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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 131
 
  Dictamen : 131 del 25/06/1999   

C- 131-99


 


San José, 25 de junio de 1999


Lic. Alejandro Elizondo Castillo


Director Ejecutivo


Instituto de Fomento y Asesoría Municipal


S. D.


 


Estimado señor:


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DAI-719-98 del 3 de noviembre de 1998, donde formula ante este Despacho una consulta de carácter jurídico. El planteamiento, según indica, obedece a solicitud expresa del Lic. Oscar Calderón Fallas, Director General de Presupuestos Públicos de la Contraloría General de la República, según oficio Nº11460.


   La consulta tiene relación con el artículo 63 del Reglamento de Organización y Servicio del IFAM, que establece la posibilidad de reconocer la "antigüedad laboral arrastrada de otras Instituciones del Estado" para efectos de quinquenios.


I.- ANTECEDENTES:


   El Lic. José Joaquín Cruz Villalobos, ex-Jefe de Personal del IFAM, remitió el 1º de febrero de 1994, el oficio NºDA-75-94 al Lic. Moisés Solano Mojica, Director del Departamento Legal. Allí le solicitó pronunciamiento sobre la fecha que debía tomarse para el reconocimiento y pago del quinquenio, a raíz de solicitud presentada por una servidora de la Institución.


   Al respecto, es preciso resaltar los párrafos quinto y octavo del citado oficio, que indican lo siguiente:


“Para el caso del quinquenio se aplica cuando el funcionario tiene cinco años de laborar en la Administración Pública, se da un 5%."


"La Sección de Personal para la aplicación del quinquenio siempre ha tomado como fecha para el rige la fecha de ingreso al Instituto y no la de ingreso a la Administración Pública".


   En concordancia con lo anterior, el Departamento Legal mediante oficio DL-365-94 de fecha 14 de marzo de 1994, suscrito por su Director, contestó la interrogante planteada, señalando que según los oficios DL-873-83, DL-109-84 y DL-294-84, durante años se mantuvo la tesis de que el rige del quinquenio era a partir de la fecha de ingreso a laborar en el IFAM. Ello por así establecerlo el párrafo primero del numeral 80 del Estatuto de Personal que indicaba "Los aumentos por antigüedad se contarán desde la fecha de ingreso del servidor al IFAM...". (El resaltado es nuestro)


   Por otro lado, es importante transcribir lo expresado en el citado oficio DL-109-84:


"En el oficio DL-873-83, que adjuntamos a la presente, este Departamento se pronunció en el sentido de que sí procede dicho reconocimiento (antigüedad), al tenor del artículo 28 de la Ley de IFAM, pero ello limitado al derecho de vacaciones y no a los otros extremos que usted se refiere en su nota, como lo son las anualidades por concepto de mérito, antigüedad y quinquenio pues para hacerse acreedor a tales derechos, el trabajador debe haber laborado en esta Institución, tal como lo señala el Estatuto de Personal". (El resaltado no es del original)


   No obstante, el criterio legal que en definitiva privó en el citado oficio DL-365-94, fue en el sentido de que según el oficio NºDL-725-90 de ese Departamento, procede el reconocimiento de la antigüedad para todos los efectos legales, inclusive " para efectos de reconocimiento de quinquenios, por ser este un plus salarial adicional a la anualidad, que se otorga en estricta relación con la antigüedad del funcionario que se trate."; y agregó que : " ...la situación varió a partir de la promulgación del nuevo Reglamento Autónomo de Servicio, que toma en consideración la antigüedad que se arrastra para efectos del reconocimiento de quinquenios, al tenor de lo establecido en el numeral 63...". Tal criterio jurídico es el que se remitió con la consulta, en cumplimiento del requisito legal exigido en tal sentido.


   Posteriormente, cuando el IFAM solicitó a la Contraloría General de la República la aprobación del presupuesto extraordinario Nº2 para el año 1998, que incluye, entre otras partidas, el reconocimiento salarial por concepto de quinquenios en virtud de la antigüedad laboral "arrastrada", la Dirección General de Presupuestos Públicos - Departamento Municipal- de la Contraloría General de la República, emitió el oficio Nº11460 de 15 de octubre de 1998, dirigido al Presidente Ejecutivo de ese Instituto señor Carlos Calvo Quesada, donde le indica que se aprobó parcialmente el presupuesto, señalando en lo que interesa lo siguiente:


"2. Se imprueba los recursos consignados en la partida de gastos de Deuda Pública y en los Servicios Personales, para el reconocimiento salarial por concepto de "Quinquenio", y las respectivas cargas sociales, por cuanto consideramos necesario para resolver al respecto, que aporten como fundamento para dichos reconocimientos, el dictamen de la Procuraduría General de la República, sobre si lo consignado en el artículo 63 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del IFAM, faculta a esa Institución otorgar reconocimiento por quinquenio, tomando en consideración la antigüedad laboral "arrastrada" de otras instituciones del Estado, en virtud de la conclusión del dictamen C-169-93 de la Procuraduría, que considera que no es posible reconocer a los servidores que se trasladen a prestar servicios a la Junta de Protección Social de San José, provenientes de otras instituciones del Estado, el tiempo servido en ellas para efecto de otorgarles el beneficio quinquenal, independientemente de que hayan disfrutado o no de él en esas instituciones...".(El subrayado es nuestro)


II.- MARCO JURIDICO:


A) COMPETENCIA DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL IFAM Y REGULACION LEGAL DEL RECONOCIMIENTO DE ANTIGUEDAD:


   Interesa seguidamente tener en cuenta las facultades de la Junta Directiva de esa Institución en relación con la consulta planteada:


   La Ley Nº4716 de 26 de enero de 1971, denominada "Ley de Organización y Funcionamiento del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM)", establece lo siguiente:


" Artículo 11.- Compete a la Junta Directiva de un modo general trazar la política del Instituto y velar por la realización de sus fines y de un modo específico:


a).....


c) Dictar su propio reglamento y los reglamentos de organización y funcionamiento del Instituto;


ch) Dictar un estatuto de personal con la correspondiente escala de salarios para los empleados y funcionarios del I.F.A.M.".


   Por otro lado, el artículo 28, que regula lo que es propiamente el reconocimiento de antigüedad, señala:


"Los funcionarios y empleados de cualquiera de los poderes del Estado, sus Instituciones Autónomas o Semiautónomas, Municipalidades y Universidad de Costa Rica, que se trasladen a servir al I.F.A.M. conservarán en éste todos los derechos derivados de sus contratos de trabajo, sin solución de continuidad, así como también los derechos adquiridos en los regímenes de jubilaciones y pensiones particulares...”. (el destacado es nuestro).


B) DEL ESTATUTO DE PERSONAL:


   Aún y cuando dicho Estatuto fue derogado expresamente por el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio, es preciso indicar que su objetivo era regular las relaciones entre el Instituto y sus servidores, con la finalidad de garantizar la eficiencia en la Administración; además, y ya relacionado propiamente con el reconocimiento de antigüedad, estableció los siguientes beneficios:


"Artículo 70: Por concepto de quinquenio se reconocerá al servidor el 5% del salario independientemente de la escala y grados, hasta un máximo de cuatro quinquenios".


"Artículo 78: Los ingresos para efectos del presente Estatuto, se contarán a partir de la fecha en que el servidor hubiere empezado la relación laboral, cualquiera que haya sido la forma de nombramiento, siempre y cuando haya habido continuidad en el servicio".


"Artículo 80: Los aumentos por antigüedad se contarán desde la fecha de ingreso del servidor al IFAM...."


C) EL REGLAMENTO AUTONOMO DE ORGANIZACION Y SERVICIO: SU PROCESO DE EMISION Y CONTENIDO DE INTERÉS:


   Dicho reglamento tiene el mismo objetivo del Estatuto, a saber, la regulación de las relaciones de servicio con el personal. Se aprobó en el acta de la Sesión Ordinaria 1991 del día 7 de mayo de 1990; no obstante, la Junta Directiva dispuso en la Sesión Extraordinaria Nº1992 del día 14 de ese mes y a solicitud expresa del entonces Presidente Ejecutivo, suspender la publicación de ese cuerpo reglamentario, con el propósito de estudiarlo. El día 7 de agosto de 1990, en la Sesión Ordinaria 2015, se decidió nombrar un Comité Dictaminador, a efecto de reformar o sustituir el documento presentado a la Junta Directiva.


   En relación con lo anterior, en el Acta de la Sesión Extraordinaria 2350 del 6 de diciembre de 1993, en el Acuerdo Nº4, "Considerando" 5º, se indica: "Que en la sesión extraordinaria 2163, celebrada por la Junta Directiva el día 22 de enero de 1992, analizando el décimo sétimo informe de la Auditoría Interna (cuarto trimestre de 1991) sobre el seguimiento de acuerdos de Junta Directiva, se ponderó la vigencia, oportunidad y ejecución de varios acuerdos, entre ellos el de la sesión ordinaria 2015, disponiéndose derogarlo conjuntamente con otros". (el destacado es nuestro). Por lo anterior, se adicionaron algunas reformas al Reglamento y luego se aprobó. Además, se comisionó al Director Ejecutivo para que tramitara la publicación, la que se hizo efectiva en la "Gaceta" Nº242 del 20 de diciembre de 1993.


   Ahora bien, cuando el IFAM aprobó dicho Reglamento Autónomo, estableció en el artículo 173, que se derogaban el Reglamento Interior de Trabajo y el Estatuto de Personal. Al respecto cobra relevancia el acta de la Sesión Ordinaria 1991 del 7 de mayo de 1990, pues allí consta que el Reglamento iba a surgir como producto de la fusión entre el Estatuto de Personal y el Reglamento Interior de Trabajo. Además, en esa ocasión el Auditor General planteó su inquietud con respecto al porcentaje por concepto de antigüedad por mérito a reconocer, señalando que la Autoridad Presupuestaria es la que "emite los lineamientos o directrices que deben seguirse en ese campo. Hace notar que se ha establecido que las Instituciones no pueden decretar aumentos salariales ni crear ningún tipo de incentivos, salvo los que se decreten en forma general, a excepción de que exista una norma especial o resolución judicial, como es el laudo que recientemente fue notificado a la Institución".


   Por otro lado, interesa tener en consideración que en el acta de la Sesión Extraordinaria 2350 del 6 de diciembre de 1993, en el artículo 4º, inciso d), se expresó que la Directora Arauz Araya "... propone que se tome un acuerdo felicitando a las Asociaciones Gremiales que se abocaron de lleno a la revisión del Reglamento, pues éste se convertirá en un documento muy completo y ágil para la Administración y el personal en general, pues inclusive contiene todo lo relacionado con el Laudo Arbitral.". (El resaltado es nuestro)


   Luego, en lo que son propiamente los beneficios derivados de la antigüedad, el Reglamento los regula en las siguientes disposiciones:


"Artículo 14: Los empleados que procedan de los Poderes del Estado, de sus Instituciones Autónomas, semi-autónomas, Municipalidades y Centros de Educación Superior del Estado, que se trasladen a servir al IFAM, conservarán su antigüedad laboral, para efectos de vacaciones, preaviso, cesantía y reconocimiento salarial por ese motivo.".


"Artículo 63: Por concepto de quinquenio se reconocerá al servidor el 5% del salario base personal que esté devengando en el momento de lograr ese beneficio; derecho que tendrán los trabajadores en forma indefinida mientras dure su vinculación laboral con el IFAM.


Para efectos de este beneficio no se tomarán en cuenta las fracciones de año, según reconocimiento de antigüedad laboral arrastrada de otras instituciones del Estado". (Los destacados son nuestros)


III.- SOBRE LA VIABILIDAD Y FACULTAD DEL INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORIA MUNICIPAL DE RECONOCER QUINQUENIOS POR VIA DE REGLAMENTO AUTONOMO, COMPUTANDO LA "ANTIGÜEDAD LABORAL ARRASTRADA DE OTRAS INSTITUCIONES DEL ESTADO".


A.- ANTECEDENTES DE LA PROCURADURIA SOBRE LA SITUACION SALARIAL DEL IFAM A LA LUZ DEL REGLAMENTO:


   No es la primera vez que esa Institución solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General, con respecto a los alcances del citado Reglamento. En efecto, en el dictamen Nº C-118-97 de 1º de julio de 1997 se hizo referencia, entre otras consideraciones, a lo establecido en el artículo 11 inciso ch) de la Ley 4716 -transcrito en su oportunidad- en los siguientes términos:


"Cabría cuestionar si dicha disposición se encuentra vigente. Al respecto, estima la Procuraduría que lo dispuesto en el artículo 11, inciso ch), constituye una norma de competencia que no ha sido derogada por la Ley de Salarios de la Administración Pública. Este inciso establece una competencia específica, constituyéndose en una ley especial en materia de regulación salarial. Existe una decisión del legislador de que los salarios de ese Ente se rijan por una escala propia y establecida por la Junta Directiva de la Entidad. Dicha disposición especial mantiene su vigencia a pesar de lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley de Salarios. Por otra parte, no corresponde a la Procuraduría General, en función consultiva, cuestionarse la regularidad jurídica de tal disposición legislativa".


   Además, en tal dictamen se hizo una recomendación clara y precisa, en relación con el artículo 61 de ese Reglamento Autónomo, al señalarse lo siguiente:


“Como se ve, el citado numeral impide considerar la anualidad como un reconocimiento del tiempo eficientemente laborado a la Administración Pública, con lo que se deja de lado que el aumento anual es en sí mismo "un aumento de méritos, por eficiencia en el servicio durante un determinado lapso (un año)... y que su objeto no es gratificar el solo transcurso del tiempo en la Institución, sino "incentivar al servidor eficiente". Se ha alterado, como se dijo, la esencia de la anualidad. Ante lo cual procede recordar que la Administración debe ejercer sus competencias con apego al ordenamiento, a la lógica, la ciencia y la técnica. Caso contrario se incurre en arbitrariedad. Por lo que recomendamos a la Administración que proceda a ajustar los beneficios correspondientes de conformidad con los conceptos técnicos en la materia, para lo cual deberá modificar esa disposición reglamentaria". (El resaltado y el subrayado es nuestro)


   Posteriormente el IFAM, solicitó adición y aclaración del dictamen antes mencionado. La respectiva respuesta se dio mediante el dictamen C-214-97 de fecha 14 de noviembre de 1997.


   En relación con la facultad concedida a la Junta Directiva del IFAM en el citado artículo 11 inciso ch), es conveniente resumir algunos criterios contenidos en ese último dictamen:


“Al respecto, nótese que la norma atributiva de competencia no prevé ninguna regulación específica sobre la forma en que dicha competencia debe ser ejercida. No obstante, ello no significa que no exista un marco regulador en ese sentido, pues, aún cuando se trate de actos discrecionales, debe tenerse presente que la Junta Directiva del IFAM se encuentra sujeta a regulaciones genéricas en el ejercicio de su función. -Así, el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública, establece que la actividad discrecional estará sometida a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable. Además, el artículo 16 del mismo cuerpo de normas, dispone que no podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. -De las normas reseñadas se extraen algunos lineamientos que deben ser observados a la hora de emitir -o eventualmente reformar- la escala de salarios de los servidores del IFAM, entre ellos, que las prestaciones que ahí se otorguen deben ser justas y razonables, amparadas en criterios técnicos obre la materia. -Así las cosas, no sólo es posible, sino conveniente, que al estructurarse una escala salarial para una institución pública, se establezcan límites razonables a las prestaciones que ahí se otorguen (entre ellas, las derivadas del mérito por los años de servicio), de manera tal que no resulten excesivas o discriminatorias con respecto al régimen salarial del resto de la Administración Pública. -Lo anterior no quiere decir, necesariamente, que en el caso del IFAM, los beneficios contenidos en su escala de salarios, deban ser los mismos que contemplan otras normativas -pues en definitiva, será la Junta Directiva de la Institución la llamada a valorar esa posibilidad- pero sí, que debe guardarse una razonable relación de proporcionalidad entre unos y otros".


   Cabe agregar, en esta ocasión -aunque no relacionado directamente con el punto en consulta, pero sí como otra muestra evidente del exceso que caracteriza al citado reglamento- lo dispuesto por su artículo 59, inciso b), en cuanto establece como uno de los "objetivos principales" de la valoración de puestos en el IFAM:


" Que los salarios base de los funcionarios del Instituto, serán al menos iguales al promedio que resulte de los que devenguen los empleados homólogos en el Banco Central, Instituto Nacional de Seguros y Banco Nacional de Costa Rica...". (el destacado no es del original).


   Como puede observarse, allí en vez de crearse la escala salarial que ordenó el Legislador a la Junta Directiva del IFAM (artículo 11, inciso ch) de la citada ley 4716, que obliga a emitir un estatuto de personal, "...con la correspondiente escala de salarios"), se incorporó un mecanismo de reajuste salarial que había sido impuesto por un laudo arbitral. Por ello, las escalas que por imperativo legal contenía el Estatuto que se derogó -artículo 68- ya no aparecen en la normativa sustitutiva de éste (el Reglamento Autónomo), lo cual tiene su explicación en la insistencia de mantener allí la cláusula del laudo que impuso aquella equiparación. Lo anterior a pesar de que, como de todos es sabido, los laudos arbitrales fueron desautorizados por la Sala Constitucional en su sentencia Nº 1696-92 de 15:30 hrs. de 23 de agosto de 1992. Por consiguiente, la inclusión en el Reglamento Autónomo de aquel mecanismo de reajustes salariales se hizo, obviamente, en contra de un criterio jurisprudencial vinculante (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).


   Incluso, la propia Sala, en el caso concreto del IFAM, y a raíz de un recurso de amparo donde se pretendía mantener como derecho adquirido ese sistema de reajustes periódicos, fue categórica en sostener lo contrario. Nos referimos a la resolución Nº 0670-I-94 de 8:46 hrs. Del 23 de diciembre de 1994 donde, en lo que interesa, se sostuvo que: "...debe observarse que estamos ante la aplicación de un método para actualizar salarios al costo de vida, ello no es un derecho adquirido ni una situación jurídica consolidada."


   Ha de agregarse que la anterior posición de la Sala ya había sido sostenida en su voto Nº 3285-92, sobre cuyos alcances se ha dicho que: "...solamente es derecho adquirido aquella ventaja que el laudo concedió al servidor, pero solamente en la medida de que la sentencia hubiera surtido efectos a plenitud y no cuando se trate de un mecanismo que surge cada cierto tiempo para producir esa ventaja." (Magistrado Luis Fernando Solano Carrera: "Presentación" Boletín Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 34, marzo de 1996).


B- ANALISIS DEL RECONOCIMIENTO DE QUINQUENIOS EN CONSIDERACION AL TIEMPO SERVIDO CON ANTERIORIDAD EN OTRAS INSTITUCIONES:


1- El Reconocimiento de Antigüedad en el Texto Legal:


   El primer elemento a considerar, por excelencia, debe ser el legal, o sea, el que pueda derivarse de los términos en que el artículo 28 de la mencionada Ley Nº 4716 regula el punto. Tal disposición - jerárquicamente superior al Reglamento Autónomo- según se vio en su transcripción, establece en forma categórica que los servidores provenientes de otras instituciones "CONSERVARAN" en el IFAM "LOS DERECHOS DERIVADOS DE SUS CONTRATOS DE TRABAJO"; además, agregó de seguido que también se conservan los "derechos adquiridos" en materia de jubilaciones y pensiones (la pertenencia al régimen).


   Lo primero que a nuestro juicio reviste singular importancia es, precisamente, el término "conservar" pues éste etimológicamente significa "Mantener una cosa o cuidar de su permanencia"; por su parte, "mantener" es "conservar una cosa en su ser, darle vida o permanencia". De manera que como en el texto en análisis lo que se ordena "conservar" son "los derechos derivados de sus contratos de trabajo", el uso de esta frase viene a poner de manifiesto que lo que se está allí garantizando son, exclusivamente, los beneficios laborales que se tuvieron en el pasado; ello por la simple razón de que los "contratos de trabajo" de los que se podría "derivar" algún derecho o reconocimiento, tendrían que ser, necesariamente, los que ligaron antes al servidor con la institución de donde provino. Sólo se conserva entonces lo que se ha tenido a favor o reconocido en el pasado, lo que no se tuvo quedaría desechado.


   Por lo anterior, la terminología utilizada en la norma legal, es por sí sola suficiente para conducir a interpretar que los únicos beneficios -en lo que aquí interesa, los reconocimientos relacionados con la antigüedad- que se pueden hacer valer en el IFAM, son aquellos que ya se tenían en la institución de procedencia.


2- El Reconocimiento de Antigüedad en el Antiguo Estatuto de Personal:


   Con la advertencia ya hecha que fue derogado por el Reglamento Autónomo, la posición que se asumió en la redacción de las disposiciones de interés de ese otro cuerpo normativo, que fueran transcritas en su oportunidad, es contraria a la seguida en la norma legal antes analizada. Ello por cuanto lo que se podía computar allí era únicamente el tiempo acumulado exclusivamente en el IFAM. La más clara expresión de lo anterior lo constituía la parte inicial del artículo 80, donde quedó claramente plasmado que "Los aumentos por antigüedad se contarán desde la fecha de ingreso del servidor al IFAM...".


   Sin embargo, si se analiza el concepto "aumentos por antigüedad", a la luz también del artículo 68, así como del resto del citado numeral 80 de ese cuerpo estatutario, se observa claramente que sus alcances se limitaban solamente a los aumentos anuales -anualidades- y a los "aumentos de méritos", que también son de naturaleza anual. Ello por cuanto ambas disposiciones se referían exclusivamente a los aumentos contemplados en las "escalas de sueldos" previstas en la norma indicada de primera, que son, precisamente, aquellos dos tipos de aumentos a que se adquiere derecho por la acumulación de un año de servicios. Para nada se referían a los quinquenios, regulados por aparte en el numeral 70 transcrito también en su oportunidad. Y tal disposición tampoco se ocupó de lo que es propiamente el reconocimiento de antigüedad para efectos del disfrute de ese tercer aumento (el quinquenal).


   Por consiguiente, en esa materia -reconocimiento para efecto de quinquenios- a falta de disposición estatutaria, o incluso con una en sentido contrario, lo que debía privar es lo dispuesto por el artículo 28 de la ley analizado anteriormente; la restricción contenida en las normas del Estatuto, en cuanto a considerar sólo válido para el disfrute de aumentos por antigüedad el tiempo servido en el IFAM -aunque no estuviera referida expresamente a los quinquenios- quedaba superada o desautorizada por la citada norma legal que, de todas formas, es jerárquicamente superior. Cabe agregar que esta posición estaría complementada por el principio de la jerarquía de las normas, contenido en los artículos 6º de la Ley General de la Administración Pública y 8º, inciso 2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial.


3.- El Reconocimiento de Antigüedad en el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio:


   Entramos ahora a la parte medular del presente estudio, cual es la de determinar si la frase incluida al final del párrafo segundo del numeral 63 del Reglamento actualmente vigente, autoriza para hacer valer tiempo servido con anterioridad en otras instituciones para efectos del disfrute de quinquenios en el IFAM. Recuérdese que en el texto de interés lo que se expresa es que para efectos del quinquenio "...no se tomarán las fracciones de año, según reconocimiento de antigüedad laboral arrastrada de otras instituciones del Estado."


   Como puede observarse, allí se establece la posibilidad de reconocer la antigüedad arrastrada para efectos de quinquenios; sin embargo, y conforme se expondrá de seguido, tal reconocimiento no puede ser irrestricto, pues dicha norma reglamentaria debe ser interpretada, no aisladamente, sino en armonía con otras que también regulan la materia. Nos referimos, básicamente, al citado artículo 28 de la ley 4716, así como al 14 del propio Reglamento Autónomo, oportunamente transcritos.


   La citada norma legal, según se vio al hacer el respectivo análisis, garantiza que el servidor conserva los beneficios derivados del otro vínculo jurídico-laboral, pero en el entendido de que son únicamente los que se venían disfrutando en la institución de procedencia. Por ello, la interpretación del citado artículo 63 del Reglamento, debe sujetarse estrictamente a los postulados de la norma legal que también regula el reconocimiento de derechos derivados de la antigüedad. Lo anterior en razón de que la norma legal es jerárquicamente superior a la reglamentaria, lo que implica que para su interpretación debe respetarse lo que establezca la de mayor rango.


   En abono de lo expuesto, cobra relevancia la posición asumida por la Sala Segunda de la Corte, cuando al pronunciarse sobre una situación similar, en donde existían regulaciones infralegales no coincidentes con lo dispuesto en una ley, en lo que interesa, sostuvo que: "...se trata de cuerpos normativos cuyos efectos, en lo que concierne al pago de la antigüedad, no pueden prevalecer sobre la ley 6835... deben necesariamente armonizarse la ley ordinaria con el Estatuto Orgánico, el Estatuto de Personal y el Reglamento de Carrera Universitaria ...en todo aquello en lo que pueda haber contradicción al señalado inciso d) del ordinal 12 de la ley.". (Sentencia Nº 180 de 15:10 hrs. de 25 de agosto de 1993. El destacado es nuestro).


   Ha de agregarse que esta posición igualmente sería reforzada con la doctrina de los citados artículos 6º de la Ley General de la Administración Pública y 8º, inciso 2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que también resulta aplicable en lo que toca a la confrontación de la norma 63 reglamentaria con el citado artículo 28 de la ley.


   Por su parte, en el numeral 14 del Reglamento Autónomo, se establece que los empleados que se trasladen al IFAM "conservarán su antigüedad laboral" para diversos efectos, en cuenta lo que allí se denomina "reconocimiento salarial". Si se observa su texto, esa norma reglamentaria parece seguir una posición similar al 28 legal, en el sentido de que reconoce el derecho a "conservar" (utilizando incluso ese mismo término) la "antigüedad laboral". Sin embargo, existe una diferencia importante con lo establecido en la norma legal, pues lo que en el texto de ese precepto reglamentario se reconoce no son los derechos o beneficios derivados de la antigüedad -como reza la disposición legal- sino la antigüedad en sí misma; o sea, el tiempo de servicios acumulado anteriormente, lo cual tiene unas implicaciones diferentes Ello por cuanto podría entenderse que con ese tipo de reconocimiento, el tiempo acumulado antes es válido para el cálculo de todos los beneficios relacionados con la antigüedad que existen en el IFAM, en cuenta los quinquenios.


   No obstante, y al igual que ocurrió con el numeral 63, por el respeto a la jerarquía legal que ostenta el artículo 28 de la ley, la solución debe ser la misma indicada al analizar aquella otra norma del reglamento: cualquier disposición contenida en éste, en lo que aquí interesa, la del numeral 14, debe ser interpretada en relación o con estricta sujeción al texto legal que, según se vio, lo que reconoce son los beneficios por antigüedad disfrutados en la institución de procedencia -y, obviamente, también contemplados en la normativa salarial allí vigente-. De manera que, de entenderse lo contrario, esas normas infralegales devendrían en inaplicables, en la medida en que se pretenda hacer derivar de ellas cualquier reconocimiento de tiempo no autorizado legalmente, como sería aquel que no ha generado derecho a quinquenios en el pasado.


   De lo expuesto con anterioridad, y habiéndose efectuado, como en derecho corresponde, un análisis normativo integral (en relación con las otras normas reguladoras de la antigüedad), y no aisladamente (del solo texto del numeral 63 reglamentario), se arriba a la necesaria conclusión de que el reconocimiento del tiempo servido con anterioridad en otras instituciones públicas, no puede entenderse que procede en términos absolutos. Por el contrario, dicha norma sólo resulta aplicable en la medida en que en la institución de procedencia la persona trasladada disfrutara de los beneficios derivados de la antigüedad allí acumulada. Más concretamente, la disposición reglamentaria debe ser interpretada en el sentido de que solamente pueden resultar beneficiados los servidores provenientes de organismos públicos que contaban con un régimen salarial donde se reconocían aumentos quinquenales; de no ser así, no podría hacerse valer tiempo alguno para el disfrute de quinquenios en el IFAM, sino que tendría que esperarse hasta que se acumulen allí los cinco años requeridos para el disfrute de ese aumento por antigüedad.


   Sólo resta agregar que la tesis aquí seguida es en un todo consecuente con la filosofía que inspiró la normativa rectora en materia de reconocimiento de antigüedad en nuestro medio. Nos referimos a la ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, que adicionó un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en cuya exposición de motivos ("Considerandos") publicada en "La Gaceta" del 18 de diciembre de ese año, se expresó que: "Se pretende corregir una gran injusticia con los servidores del sector público, que al pasar a trabajar de una institución pública a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados..." (el destacado es nuestro).


   Incluso, y siendo también consecuente con la posición aquí sostenida, la Sala Segunda de la Corte al referirse al mismo punto en la Sentencia Nº 180-93 citada con anterioridad, reiteró que el objetivo del reconocimiento de antigüedad se base en "...la teoría "del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con el patrono, sin discriminaciones chocantes." (el destacado es nuestro).


IV.- CONCLUSION:


   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que el tiempo servido en otros organismos públicos sí puede hacerse valer en el IFAM para efecto del reconocimiento de quinquenios; sin embargo, dicha antigüedad sólo resulta computable en la medida en que en la institución de procedencia también el servidor hubiere adquirido derecho al disfrute de los indicados aumentos. Desde luego que dentro del supuesto indicado, también podrían reconocerse a su favor períodos anuales completos acumulados (no las fracciones, como reza el numeral 63 reglamentario).


De usted, atentamente,


 


Lic. Ricardo Vargas Vásquez         Lic. Julio Reyes Chacón


PROCURADOR ASESOR             ASISTENTE DE PROCURADURIA


C.C. Lic. Oscar Calderón Fallas,


Dirección General de Presupuestos Públicos,


Departamento Municipal, Contraloría


General de la República.