OJ-029-1999

San José, 15 de marzo de 1999

Señor

Leonel Baruch G.

Ministro de Hacienda

S. D.

Estimado señor Ministro:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DM-179 de 8 de marzo último, por medio del cual solicita a la Procuraduría General que se pronuncie en relación con las consideraciones apuntadas por Ud. en oficio DM-033-99 de 13 de enero anterior.

   Como antecedente de estos oficios tenemos el Acuerdo tomado por la Corte Plena, en sesión N. 30-98 de 16 de noviembre de 1998, mediante el cual solicita a la Procuraduría General de la República interponer las acciones judiciales necesarias para lograr el pleno cumplimiento del artículo 177 de la Constitución Política, en relación con el porcentaje que le corresponde al Poder Judicial sobre el Presupuesto de la República.

   De conformidad con sus manifestaciones, la situación que actualmente enfrenta el Poder Judicial se origina en una reducción del monto de la partida Programa 800-Poder Judicial, rebaja realizada en la Asamblea Legislativa por moción de varios diputados, por una parte y por el hecho de que la Contraloría General de la República certificó los ingresos previsibles, tomando en consideración únicamente el 80% de lo proyectado por concepto de impuesto sobre las ventas, por otra parte. No obstante, se agrega que los ingresos que deben ser contemplados en la Ley de Presupuesto son los ingresos probables, concepto que no abarcaría los ingresos que tienen un destino específico.

A-. CARÁCTER NO VINCULANTE DE ESTA OPINION

   El oficio N. DM-033-99, que debe ser analizado, se refiere exclusivamente a materia presupuestaria: ingresos que deben ser presupuestados, competencia del Poder Ejecutivo, de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría en orden al Presupuesto, porcentaje que se destina al Poder Judicial, recursos con destino específico. Es decir, concierne una materia en la cual existe una competencia consultiva prevalente y vinculante de la Contraloría de la República.

De modo que, en razón de la materia, el Organo que debe pronunciarse en forma definitiva sobre los puntos comentados es la Contraloría General. De allí que la Opinión que emite la Procuraduría General constituya una simple Opinión Consultiva, sin ningún efecto vinculante y es emitida, entonces, sin perjuicio de lo que dictamine el Órgano Contralor en el ejercicio de su competencia.

B-. LA CERTIFICACION DE LOS INGRESOS POR PARTE DE LA CONTRALORIA

   Manifiesta Ud. que para la elaboración del Presupuesto para 1999 la Contraloría General de la República emitió una certificación que contemplaba únicamente el 80 % de los ingresos probables por concepto de Impuesto sobre las Ventas. Ante esa circunstancia, el presupuesto preparado por el Poder Judicial excedía el 6 % de los ingresos ordinarios que corresponden a dicho Poder. Lo que explica que los señores Diputados procedieran a rebajar las partidas del Poder Judicial en el monto correspondiente (¢928.115.325).

   De lo anterior es posible deducir que en la preparación del proyecto de presupuesto, la Dirección de Presupuesto partió de la apreciación realizada por la Contraloría General de la República, en el sentido de que el Presupuesto sólo podía comprender el 80 % de los ingresos probables del Impuesto sobre la Venta. De modo tal que, primero, el Poder Ejecutivo y, luego, la Asamblea Legislativa no consideraron el 20 % restante.

   En relación con lo expuesto cabe recordar que constitucionalmente la certificación de ingresos por parte de la Contraloría General de la República constituye un requisito indispensable, sine qua non, cuando la Asamblea Legislativa pretende crear nuevas partidas, aumentando el gasto público, según se deriva del artículo 179 de la Carta Política, a cuyo tenor.

"La Asamblea no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos".

   Esa disposición constitucional se encuentra reproducida en el artículo 32 de la Ley de la Administración Financiera de la República, cuya segunda frase se constituye así en una norma eco de la constitucional. En igual orientación se encuentra el artículo 45 de dicha Ley.

   No está constitucionalmente previsto que los "ingresos probables" deban ser certificados por la Contraloría General de la República, de manera tal que la Dirección de Presupuesto esté condicionada en el ejercicio de sus competencias de formulación presupuestaria por lo certificado por el Órgano de Control. Incluso podría considerarse que un requisito de esa naturaleza constituiría una restricción a la amplia competencia que el artículo 177 otorga a la Dirección de Presupuesto, en orden a la preparación del presupuesto. Observamos, además, que dicho requisito no deriva tampoco de la Ley de la Administración Financiera que, por el contrario, afirma la competencia de la Oficina de Presupuesto para elaborar el proyecto general de presupuesto, a partir de los estudios que realice y "los probables ingresos del período fiscal".

   Considerando lo anterior, bien podría la Dirección de Presupuesto elaborar el proyecto de presupuesto respectivo considerando el 100 % de los ingresos probables del Impuesto sobre las Ventas, en igual forma que lo hizo para el presupuesto de 1998. Máxime que el segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de la Administración Financiera de la República dispone:

"Las rentas destinadas al sostenimiento de los organismos o entidades públicas que desempeñen sus funciones con independencia del Poder Ejecutivo y que éstas no perciben directamente, ingresarán también al fondo común referido, con cargo al cual se cubrirán los gastos ordinarios o extraordinarios de tales organismos".

   Es decir, esos recursos deben ser presupuestados como ingresos probables y luego se destinarán a la entidad indicada en la ley vía transferencia presupuestaria.

   Procede recordar que éste fue el mecanismo recomendado por el Órgano Contralor para elaborar el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para 1998. Por lo que era de esperar y la Dirección de Presupuesto debió actuar bajo ese entendido, que la recomendación se mantuviera y expresara en cualquier certificación de ingresos "ordinarios" que emitiera la Contraloría, máxime si dicha recomendación no ha sido formalmente retirada o modificada, aspecto que no queda claro de las comunicaciones recibidas. En ausencia de modificación de lo recomendado, el Poder Ejecutivo debió actuar conforme dicha recomendación a efectos de preparar el Proyecto de Presupuesto. Y en igual sentido debió proceder la Asamblea Legislativa, máxime que la Contraloría había manifestado:

"Las acciones correctivas implican que los presupuestos de ejercicios sucesivos se continúen formulando y aprobando de manera que incluyan las operaciones que hasta ahora continúan efectuándose en forma extrapresupuestaria".

   En mérito de lo cual, uno de los aspectos que ese Despacho podría valorar es la determinación de las razones que habrían llevado a las autoridades de la Contraloría General de la República, a modificar su posición en orden a estos recursos.

C-. EL PROBLEMA DE LOS INGRESOS CON DESTINO ESPECIFICO

   En el oficio N. DM-033-99 Ud. manifiesta que por "ingresos probables" debe entenderse todos los que "puede contar el Estado para hacer frente a los gastos que efectuará". Empero, se agrega, han proliferado las leyes ordinarias que pretenden limitar la iniciativa del Poder Ejecutivo, para lo cual se establecen destinos específicos a los recursos, disponiendo de porcentajes provenientes de los recursos ordinarios. Cita jurisprudencia constitucional relativa a la inconstitucionalidad de establecer destinos específicos para los recursos (Sala Constitucional, resolución N. 5754-94). E indica que dentro de dichas leyes se encuentra la Ley de Asignaciones Familiares.

   Esta Procuraduría se refirió al concepto "ingresos ordinarios" en su Opinión Jurídica N. OJ-044-98 de 19 de mayo de 1998. En dicha Opinión, se concluyó:

"...para efectos del límite impuesto al Poder Ejecutivo en la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto y a favor del Poder Judicial, el término "ingresos ordinarios" debe entenderse como sinónimo de "ingresos corrientes". Para precisar el contenido de este concepto debe estarse a lo dispuesto en el Decreto N. 26.402-H de 6 de octubre de 1997. Por consiguiente, es sobre la totalidad de esos ingresos corrientes que se calcula el 6 % a que tiene constitucionalmente derecho al Poder Judicial".

   Los ingresos que deben ser presupuestados a favor del Poder Judicial son determinados a partir de lo que jurídica y técnicamente pueda ser considerado como "ingresos ordinarios" entendiendo que dicho término es sinónimo de "ingreso corriente". Observamos que si bien el artículo 176 se refiere a los "ingresos probables", el 177 concierne los "ingresos ordinarios". Los "probables" comprenderían tanto los "ordinarios" como los "extraordinarios", cualquiera que sea el origen o naturaleza de éstos; en su conjunto, son estos ingresos con los que puede contar el Poder Ejecutivo para preparar, por medio de la Dirección de Presupuesto, el proyecto de Presupuesto. El término probables debe, por demás, ser comprendido como previsibles, es decir, que de conformidad con el comportamiento de las variables económicas y de los estudios realizados y según las normas que los establecen, es posible que puedan ser obtenidos.

   En consideración de los efectos jurídicos y financieros que provocan las leyes que establecen destinos específicos a determinados ingresos, la Procuraduría General ha interpuesto dos Acciones de Inconstitucionalidad. La primera, como Ud. bien indica, referida al porcentaje de ingresos producto del Impuesto sobre las Ventas destinados a la Dirección de Asignaciones Familiares (Expediente N. 8552-97); la segunda comprende, además, un conjunto de leyes que presentan el mismo problema (Expediente N. 98-004498-007-CO-M). Dichas Acciones no han sido todavía resueltas por la Sala Constitucional. La importancia de la resolución que se dicte es incuestionable. Si dichas Acciones fueren declaradas sin lugar, el legislador podría continuar estableciendo destinos específicos para los ingresos que cree; el Poder Ejecutivo no podría presupuestarlos, particularmente si se considera constitucionalmente válido que dichos recursos sean girados por los entes recaudadores en forma directa al beneficiario. En otros términos, los recursos a que se refieren las leyes con destino específico no podrían considerarse ingresos estatales, concretamente ingresos corrientes. Consecuentemente, el declarar sin lugar las Acciones significa que los ingresos con destino específico no pueden ni deben ser tomados en consideración para efectos del cálculo del 6% de los ingresos que corresponden al Poder Judicial. Al carecer del carácter de recursos presupuestarios "ordinarios" o "corrientes, mal podrían ser considerados para efectos del cálculo de los ingresos que corresponden al Poder Judicial.

   Por el contrario, si la Sala Constitucional acoge las Acciones de Inconstitucionalidad, declarándolas con lugar, los distintos recursos que, por disposición del legislador, tienen un destino específico, deben ser considerados como ingresos presupuestarios. Como tales, tendrían que ser incluidos en la Ley de Presupuesto y si su carácter es "corriente", serían utilizados para calcular el porcentaje que constitucionalmente corresponde al Poder Judicial.

CONCLUSION:

   De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que en la preparación y aprobación del Presupuesto para 1999 debió haberse asignado al Poder Judicial el 6 % de los recursos ordinarios, entendiendo por ellos los que constitucionalmente deben ser incorporados en la Ley de Presupuesto. Por consiguiente, que debió seguirse el procedimiento utilizado para elaborar el Presupuesto para el año 1998.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

CC.

Dr. Miguel A. Rodríguez Echeverría

Presidente de la República

Lic. Rodrigo Montenegro Trejos

Presidente de la Corte Suprema de Justicia

Lic. Luis Fernando Vargas Benavides

Contralor General de la República