C-139-99

San José, 06 de julio de 1999

 

MSC.

Herbert Nanne Echandi

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio PESJ-635-99 del 16 de junio del año en curso, recibido el 17 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si puede el jefe del Departamento de Estadística Pesquera del INCOPESCA(1) emitir certificaciones sobre los expedientes y documentos que constan en sus registros y dentro de las competencias asignadas a ese órgano.

Asimismo, si puede el Presidente Ejecutivo del INCOPESCA, como superior jerárquico y ejecutor de las decisiones de la Junta Directiva, modificar sustituir o dejar sin efecto las certificaciones emitidas por un inferior.

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NOTA (1): Para efectos de exposición se utilizarán las siglas que corresponden al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura.

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I.- ANTECEDENTES.

CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL INTERNA.

El órgano consultivo señala que, cuando el inciso 2) del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública habla de las funciones de decisión de lo certificado, no se refiere al funcionario que ejerce atribuciones de gobierno y administración, ni tampoco a las funciones ejecutivas de los acuerdos adoptados por el órgano superior, sino a la competencia del órgano, en lo tocante a custodia, tramitación y resolución del legajo donde se encuentra inserto, o que conforma el todo de lo certificado, según se desprende del artículo 369 del Código Procesal Civil. Por lo anterior, el Departamento de Estadística Pesquera es competente para expedir certificaciones de los expedientes que se relacionan con su competencia, los cuales se encuentran bajo su tutela o custodia.

También indica, que al ser la certificación un documento público, contra ella no cabe ningún recurso ordinario, sean de revocatoria o apelación. Por lo anterior, el Presidente Ejecutivo no tiene competencia para modificar, revocar o anular una certificación expedida por otro Despacho, solamente podrá aplicarse el remedio establecido en el Código Procesal Civil, "...siendo entonces que esos documentos públicos hacen plena prueba de la existencia material de los hechos, mientras no sean argüidos de falsos, y esa falsedad solamente podrá decretarse en sede penal, o en la jurisdicción civil, en los casos contemplados en el artículo 294 de ese cuerpo legal".

II.- NORMATIVA APLICABLE.

1.- LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, Nº 6227 DE 2 DE MAYO DE 1978.

"Artículo 65.-

1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos.

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario."

2.- CODIGO CIVIL, LEY Nº 63 DE 28 DE SETIEMBRE DE 1887.

"Artículo 732.-

Son documentos públicos todos aquellos que han sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.

Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter que este artículo establece, si el funcionario correspondiente de la oficina que las autoriza, certifica en ellas la razón de que son copias fieles de los originales, y cancela con el sello de la oficina, las especies fiscales de ley".

"Artículo 735.-

Los documentos o instrumentos públicos, mientras no sean argüidos de falsos, hacen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial público afirma en ellos haber realizados él mismo, o haber pasado en su presencia en el ejercicio de sus funciones".

"Artículo 736.-

En el caso de ser acusada criminalmente la falsedad de un documento o instrumento público en lo sustancial, se suspenderá la ejecución por ese solo hecho y hasta que se resuelva el juicio sobre la falsedad; y en el caso de aparecer prueba de falsedad en lo accesorio podrán los tribunales suspender provisionalmente la ejecución del contrato.

La falsedad consiste en no ser cierto alguno o algunos de los hechos afirmados en el documento por el funcionario que lo autoriza".

3.- CODIGO PROCESAL CIVIL, LEY Nº 7130 DE 16 DE AGOSTO DE 1989.

"Artículo 369.- Documentos e instrumentos públicos.

Son documentos públicos todos aquellos que han sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones.

Las fotocopias de los documentos originales tendrán el carácter que este artículo establece, si el funcionario correspondiente de la oficina que las autoriza, certifica en ellas la razón de que son copias fieles de los originales, y cancela las especies fiscales de ley.

Es instrumento público la escritura otorgada ante un notario público, así como cualquier otro documento al cual la ley le dé expresamente ese carácter".

"Artículo 370.- Valor probatorio.

Los documentos o instrumentos públicos, mientras no sean argüidos de falsos, hacen plena prueba de la existencia material de los hechos que el oficial público afirma en ellos haber realizados él mismo, o haber pasado en su presencia, en el ejercicio de sus funciones".

"Artículo 396.-Falsedad de documento público. Si se estableciera un proceso penal sobre la falsedad de un documento o instrumento público en lo sustancial, de influencia en el proceso civil, se suspenderá éste en el estado en que se halle hasta que se resuelva definitivamente aquél. Si la falsedad se refiere a lo accesorio, será facultativo para los tribunales civiles decretar la suspensión".

"Artículo 397.- Falsedad de documento público en sede civil.

La falsedad de un documento o instrumento público sólo podrá ser declarada por el juez civil en los casos del artículo 294, cuando estuviere extinguida por prescripción la acción penal, o cuando, establecida, no pudiere juzgarse por haber muerto los actores o cómplices del delito, o por no haber responsables de la falsedad.

En estos casos, si el documento se hubiere presentado con la demanda o reconvención, la prueba de la falsedad se ofrecerá en la contestación o en la réplica; si fuere presentado después, se hará en el incidente de presentación. En uno y otro caso la falsedad se decidirá en la sentencia definitiva".

4.- CODIGO NOTARIAL, LEY Nº 7764 DE 17 DE ABRIL DE 1998.

"Artículo 80.- Clases de documentos

Los documentos notariales son protocolares o extraprotocolares, según sus originales se extiendan en el protocolo o fuera de él.

Los documentos protocolares consisten en escrituras públicas, actas notariales o protocolizaciones consignadas en el protocolo del notario.

Son extraprotocolares las reproducciones de instrumentos públicos, certificaciones de documentos, piezas de expedientes o inscripciones, traducciones, actas, diligencias y otras actuaciones que el notario público, autorizado por ley, extiende fuera del protocolo".

"ARTICULO 110.- Potestad certificadora

Los notarios podrán extender, bajo su responsabilidad, certificaciones relativas a inscripciones, expedientes, resoluciones o documentos existentes en registros y oficinas públicas, así como de libros, documentos o piezas privadas en poder de particulares. Para este fin, pueden utilizar fotocopias. En todo caso es necesario indicar si el documento se certifica literalmente, en lo conducente o en relación.

Si lo certificado fueren documentos privados, el notario debe dejar copia auténtica en el archivo de referencias, con indicación del solicitante y de la hora y fecha en que se expidió.

En estas certificaciones, podrán corregirse errores materiales o subsanarse omisiones en la pieza original y en las protocolizaciones, lo cual debe advertirse.

Siempre deben satisfacerse las especies fiscales correspondientes, los timbres o derechos que deban cubrirse, como si las certificaciones fueran expedidas por la oficina o el registro donde constan las piezas originales. Para todos los efectos legales, esas certificaciones tendrán el valor que las leyes conceden a las extendidas por los funcionarios de dichas dependencias, mientras no se compruebe, con certificación emanada de ellos, que carecen de exactitud sin que sea necesario, en este caso, argüir falsedad.

El notario que en dichas certificaciones consigne datos falsos, aparte de las responsabilidades penales y civiles, será sancionado disciplinariamente.

En las certificaciones de documentos privados en poder de particulares será aplicable, en lo pertinente, el artículo 107".

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO.

La consulta que se plantea presenta dos aristas. La primera, si el Jefe del Departamento de Estadística Pesquera de INCOPESCA puede emitir certificaciones sobre los expedientes y documentos que constan en los registros de dichos departamento en virtud de su competencia. La segunda, si el Presidente Ejecutivo del ente puede modificar, sustituir o dejar sin efectos esas certificaciones.

A.- PUEDE EL JEFE DEL DEPARTAMENTO DE ESTADISTICA PESQUERA DE INCOPESCA EJERCER LA POTESTAD CERTIFICANTE.

El tema que nos ocupa no es nuevo para la Procuraduría General de la República (2). Este ha sido abordado en otras ocasiones, aunque no los alcances que se piden en el presente caso. Una primera precisión que se debe hacer, es que la potestad certificante (3) forma parte de la función pública. Es por ello, que el funcionario público que ejerce este poder, está realizando actividad administrativa, la cual se encuentra sometida a todo el régimen jurídico de Derecho Público, salvo que el ordenamiento jurídico, atendiendo a la naturaleza de la función, la regule en forma diferente. Como consecuencia de lo anterior, estamos en presencia de una función administrativa certificante (4).

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NOTA (2): Sobre el particular ver los dictámenes C-194-89 de 9 de noviembre de 1989, C-053-94 de 7 de abril de 1994, C-077-94 de 10 de mayo de 1994, C-134-98 de 13 de julio de 1998 y C-226-98 de 3 de noviembre de 1998.

NOTA (3): "El concepto de certificar que el idioma nos ofrece hace referencia a instrumentos o documentos acreditativos de la verdad de un hecho, asegurándolo en regla o en la debida forma, teniendo una acepción derivativa como documento público o privado en que se asegura, afirma o da por cierta alguna cosa" MARTINEZ JIMENEZ (José Esteban) La Función Certificante del Estado, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid-España, primera edición, 1977, página 21.

NOTA (4): COUTURE (Eduardo J.), Estudios de Derecho Procesal Civil, Ediar, Soc. Anón. , Editores, Buenos Aires-Argentina, primera edición, 1949, Tomo II, página 67, considera que no hay razón técnica para suponer la vigencia de un poder o potestad certificante en el Estado. "Será fácil, en cambio, hallar la consagración de un principio de esta índole, en el texto de la ley. El llamado poder certificante, que no es otra cosa que la posibilidad de dar validez o eficacia jurídica predominante a ciertas aseveraciones, se halla instituido en la ley, cuando ella establece que determinados instrumentos 'hacen fe'".

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Esta función administrativa puede conceptualizarse "... como aquella desarrollada por el Estado de forma exclusiva o por entidades públicas o paraestatales e incluso por personas físicas por su concepción, que tiene por objeto la acreditación de la verdad, real o formal, de hechos, conductas o relaciones, en intervenciones de las relaciones jurídicas individuales, o intervenciones jurídicas públicas, por razones de seguridad jurídica e interés general". (5)

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NOTA (5): MARTINEZ JIMENEZ (José Esteban) op. cit. página 21.

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El ejercicio de la potestad certificante (6) no ha sido instituida a favor de todos los funcionarios públicos, es decir, no es una condición inherente a la calidad de funcionario (7), porque es el ordenamiento jurídico, a través de la ley,(8) el que señala cuales empleados públicos pueden ejercer esta función administrativa atendiendo a la competencia del órgano del cual es titular. En el caso de nuestro país, la Ley General de Administración Pública, en el inciso 2) del artículo 65, reserva esta competencia únicamente a los órganos que tengan funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. Ahora bien, para determinar si un funcionario es competente o no, es necesario precisar el concepto de funciones de decisión.

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NOTA (6): GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid- España, Reimpresión a la tercera edición, 1980, página 373 clasifica la potestad certificante dentro de las potestades conservativas. "La clasificación más importante de las potestades es la que distingue las innovativas y las conservativas. Las primeras consisten en la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones o relaciones jurídicas concretas, derechos , deberes, obligaciones, normas. Las segundas, se ordenan a conservar, tutelar, realizar situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas. Ejemplo de las primeras, las tres potestades aludidas (reglamentaria, expropiatoria, de policía); de las segundas, la potestad certificante, o ciertas manifestaciones de la propia potestad de policía".

NOTA (7): COUTURE (Eduardo J.) op. cit. página. 67.

NOTA (8): De conformidad con el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública la competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

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Sobre este tema no existe una posición unívoca como veremos a continuación. A quienes refieren este concepto a la competencia del órgano, en lo tocante a la custodia, tramitación y resolución del legajo donde se encuentra inserto un documento, dato o consta un hecho. Esta posición encuentra sustento, según afirman, en los artículos 369 del Código Procesal Civil y el 732 del Código Civil, que establecen que son documentos públicos todos aquellos que han sido redactados o extendidos por funcionarios públicos, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones. Desde esta perspectiva, la función de decisión sería la facultad que tiene un funcionario público de adoptar un acto que se derivan de las competencias del órgano respectivo. Por otra parte, a quienes sostienen que la función de decisión alude a la facultad que tiene un funcionario público de emitir actos externos que afectan a terceros. En este caso, siguiendo la clasificación entre órganos internos y externos(9), solo los funcionarios que sean titulares de los segundos, podrían ejercer esta potestad.

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NOTA (9): De acuerdo con la función los órganos son internos o externos. "Es interno el órgano que actúa en relación con otros órganos o para éste, sea porque los efectos de su conducta crean deberes o poderes en el mismo (relación jerárquica) o porque hacen posible la conducta de otro órgano (participación el procedimiento administrativo). Normalmente están creados por reglamento autónomo de organización y constituyen lo que podría denominarse las dependencias auxiliares de un órgano. Es externo, en cambio, el órgano que actúa en relación con el público, o con otro ente, a nombre de aquél que pertenece. Los órganos externos o centro externos, en el sentido estricto de la palabra, están creados por ley". ORTIZ ORTIZ (Eduardo) citado por HERNANEZ VALLE ( Rubén) Las Figuras Organizativas, en Antología de Derecho Público, Primer Semestre, Cátedra de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página.64.

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Como se indicó oportunamente, este órgano consultivo ha analizado el tema. En una primera aproximación, "...esta Procuraduría y concretamente mediante pronunciamientos números 48-73 de 24 de setiembre de 1973 (C-047-82 de 17 de marzo de 1982) y C-131-79 de 9 de julio de 1979, sostuvo, en los dos primeros, 'que las certificaciones, constancias o informes deben necesariamente ser expedidos por la oficina en cuyos archivos o registros aparezca en forma fehaciente y pormenorizado el dato que debe hacerse constar...", y por el tercero, que 'el punto específico sobre quién puede certificar, queda resuelto por la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 del 2 de mayo de 1978, la que en su artículo 65, inciso 2)'"(10).

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NOTA (10): Ver dictamen 134-98 de 13 de julio de 1998.

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Posteriormente, la Procuraduría se pronunció en el Dictamen C-53-94 de la siguiente forma:

" (...) Sobre esta última afirmación, es menester recordar que la potestad de emitir este tipo de certificaciones constituye, como bien lo dijo esta Procuraduría en el citado dictamen, una 'típica potestad de imperio' que, además, eventualmente integra el ámbito de competencias externas de un determinado órgano administrativo"."De ahí que, con claridad meridiana, puedan conceptualizarse como la manifestación de actos decisorios externos, que traducen la majestad imperial del Estado; por lo cual, resulta más que prudente reservar su titularidad al jerarca correspondiente, tal y como expresamente lo contempla la mencionada disposición de la Ley General de la Administración Pública.- Los órganos externos en cualquier organización administrativa, son aquellos que, a diferencia de los internos, "manifiestan y declaran la voluntad, el conocimiento o el juicio de la organización a los terceros" (José Antonio García-Trevijano Fos, op. cit., p. 226). Indudablemente, tiene tal carácter el jerarca correspondiente y, en las hipótesis en que coexista con otros órganos de la misma naturaleza, los actos de éstos últimos son plenamente recurribles ante aquél, salvo norma en contrario o desconcentración operada por ley o reglamento (artículos 83 y 106 de la Ley General de la Administración Pública). Es decir, en principio los actos decisorios externos corresponden al jerarca, bien por provenir directamente de él, bien por ser recurribles ante el mismo...".

 En otro dictamen, 226-98 de 3 de noviembre de 1998, expresamos que los auditores internos tienen competencia para certificar solo aquellos aspectos en los cuales tienen una función de decisión. Hemos de advertir, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia le dio un alcance más amplio, debido a que el auditor interno tiene competencia para certificar documentos , pese a que no han sido redactados o extendidos en su oficina, pero que forman parte integrante de un expediente instruido en su Despacho. El órgano jurisdiccional expresó además, que el auditor interno tiene competencia para certificar los documentos de todo el ministerio . (11) Para ir arribando a una conclusión es necesario, en primer lugar, hacer una precisión conceptual. El órgano externo no es sinónimo de órgano de gestión o activo. El primero, como se señaló, manifiesta y declara la voluntad o el juicio del ente; mientras que los segundos, manifiestan o realizan la voluntad del ente, con lo que, por lo general, sólo sus actos son capaces de surtir efectos jurídicos frente a terceros. "También se les denomina órganos de gestión, por cuanto a través de ellos se manifiesta plenamente la voluntad del ente. En consecuencia, los actos emanados de los órganos de gestión son normalmente los únicos que pueden ser impugnados ante los tribunales competentes, ya que ellos inciden directamente sobre las situaciones jurídicas subjetivas de los particulares, especialmente, sobre la esfera de sus derechos subjetivos e intereses legítimos".(12) Con base en lo anterior, todo órgano de gestión o activo es externo, pero no todo órgano externo es necesariamente de gestión o activo.

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NOTA (11):"VI.- El Jefe del Departamento de Auditoría Interna del Ministerio de Seguridad Pública sí tiene atribuciones para certificar documentos que, si bien no son redactados o extendidos en su oficina, son parte integrante de un expediente instruido en el Departamento a su cargo. Cierto es que los documentos cuya autenticidad refuta la actora no fueron expedidos por el Departamento de Auditoría, pero éste tiene competencia para dar validez a documentos de todo el Ministerio, pues su esfera de actividad se extiende a toda la Dependencia. Adviértase, además, que el Auditor Interno, según disposición del artículo 3, inciso a), del Reglamento Interno de la Unidad de Auditoría del Ministerio de Seguridad Pública. (Decreto Ejecutivo No. 15139-SP del 6 de enero de 1984), debe ostentar la calidad de "contador público autorizado", precisamente, para que ejerza su indiscutible capacidad para dar fe de la autenticidad de los documentos que forman parte de los expedientes levantados en su dependencia, máxime si entre sus funciones está:

"...Determinar la confiabilidad de los datos contables, financieros..." (Artículo 5, inciso b.). En consecuencia, estima ésta Sala que lo resuelto por el Tribunal en lo tocante a la admisión de documentos como parte del elenco probatorio se ajusta a derecho, toda vez que el Auditor Interno está facultado para certificar la validez de documentos contenidos en un expediente instruido en la Unidad a su cargo. (Resolución Nº 82-F-92-CON de las 15:05 horas del 20 de mayo de 1992 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

NOTA (12): HERNANDEZ VALLE (Rubén) op. cit. página 62.

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Según Don Eduardo Ortiz Ortiz, los órganos externos coinciden con los agentes. Estos tienen la capacidad para formar, declarar, o ejecutar la voluntad del ente al que pertenecen. Se distinguen a su vez en: deliberantes, que forman la voluntad del ente, pero no la declaran hacia el exterior (juntas directivas de las autónomas); representantes, que representan y manifiestan la voluntad del ente ante terceros, tengan o no potestad para formarla (el gerente que adopta los contratos, los acuerdos y las resoluciones de la institución autónoma); y, ejecutivos, que realizan los actos materiales -no dirigidos a manifestar una voluntad- necesarios para poner en obra ante el público o ante terceros la voluntad antes expresada por los órganos representantes. (13) Como puede observarse, los órganos ejecutivos son órganos externo, mas no órganos de gestión o activos.

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NOTA (13): ORTIZ ORTIZ (Eduardo) Tesis de Derecho Administrativo. Documento Poligrafiado en la Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, Tomo II, tesis 11, páginas 19 y 20.

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Lo anterior tiene la siguiente importancia, y que si se asimilan o se equiparan los órganos externos a los de gestión o activos, se puede caer en el error de afirmar que sólo los máximos órganos de la jerarquía administrativa, tanto en la Administración Pública central como la Administración Pública descentralizada (Presidente de la República, Ministro, el Poder Ejecutivo y Consejo de Gobierno, Juntas Directivas, Presidentes Ejecutivos, Gerentes, etc.) serían los únicos que podrían ejercer la potestad certificante. Un segundo aspecto sobre el cual queremos llamar la atención es que, tanto la Procuraduría General de la República como los Tribunales de Justicia, han reconocido que un órgano interno y auxiliar (14), como es la auditoria interna, pueda ejercer la potestad certificante. De donde resulta que, el ejercicio de la función administrativa certificante, no es una atribución exclusiva de los órganos externos.

Mas aún, Don Eduardo Ortiz Ortiz, quien asimila los órganos internos con los auxiliares, expresa que dentro de estos últimos se encuentran los órganos documentales, que son los que reducen a escritura la voluntad de los agentes deliberantes y certifican esa documentación, como son los secretarios de actas.(15)

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NOTA (14): Los órganos auxiliares o no activos por lo general asumen la figura de auxiliares respecto de la gestión, ya que actúan con el fin de asegurar la bondad o la regularidad de la actividad confiada a los órganos de gestión o activos. Se subdividen en consultivos y de control. Los primeros, colaboran con los de gestión rindiendo dictámenes o dando consejos. Los segundos, les compete el asegurar que los actos de los órganos activos se ajusten a las normas legales (control de legalidad) o bien a criterios de oportunidad (control de mérito).

HERNANDEZ VALLE (Rubén) op. cit. página 62. NOTA (15): ORTIZ ORTIZ (Eduardo) op. cit. página 21.

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Con base en lo anterior, podríamos conceptualizar la función de decisión como la facultad que tiene un funcionario público de adoptar un acto que se deriva de las competencia de un órgano, que, por lo general, es externo, pero no necesariamente de gestión o activo, aunque, jurídicamente es posible, que tenga esa doble condición.

Así las cosas, el jefe del Departamento de Estadística Pesquera puede emitir certificaciones sobre los expedientes y documentos que se encuentran en sus registro y que se relacionan con la competencia que le otorga el ordenamiento jurídico. Es importante recalcar, que la validez del acto administrativo certificante está condicionado a que en esos registros conste, de forma pormenorizada y fehaciente, el dato o el hecho que se certifica.

B.- PUEDE EL PRESIDENTE EJECUTIVO MODIFICAR, SUSTITUIR O DEJAR SIN EFECTO LAS CERTIFICACIONES EMITIDAS POR EL INFERIOR.

El ejercicio de la potestad certificante del Estado por parte de la Administración Pública se concretiza en un acto administrativo de certificación. Mediante él, se acredita por un órgano administrativo la verdad, real o formal, de un hecho, una situación, una relación o una conducta.16 La doctrina clasifica al acto administrativo de certificación como un acto jurídico no negociable que envuelve una declaración de conocimiento(17).

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NOTA (16): MARTINEZ JIMENEZ (Jorge Esteban) op. cit. página 91.

NOTA (17): MARTINEZ JIMENEZ (Jorge Esteban) op. cit. páginas 91 y 97. "El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la verdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración para emitir estos actos, constituye una datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a declarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación en el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto".

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Este acto administrativo, que emerge de una potestad conservativa, posee su propia especificidad. En efecto, el acto certificante no innova, sólo refrenda con el valor de certeza, hechos, situaciones o conductas que ya existen, pero que sin este refrendo son cuestionables. (18)

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NOTA (18): MARTINEZ JIMENEZ (Jorge Esteban) op. cit. página 98.

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Ahora bien, como todo acto administrativo, para ser válido y eficaz, debe ajustarse sustancialmente al ordenamiento jurídico y contener todos los elementos, formales y materiales, para su existencia.

Al igual que cualquier otro acto administrativo, no está exentos de vicios, por lo que también le son aplicables todos los remedios administrativos y judiciales para su impugnación.

"Como anteriormente se ha establecido, pueden producirse una serie de vicios que alteran la estructura jurídica de estos actos administrativos, consecuentemente podrán ser impugnados con base a éstos ante la propia Administración mediante la aplicación general de la teoría de los recursos administrativos, prevista en la Ley de Procedimientos Administrativos y Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo".(19)

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NOTA (19): MARTINEZ JIMENEZ (Jorge Esteban) op. cit. página 151.

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Con base en lo anterior, a petición de parte, el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA tiene competencia para modificar, sustituir o dejar sin efecto una certificación expedida por el inferior. Existen otras razones adiciones para continuar con el hilo de esta argumentación. La relación jerárquica es un instituto de Derecho Administrativo que, junto con el principio de distribución de competencias, permiten a la Administración Pública actuar con unidad de sentido pese a su tamaño y complejidad. Sobre este tema, en el dictamen 109-99 expresamos lo siguiente:

"técnica jurídico administrativa (se refiere al instituto de la relación jerárquica) fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con un unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público". Así las cosas, la organización administrativa se encuentra sujeta a la relación jerárquica. Esta afirmación está plenamente sustentada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública que establece que todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento. "Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él". (20)

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NOTA (20): Ver dictamen 109-99

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Cuando no se ha operado el fenómeno de la desconcentración, los órganos inferiores están plenamente subordinados al superior jerárquico inmediato, y a éste le asisten todos los poderes que se derivan de la relación jerárquica, entre ellos: la potestad de mando, de vigilancia, disciplinaria, de dirimir conflictos de competencias y de revisión. Con base en esta última, el superior jerarca es competente para aprobar, suspender, reformar y revocar los actos emitidos por los órganos inferiores, ya sea por razones de oportunidad o de legalidad, de oficio o a instancia de parte.

Si no existe el fenómeno de desconcentración, que le haya otorgado una competencia exclusiva al inferior, pese a que no ocupa la cúspide de la Administración Pública, al Presidente Ejecutivo, como superior jerarca, le asiste los poderes que se derivan de la relación jerárquica, por lo que está facultado para modificar, sustituir o dejar sin efecto las certificaciones emitidas por el órgano inferior.

Ahora bien, es importante recalcar que, dadas las características propias de la potestad certificantes ( conservativas), el ejercicio de la competencia del superior jerarca está muy limitada, ya que los márgenes de apreciación son muy reducidos, circunscribiéndose únicamente a determinar aspectos de legalidad (conformidad sustancial del acto administrativo al ordenamiento jurídico) y verificar que la certificación que se expide esté sustentada en datos y hechos que constan en forma pormenorizada y fehaciente en el respectivo departamento.

Señala la asesoría legal de INCOPESCA que, al ser un documento público la certificación, contra ella no cabe ningún recurso alguno; el único remedio, expresa, sería argüir de falso el documento en la jurisdicción penal o civil.

Además de las razones apuntadas que nos han llevado a separarnos del respetable criterio legal externado por el asesor de esa entidad, existe otra adicional. El artículo 157 de la Ley General de la Administración Pública le permite a ésta, en cualquier tiempo, rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos.

Sobre este tema, en el dictamen C-145-98 de 24 de julio de 1998, indicamos los siguiente:

"En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista. En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho: 'El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima facie" por su sola contemplación. ... Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene' (21).

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NOTA (21): SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso) y PAREJO ALFONSO (Luciano), Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A, primera reimpresión, 1992, página 389.

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Por su parte, Jesús González Pérez, citando jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente: 'Los errores materiales, de hecho o aritméticos ... han sido caracterizados como aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación ... estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse' (22).

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NOTA (22): GONZALEZ PEREZ (Jesús), Los recursos administrativos y económico- administrativos, Madrid, Editorial Civitas, 1975, página 102.

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La doctrina española, país de cuya regulación sobre el punto se nutre la nuestra (23), así lo ha establecido claramente: 'Ante los errores materiales en que puede incurrir un acto administrativo, cuando no se plantea el problema de si el mismo infringe o no el Ordenamiento jurídico, no deben darse las limitaciones: a) De los derechos subjetivos que deriven del acto, cuando el procedimiento se incoe de oficio. b) Del transcurso de los plazos para recurrir contra él, cuando lo incoan los interesados. De ahí que no pueda alegarse la excepción de acto confirmativo contra el posible recurso contra el acto denegatorio de la petición de rectificación' (24).

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NOTA (23): El artículo 157 de nuestra Ley General de la Administración Pública antes transcrito, regula la corrección del error de hecho en los mismos términos en que lo hacía el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo española de 17 de julio de 1958. Actualmente, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, la cual vino a derogar la Ley de Procedimiento Administrativo recién citada, dispone: "Artículo 105.- Revocación de actos. 1)... 2) Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos". Nótese que la única innovación de este nuevo texto, radica en la posibilidad que se otorga a "los interesados" de propiciar la corrección de este tipo de errores, posibilidad que aunque ya se reconocía en la práctica, no estaba contemplada normativamente.

NOTA (24): GONZALEZ PEREZ (Jesús), op. cit. En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a

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En sentido similar, García de Enterría ha dicho: "La rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso 'la doctrina del acto consentido no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su expresa dicción y con el fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos de derechos y, respecto del administrado, la doctrina del acto consentido o confirmatorio'." (25).

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NOTA (25): GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, quinta edición, 1989, página 634.

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Con base en esta normativa legal y en la jurisprudencia administrativa indicada, cuando el órgano que ha emitido una certificación o su superior jerarca detecta o constata que existe una error en ella, cualquiera de los dos, puede subsanarlo. En estos casos, no es necesario argüir el documento de falso en la jurisdicción penal o civil, ya que no estamos ante un documento falso, sino frente a un documento inexacto o que contiene un error.

En conclusión, el Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, como superior jerarca, tiene competencia para modificar, sustituir o dejar sin efecto las certificaciones emitidas por un inferior cuando compruebe que no se ajustan al ordenamiento jurídico, que los datos y hechos que se certifican no constan en forma pormenorizada y fehacientes en los archivos del órgano que la emitió o que existen errores materiales o de hecho o aritméticos en el documento.

IV.- CONCLUSIONES.

a.- El jefe del Departamento de Estadística Pesquera puede emitir certificaciones sobre los expedientes y documentos que se encuentran en sus registro y que se relacionan con la competencia que le otorga el ordenamiento jurídico. Es importante recalcar, que la validez del acto administrativo certificante está condicionado a que en esos registros conste, en forma pormenorizada y fehaciente, el dato o el hecho que se certifica.

b.- El Presidente Ejecutivo de INCOPESCA, como superior jerarca, tiene competencia para modificar, sustituir o dejar sin efecto las certificaciones emitidas por un inferior, cuando compruebe que no se ajustan al ordenamiento jurídico, que los datos y hechos que se certifican no constan en forma pormenorizada y fehacientes en los archivos del órgano que la emitió o que existen errores materiales, de hecho o aritméticos en el documento.

De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional