C-169-2000
San José, 31 de julio del
2000
Señor
Gerardo Álvarez Herrera
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo
Estimado señor
Con la
aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a
su oficio PE-969-2000-C del 20 de julio del 2000 a través del cual solicita una
interpretación del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el
artículo 1 de la ley n.° 7587, reformada por la ley n.° 7985, concretamente: si
con base en el texto de dicha reforma el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (1) está autorizado o no a condonar las obligaciones de los sujetos
que viven en el Proyecto Manuel de Jesús Jiménez que, no figurando entre los
beneficiarios de la primera ley, debieron adquirir deudas con el INVU para la
adquisición de sus viviendas. O, si bien, es necesario que expresamente la ley
lo autorice a realizar ese acto.
(1)Para
efectos de expocisión utilizaremos las siglas INVU.
I.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- Constitución Política del 7 de noviembre de 1949.
"Artículo
188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia
administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores
responden por su gestión."
B.- Ley n° 7587 de 10 de abril de 1996.
"ARTICULO
1.- Autorización
Se
autoriza al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para segregar y
traspasar, a título gratuito, su propiedad conocida como Finca Hospital,
ubicada en el cantón Central de la provincia de Cartago e inscrita en el
Registro Público de la Propiedad, en el folio real mecanizado No. 3-104775-000.
Sus linderos son: Norte, calle pública; Sur, propiedad de José Manuel Roldán y
río El Molino; Este, calle Zopilota y Oeste,
propiedad de la Sucesión de José Oreamuno y río El
Molino. El Instituto traspasará la propiedad a las familias que, en la
actualidad, se ubican en el proyecto de vivienda Manuel de Jesús Jiménez.
(Párrafo así reformado por Ley n. ° 7985 de 16 de febrero de 2000, artículo
único)
La
adjudicación y el traspaso de los lotes a los beneficiarios finales tendrán,
como condición, destinar el inmueble al Régimen de Patrimonio Familiar y serán
supervisados por el Instituto Mixto de Ayuda Social. La propiedad adjudicada no
podrá ser vendida, gravada, arrendada, cedida ni traspasada a terceros hasta
tanto no hayan transcurrido diez años de la presente autorización. Se exceptúan
de esta regulación las operaciones de los adjudicatarios con los entes
autorizados del Sistema Nacional Financiero de la Vivienda."
II.- ANTECEDENTES.
En el memorándum del 17 de julio del año en curso, el Lic. Luis
Eduardo Mesén García, director de la asesoría
jurídica del ente consultante, concluye que la intención del legislador, al
momento de conocer y discutir el contenido del artículo 1 de la ley n.° 7587,
reformado por ley n.° 7985, fue la de autorizar el traspaso gratuito a todas
las familias que ocupan el Proyecto Manuel Jesús Jiménez, de lo cual se deriva
la condonación de las obligaciones de las personas que ya formalizaron sus
operaciones a título oneroso.
III.- SOBRE EL FONDO.
Dejando de
lado el tema de la autorización, sobre el cual parece existir intersubjetividad o acuerdo en la doctrina y la
jurisprudencia nacional, en el sentido de que lo que se provoca con este
instituto es la habilitación de un ente para que pueda actuar en una
determinada dirección, sin que esté obligado a hacerlo, nos limitaremos a
desentrañar la intención del legislador y abordar otros temas afines.
Como es bien
sabido, existen diversos métodos de interpretación de las normas jurídicas. En
el dictamen n.° 113-2000 del 18 de mayo del año en curso, expresamos que entre
los diversos métodos se encuentran la interpretación gramatical o literal (2),
la sistemática (3) , la histórica (4), la teleológica
(5) y la analógica. (6)
(2)De
acuerdo con el artículo 12 del Código Civil consiste en interpretar los textos
normativos según el sentido propio de sus palabras.
(3)
Según el artículo 10 del Código Civil las normas deben interpretarse en
relación con el contexto, o sea, haciendo una interpretación acorde con todo el
ordenamiento jurídico.
(4)El
Código Civil también señala, en el artículo 10, que las normas deben
interpretarse en relación con los antecedentes históricos y legislativos y la
realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas.
(5)También
nos habla el Código Civil, en el artículo 10, que las normas deben
interpretarse atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.
(6)El
artóculo 12 señala que "procede la aplicación
analógica de las normas cuadno éstas no contemplen un
supuesto específico, epro refulen
otro semejante en el que se aprecie idéntica razón, salvo cuando alguan norma prohiba esa
aplicación".
En el caso que
nos ocupa, resulta muy conveniente recurrir al método histórico. El proyecto de
ley de reforma fue presentado por el diputado Villalta Loaiza.
Según el proponente la intención de la iniciativa parlamentaria era la
siguiente:
"Ese
censo [ se refiere al que ordenaba la ley n.° 7587]
estaba integrado por aproximadamente 250 núcleos familiares, sin embargo, el
traspaso efectivo y la cantidad de familias que hoy habitan dicho proyecto
habitacional ronda aproximadamente las 1400. Esto originó una grave
discriminación, por cuanto unos quedaron con sus viviendas libres y otros
tuvieron que dejar los terrenos hipotecados por sumas para muchos irrisorias,
pero altísimas para sus moradores, gente humilde, sencilla y de escasos, por no
decir escasísimos recursos.
El
presente proyecto tiende a eliminar la injusta discriminación de que objeto ese
alto porcentaje de familias cartaginesas. (7)"
(7)El artículo 12 señala que "procede la
aplicación analógica de las normas cuando éstas no contemplen un supuesto
específico, pero regulen otro semejante en el que se aprecie idéntica razón,
salvo cuando alguna norma prohiba esa
aplicación"
A esta
iniciativa se le dispensaron todos sus trámites (8) en la sesión n.° 100 del
plenario, celebrada el 23 de noviembre de 1999; y fue delegado a la Comisión
Permanente con Potestad Legislativa Plena III (9)en la sesión n.° 110 del
plenario, realizada el 9 de diciembre de ese mismo año.
(8)Véase
folios 3 y 4 del expediente legislativo n.° 13.811, " Modificación del
primer párrafo del artículo 1.° de la Ley 7587,
Autorización al INVU par traspasar una finca."
(9)Véase
el folio 9 del expediente legislativo n.° 13.811.
En la sesión
n. ° 22 de la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena III, celebrada
el 15 de diciembre de 1999, se aprobó una moción del Diputado proponente, a
través de la cual se le dio la redacción actual al texto (10). Sobre el
particular, el diputado Villalta Loaiza expresó lo
siguiente:
(10)Véase
el folio 20 del expediente legislativo n.° 13.811.
"En
realidad, este es un asunto que es de suma urgencia para los vecinos de Munuel Jiménez. Creo que en año 96 se hizo una
discriminación con un grupo grande de familias, porque se exoneraron de las
deudas que tenían en el INVU, solo a doscientas cincuenta familias y en
realidad son mil cuatrocientas cincuenta familias las que ahí hay.
Por esos
estamos solicitando a los compañeros diputados que nos brinden su apoyo para
que estas familias también tengan el mismo derecho que tuvieron esas otras
personas anteriormente.
Creo que
todas las familias, incluyendo el grupo que hoy está aquí, también tienen las
mismas condiciones que las otras familias quienes fueron exoneradas. Por esa
razón es que hemos presentado esta moción para hacer que este proyecto sea una
realidad para estas familias y que, ‘a ellos también les traiga algo el niño’;
como decimos nosotros.
Es un buen
aliciente que podamos ayudar a estas familias que nos necesitan; eso es de suma
importancia porque estas familias todas tienen muchos problemas y son gente muy
pobre que en realidad necesita ayuda, especialmente de esta Asamblea
Legislativa, que por medio de una ley les puede hacer este favor. ..
(11)"
(11)Véase la citada acta que consta en el expediente
legislativo n.° 13.811.
También
intervino en la discusión de la moción el diputado Torres Guerrero, quien
manifestó, en lo que interesa, lo siguiente:
"Como
Diputado del Partido Liberación Nacional me parece que se debe enmendar
cualquier tipo de error que se pudiese haber cometido y con esta modificación,
estamos enmendando cualquier error que se haya dado en el proyecto de ley que
en aquel entonces se presentó.(12)"
(12)Véase la citada acta que consta en el expediente
legislativo n.° 13.811.
Por su parte,
el diputado Rodríguez Bastos señaló lo siguiente:
"…Por
su puesto, estamos haciendo justicia porque en ese entonces en el año 1986 [ en realidad es 1996], se legisló, pero un grupo de
personas quedaron excluidas de la ley se pretendía que cubriera a todos. Un
principio de la ley es que de haber un trato igual entre iguales de tal forma
que se produjo ahí una fisura, un problema que estamos enmendando en día de
hoy."(13).
(13)Véase la citada acta que consta en el expediente
legislativo n.° 13.811
También el
diputado Sancho Chavarría participó en el debate, expresando lo siguiente:
"Decía
al principio que estas comunidades han sufrido los problemas municipales; en
cuenta esta situación de la ley que pone en discriminación a muchos que tienen
que pagar hipotecas altísimas porque no se hizo un censo, porque nunca se
presentó, o porque nunca se movilizaron los recursos que tenían que
movilizarse. Creo que es justo y que, definitivamente debe arreglarse esta
situación, esta Asamblea Legislativa debe corregirlo, y que sea una especie de
regalo de Navidad para esas familias.
Ojalá que
no siga sucediendo lo que está sucediendo en Manuel de Jesús Jiménez, porque
hace poco vino una señora que le remataron la casa simplemente porque debía
36.000 colones y yo sé que las personas que están aquí presentes saben de quien
se trata, una gran injusticia que se cometió, ya estaba en una situación
judicial que no se pudo parar."(14).
(14) Veáse la citada acta que
consta en el espediente legislativo nª 13811
En la sesión
que hemos señalado del órgano parlamentario, no solo se aprobó la moción del
diputado Villalta Loaiza, sino que se le dio primer
debate a la iniciativa parlamentaria (15).
(15)
Veáse la citada acta que consta en el espediente
legislativo nª 13811
Después de la
lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el
diputado Villalta Loaiza, de las intervenciones de
los señores diputados que participaron en su discusión en la Comisión
Permanente con Potestad Legislativa Plena III y tomando en cuenta la forma tan
rápida en que fue aprobada esta iniciativa, al órgano asesor no le queda la menor
duda de que la intención del legislador con la reforma a la ley original, fue
el de darle un trato igual a las personas que se encuentran en el Proyecto
Manuel de Jesús Jiménez al que recibieron los beneficiarios de la ley original.
Nos hemos
enterado que la situación que se le presenta al órgano asesor tiene su origen
en el hecho que a continuación se describe. Cuando entra en vigencia la ley n.°
7587, y se actúa con base en ella, el INVU procede a realizar los traspasos
respectivos, con la particular que unos los hace a titulo gratuito ( a las personas que se encuentran en el censo del
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos), y otros, a título oneroso ( a
las personas que no se encuentran en el citado censo). En este último caso, las
personas se constituyeron deudores del INVU y le otorgan una garantía
hipotecaria.
Resulta
entonces que cuando entra en vigencia la reforma a la ley n.° 7587 el 2 de
marzo del año en curso, los traspasos que se autorizan realizar al INVU ya se
han hecho; unos, a título gratuito, y otros, a título oneroso. Dicho en pocas
palabras, los negocios jurídicos ya se habían perfeccionado, por lo que,
ciñéndonos al contenido de las normas, la ley n.° 7985 no tiene razón de ser,
ya que está autorizando a realizar un acto el cual ya se había efectuado. Más
aún, material y jurídicamente el INVU se encuentra imposibilitado de realizar
un traspaso a título gratuito, por la sencilla razón de que el bien inmueble ya
no le pertenece.
Evidentemente
existe un uso inadecuado de la técnica legislativa. La forma en que fue
redactada y aprobada la reforma no se ajusta al propósito o la intención del
legislador. Lo más conveniente hubiera sido presentar un proyecto de ley que,
en lugar de reformar el artículo 1 de la ley n.° 7587, hubiera adicionado un
nuevo artículo, extendiendo los beneficios de la ley original a todas las
familias que se encuentran en el Proyecto Manuel de Jesús Jiménez,
concretamente: autorizando al INVU a condonar las deudas que habían contraído
las personas que adquirieron los inmuebles a título oneroso.
A nuestro modo
de ver, existen tres causas que impidieron detectar el error. La primera, la
dispensa de todos los trámites, por lo que el Departamento de Servicios
Técnicos de la Asamblea Legislativa no emitió el informe reglamentario.
Desgraciadamente, tampoco fue detectado el error en el informe que presentó el
funcionario de ese órgano administrativo que asesora la Comisión Permanente con
Potestad Legislativa Plena III. La segunda, la forma tan rápida en que fue
aprobado el proyecto de ley (ingresó a la corriente legislativa el 4 de
noviembre de 1999 y se aprobó, en segundo debate, el 20 de diciembre de ese
año). La tercera, el oficio n.° PE-1468-99 del 13 de diciembre de 1999,
suscrito por el entonces presidente ejecutivo del INVU, Ricardo León Sandí (16), en el que expresa al órgano parlamentario el
apoyo del INVU a la iniciativa para hacer justicia a las familias que fueron
excluidas del beneficio otorgada por la ley n.° 7587, lo cual deja entrever a
los legisladores que la iniciativa resultaba ser el instrumento idóneo que
necesitaba la institución para resolver el problema de las familias que
adquiriendo los inmuebles a título oneroso. Este cúmulo de hechos, por no decir
de errores, provocan que los legisladores miembros de la Comisión Permanente
con Potestad Legislativa Plena III, así como otros Diputados no miembros,
lleguen a creer que con la aprobación de la iniciativa se estaba solucionando
el problema que les explicó el proponente del proyecto de ley y otros diputados
de la provincia de Cartago.
(16)Veáse el folio 33 del expediente legislativo nª 13811.
A esta altura
de la exposición nos salta la siguiente interrogante: ¿
Debemos apegarnos al contenido de la norma o, por el contrario, debemos
optar por una interpretación flexible que, a pesar de la deficiente técnica
legislativa, conserve y haga eficaz la intención del legislador expresada en
una ley de la República? La respuesta no es del todo segura.
Queda claro
que la intención del legislador es dar un trato idéntico a todas las familias
que se encuentran en el proyecto de vivienda Manuel de Jesús Jiménez.
Lógicamente, la modificación del artículo primero de ella para que la frase:
"El Instituto traspasará la propiedad a las familias que, según el censo
del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, se ubicarán en el proyecto
de vivienda Jesús Jiménez, al cual se trasladarán los asentamientos del sector
Norte de Los Diques de Cartago", se lea en la siguiente forma: "El
Instituto traspasará la propiedad a las familias que, en la actualidad, se
ubican en el proyecto de vivienda Manuel de Jesús Jiménez.", no constituía
el camino más seguro para alcanzar el fin del legislador. Tal y como se indicó
atrás, la forma correcta era incluir un nuevo artículo donde se autorizara al
INVU a condonar las deudas contraídas u otra técnica legislativa similar.
La letra de la
ley debe ser clara, precisa y debe existir una correspondencia entre la
intención del legislador y el contenido de las normas. Un uso inadecuado de la
técnica legislativa puede provocar que una determinada norma resulte
inaplicable. Desde esta perspectiva, lo más recomendable y conveniente es usar
una técnica legislativa depurada a la hora de elaborar la ley para lograr el
objetivo que busca el legislador con ella. De no actuarse en este sentido,
podría hacer infructuoso todo el trabajo parlamentario. En esta dirección,
resulta pertinente transcribir los conceptos que se encuentran en el acuerdo
emitido por el Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del
Gobierno, por el que se aprueban las directrices sobre la forma y estructura de
los anteproyectos de ley.
La doctrina científica española así como la
práctica legislativa de los países de nuestro entorno han advertido desde
tiempos atrás las indudables ventajas que proporciona la mayor calidad técnica
de las Leyes y que pueden sintetizarse en la realización del principio de
seguridad jurídica, proclamado por nuestra Constitución. Claridad y precisión,
rigor y exactitud, coherencia y armonía en la Leyes, tanto internamente como
con el conjunto del ordenamiento no sólo redundan en pro de intérpretes y
juristas en general, sino, fundamentalmente, en beneficio de los propios
destinatarios de las normas, en la medida en que todo incremento en la
seguridad jurídica ha de reducir considerablemente la litigiosidad
y los conflictos. (17)"
(17)Asamblea Legislativa, Comisión Nacional para el
Mejoramiento de la Administración de Justicia. Manual de técnicas de
Asesoramiento y Elaboración de Informes y Dictámenes para Legisladores y
Órganos Legislativo, San José, 1992, páginas 204 y 205.
Otro aspecto
que no puede obviar el órgano asesor en este análisis, es que existe una
relación indisoluble entre el uso adecuado de la técnica legislativa y el valor
seguridad jurídica, el cual, si bien es cierto no tiene un reconocimiento
expreso en nuestra Carta Fundamental, forma parte del Derecho de la
Constitución (valores, principios y normas), ya que así lo ha indicado el
Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia. Así las cosas, el valor
seguridad jurídica compele u obliga al legislador a utilizar una técnica
adecuada cuando ejerce la potestad de legislar. En el dictamen 123-2000 del 1
de junio del año en curso expresamos sobre este tema lo siguiente:
"Si
bien la Constitución Política del 7 de noviembre de 1949 no reconoce el valor
de la seguridad jurídica en forma expresa, como sí sucede con la Constitución
Española del 27 de diciembre de 1978, la que en el artículo 9, inciso 3),
garantiza ese valor, lo cierto del caso es que el Tribunal Constitucional, en
abundante jurisprudencia, ha establecido que la seguridad jurídica es un valor
fundamental del Estado social de Derecho costarricense (18). En esta misma
dirección ha transitado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia,
reconociendo también la trascendencia que el valor de la seguridad jurídica
tiene en el orden jurídico costarricense y, por ende, su importancia para
garantizar la paz y la armonía social(19).
La
seguridad jurídica, como valor fundamental del ordenamiento jurídico y del
sistema social, irradia y penetra todas las relaciones jurídicas que los
diversos sujetos entablan como consecuencia del ejercicio de sus derechos
fundamentales (20). No debemos olvidar que la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de los valores
constitucionales. ‘ En el Estado de Derecho la
seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del
Derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que
dimana de los derechos fundamentes, es decir, los que fundamentan el entero
orden constitucional; y, función del Derecho que ‘asegura’ la
realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se
inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor
jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales.(21)’ Desde esta perspectiva, no existen compartimentos
inmunes a este valor, sino que este se encuentra implícito en todas las
relaciones jurídicas y sociales. Lógicamente, las relaciones jurídicas en las
cuales una de las partes es una Administración Pública o ente público, el valor
seguridad jurídica es un elemento que debe ser tomando en cuenta para
interpretar correcta, y acorde con los parámetros de justicia, las
consecuencias jurídicas que se derivan de esa relación."
(18)Véase los votos n.° s. 5402-94, 169-95 y 4192-95,
entre otros.ç
(19))Véase, a manera de ejemplo, las resoluciones n.°s 40 y
57 de las 14:40 hrs. del 9 de mayo de 1997 y de las 14:30 hrs. del 11 de julio
de 1997, respectivamente.
(20)PÉREZ LUÑO ( Antonio-Enrique)
La Seguridad Jurídica. Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, página 19,
nos señala lo siguiente: "La seguridad por inmediata influencia de la
filosofía contractualista e iluminista
se convertirá en presupuesto y función indispensable de los ordenamientos
jurídicos de los Estados de Derecho. Se ha observado, certeramente, que ‘ la seguridad jurídica es el factor primario que impulsó a
los hombres a constituir una sociedad y un Derecho, o, dicho en términos
racionales, lo que constituye el motivo radical y primario de lo
jurídico.’"
(21)PÉREZ LUÑO (Antonio-Enrique) La Seguridad
Jurídica. Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, página 20.
Por otra
parte, con la creación de la Sala Constitucional se han creado mayores
exigencias, las cuales deben ser observadas por el Parlamento a la hora de
legislar. El principio constitucional de razonabilidad
le impone a la Asamblea Legislativa una serie de requisitos cuando ejerce sus
potestades constitucionales. En efecto,
"…
una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su
conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y
justificado conforme a la ideología constitucional. De manera que se procura,
no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que
los medios seleccionados de una relación real y sustancial con su objeto.
Se distingue entonces entre razonabilidad técnica,
que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución
en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos
ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre
los derechos personales, en el sentido de imponer a esos derechos otras
limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y
régimen de los derechos mismos, ni mayores que los indispensables para que
funcionen razonablemente en la vida en sociedad. (22)" (
Lo que está entre negritas no corresponde al original).
(22)veáse
le voto nª 161-3-96 de la Sala Constitucional.
En esta línea
de pensamiento, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 3929-95, también
señaló lo siguiente:
"No
todo lo legal es constitucionalmente válido. De modo que, para determinar su
justificación o validez constitucional, resulta imperioso ponderar si las
circunstancias sociales que motivaron al legislador a sancionar una determinada
ley, guardan proporción con los fines perseguidos por ésta, y los medios
escogidos para alcanzarlos. Así, la Constitución provee al legislador de
ciertos contenidos normativos enunciados por ella misma, contenido que le
permiten a éste crear el resto de la norma legal para cada caso sobre una base
técnica que debe ser racional. Es decir, con sustento en una base científica.
A raíz de esta base científica es que debe elegir el contenido de la ley
–medio- para lograr ciertos fines estimados socialmente como necesarios.
Esa razonabilidad jurídica aparece cuando se
bastantea el presupuesto fáctico de la norma con las consecuencias,
prestaciones, deberes y facultades que ésta impone a sus destinatarios." (Lo
que está entre negritas no corresponde al original).
Por último, en
otra importante resolución, la n.° 3834-92, la Sala Constitucional expresó lo
siguiente:
"El
principio de razonabilidad viene a exigir a las leyes
un contenido razonable. Lo razonable se opone a lo arbitrario, y remite a una
pauta de justicia, con lo que se completa el principio de legalidad –que es de
forma- para componer uno solo. Cuyo enunciado sería el siguiente: nadie puede
ser obligado a hacer lo que la ley razonable no manda, ni privado de lo que la
ley razonable no prohíbe."
Precisamente
en el asunto que estamos analizando, se produce un divorcio, una fractura o un
abismo entre la realidad fáctica (deudores del INVU a causa de la adquisición
de sus respectivas viviendas), el fin de la ley ( darle
idéntico trato a todos pobladores del Proyecto Manuel de Jesús Jiménez) y el
medio empleado ( autorización al INVU a traspasar gratuitamente los lotes
cuando ya se efectuó el traspaso). A todas luces, lo anterior vulnera el
principio constitucional de razonabilidad. Para
ajustarse a él, el contenido de la norma –medio- tenía necesariamente que
autorizar al INVU a condonar las deudas que tienen los habitantes del Proyecto
Manuel de Jesús Jiménez a causa de la adquisición de los inmuebles o algo
similar. Parafraseando una sentencia de la Sala Constitucional, podemos afirmar
que un ente público solo está autorizado actuar si existe una norma razonable
que así lo autorice, situación que, obviamente, no se da en el presente caso.
La situación
se torna aún más dramática cuando está de por medio el uso de los fondos
públicos, como ocurre en este caso. Como es bien sabido, en esta materia, los
gestores públicos están sometidos al principio de legalidad financiera. Sobre
este particular, en la opinión jurídica 139-1999 del 22 de noviembre de 1999,
expresamos lo siguiente:
"No
está de por demás recordar que las Administraciones Públicas se encuentran
sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos
actos que el ordenamiento jurídico les autoriza ( todo
lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación es aún más fuerte,
cuando se trata del manejo de los fondos públicos (23). Es por ello, que el
artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario
público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de
las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay
reserva de ley.
(23)Véase el oficio N°
DAJ-2467 del 18 de noviembre de 1998, de la Dirección General de Asuntos
Jurídicos de la Contraloría General de la República, en el sentido de que se
requería de norma legal para que el ICE pudiera realizar la función de ente
recaudador en la línea de crédito que un Banco estatal le daría a las
comunidades para la construcción de redes eléctricas. Asimismo, véase el
memorando de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Organo
contralor del 25 de agosto de 1998, dirigido al Dr. Jorge Corrales Quesada, Subcontralor General de la República, en el que se indicaba
que para que el ICE asumiera la deuda por concepto de cuotas atrasadas ante la
Unión Internacional de Telecomunicaciones, requería de norma legal que así lo
estableciera en forma expresa
No sólo de
la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de
ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el
artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución
del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de
las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. En este aspecto, la
Constitución española de 1978 es más clara, ya que en el inciso 4 del artículo
133 señala que las Administraciones Públicas solo pueden contraer
obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley.
Por su parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su
artículo 115, expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de
fianzas, garantías u otras seguridades susceptibles de originar gastos en
ejercicios económicos venideros, requieren autorización mediante ley federal
que fije o permita fijar su importe. En relación con los patrimonios especiales
de la Federación, se pueden autorizar mediante ley excepciones ha lo indicado
anteriormente.
Por su
parte, la doctrina ha sostenido que existe reserva de ley para contraer
compromisos o deudas a cargo de las Administraciones Públicas. Por
consiguiente, "…toda actividad administrativa de la que se deriven gastos
públicos o sea causa del nacimiento de obligaciones ha de cumplir, además de la
legalidad formal, la legalidad material de cobertura presupuestaria.(24)"
(24)BOHOYO C. (Francisco) El Principio de Legalidad
Financiera como Presupuesto de Validez del Acto Administrativo. Madrid,
Instituto de Estudios Fiscales, 1986, página 283.
Como es
bien sabido, las obligaciones económicas de la Hacienda Pública pueden tener
origen en la ley – obligaciones ex lege-, en las
sentencias judiciales firmes y en los contratos y actos administrativos ( a esta última fuente de las obligaciones la doctrina las
denomina voluntarias)."
Así las cosas,
para que un ente público pueda condonar una deuda es necesario que exista una
norma expresa que lo autorice a actuar en ese sentido. Si no hay norma, el ente
público está imposibilitado para realizar ese acto, so pena de vulnerar el
ordenamiento jurídico.
En el caso que
nos ocupa, es evidente que no existe una norma expresa de legislador que
autorice al INVU a condonar las deudas que asumieron los habitantes del
Proyecto Manuel de Jesús Jiménez. La norma jurídica lo que lo autoriza es a
traspasar a título gratuito unos inmuebles que ya trasmitió a título oneroso.
Por consiguiente, considera el órgano asesor que la norma legal es insuficiente
para que el INVU pueda condonar las obligaciones que debieron asumir las
personas por la adquisición de sus viviendas en el Proyecto Manuel de Jesús
Jiménez.
El órgano
asesor no desconoce, con base en los antecedentes legislativos, que la
intención del legislador era darle un trato igual o similar a los no
beneficiados al que recibieron las personas beneficiadas con la ley original.
Empero, por los errores que hemos apuntado, el legislador no logró plasmar ese
fin en el contenido de la ley. Más bien, echo mano a un medio inadecuado,
provocando un problema insalvable en su aplicación.
Por otra
parte, dado la gravedad del vicio de la ley, consideramos que la intención del
legislador (ratio legis) es insuficiente para
subsanarlo. La razón es sencilla, no existe una relación lógica, coherente y
proporcional entre el contenido de la ley (medio) y la intención del legislador ( fin). En este caso, el divorcio entre fin y medio es
insalvable, y solo mediante una interpretación muy lata y peligrosa (al estar
de por medio la utilización de fondos públicos) se podría subsanar. Así las
cosas, lo conveniente y jurídicamente procedente es que la Asamblea Legislativa
emita una ley en la que expresamente autorice al INVU a hacer las condonaciones
respectivas.
Una última
reflexión sobre el tema. En vista de que está de por medio la utilización de
fondos públicos, materia en la cual la Contraloría General de la República
tiene una competencia constitucional y legal prevalente
y exclusiva, es necesario, antes de adoptar cualquier decisión, recabar su
criterio.
IV.- CONCLUSIÓN.
De la reforma
introducida a la ley n.° 7587, mediante ley n.° 7985, no se deriva una
autorización legal a favor del INVU para que condone las obligaciones asumidas
por las familias que adquirieron, a título oneroso, sus viviendas en el
Proyecto Manuel de Jesús Jiménez.
De usted, con
toda consideración,
Lic.