar ese límite temporal, lo que la sentencia antes transcrita está haciendo, no es otra cosa que seguir el criterio de la Sala Constitucional (de carácter vinculante erga omnes -artículo 13 de la ley que la rige-) en cuanto a la incompatibilidad con un régimen de empleo público de instrumentos colectivos ajenos a la normativa estatutaria que debe regir allí (laudos arbitrales y convenciones colectivas de trabajo, según lo establecido también en el voto Nº 3053-94 de 9:45 hrs. del 24 de junio de 1994, que vino a complementar el anterior). En otras palabras, que la Sala Segunda fue todavía más allá, pues de lo expresado en esa parte de su fallo, se desprende que luego de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, se cierra toda posibilidad de negociación colectiva, en cuenta las llamadas modificaciones a las convenciones colectivas que, con la obligada consulta a la Autoridad Presupuestaria, venían haciéndose con la autorización de las directrices a que se hiciera referencia con anterioridad.

   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que no existe fundamento jurídico alguno para que el clausulado al que se refiere la consulta, pueda ser aplicado al personal de esa Institución. En todo caso, y conforme con lo indicado también durante el desarrollo del presente estudio, de haber existido sustento jurídico para la aplicación de esa normativa, a quien correspondería legalmente definir la fecha de vigencia en cuestión, es al Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Lo saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

c.c. : -Departamento de Relaciones de Trabajo,

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.