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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 071
 
  Opinión Jurídica : 071 - J   del 10/06/1999   

OJ-071-1999


San José, 10 de junio de 1999


 


Coronel


Walter Navarro Romero


Director General


Dirección General de la Fuerza Pública


Ministerio de Seguridad Pública


S.D.


 


 Estimado Señor:


 


    Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a la petición consultiva contenida en su oficio número 917-99 DGFP, de 6 de abril de este año, en la que nos solicita el criterio técnico jurídico sobre el nuevo horario de trabajo que se estudia en esa dependencia, para implementarlo bajo reglamento, a los Cuerpos Policiales.


 


   Concretamente, dos son las alternativas que constituyen la consulta:


 


1- la primera se refiere al sistema de 2x2 (dos días de trabajo por dos días de franco). En este horario el funcionario policial, trabajará en dos días 48 horas, en tres turnos de 08 horas o en dos turnos de 12 horas de servicio, en la Unidad policial donde este destacado, saliendo de franco con 48 horas, sea 2 días libres.


 


2- La segunda propone el sistema 2x2x2 (dos días de trabajo de día, dos días de noche y dos días de franco). En este otro horario, el oficial trabajaría durante dos días de las 7 horas a las 19 horas (día). Durante 2 días de 19 horas a las 7 horas (noche).Tendría dos días de franco, sean 48 horas.


 


   Antes de atender dicha solicitud, resulta indispensable aclarar que el presente estudio se emite con el afán de colaborar con el Ministerio de Seguridad Pública, específicamente con la Dirección General de la Fuerza Pública, por lo que no constituye un pronunciamiento vinculante, de conformidad con el numeral 2º de nuestra Ley Orgánica.


 


I.               ASPECTOS GENERALES


 


   Para comprender la especial jornada de trabajo del policía, es necesario tener en consideración la tarea que tiene a su cargo éste con la Administración Pública, la cual está contemplada a partir del numeral 12 de nuestra Carta Magna, de donde se sustrae la esencia de la función policial cuando el Estado, a través de esta, garantiza el orden, la defensa, la seguridad del país, la tranquilidad y el libre disfrute de las libertades públicas. (Art. 1 de la Ley General de Policía).


 


   En un primer orden, el artículo 58 de la Constitución Política establece lo siguiente:


 


"La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley." (el resaltado no es del original).


 


   En ese mismo sentido, el artículo 143 del Código de Trabajo, a la letra dice:


 


"Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo.


Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media."


 


   Dentro de esta normativa constitucional y legal, se circunscribe la jornada laboral del policía estatal, pues tal y como lo reconoce la doctrina laboral, así como el criterio de la Sala Constitucional, hay excepciones en el campo de aplicación de la jornada de ocho horas, que son determinadas por el carácter propio de las labores, por ejemplo, las de mera vigilancia, las discontinuas, las que requieren únicamente la presencia, etc.


 


   Al respecto, la Sala Constitucional, mediante el Voto No. 6846-93 de las 9:34 hrs. del 24 de diciembre de 1993, dice:


 


"...Como se desprende del propio líbelo y de las disposiciones legales aplicables -artículos 8 y 12 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública y 143 del Código de Trabajo- los servidores policiales califican dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta aplicable a ellos la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo específico -máxime que su función no se limita al tiempo de su servicio-. Igual régimen de excepción resulta aplicable en lo que al día de descanso y a las vacaciones se refiere, pues el propio artículo 59 de la Carta Magna dispone la posibilidad de que el legislador en casos muy calificados, como lo es el de los servidores de la fuerza pública, establezca "excepciones" a lo allí estipulado".


 


   Sin embargo, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (que forma parte de la normativa especial a la cual hace referencia tanto el artículo 58 constitucional, como el 586 del Código de Trabajo( establece un régimen especial aplicable a los servidores de la fuerza pública, donde se detallan los derechos y obligaciones de dichos funcionarios, siendo parte de estas últimas el velar por la seguridad, la tranquilidad y el orden público del país, no estando sujetos para ello a límites en cuanto al tiempo de servicio.


 


    Lo anterior se desprende del artículo 8 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (No. 5482 del 12 de diciembre de 1973), cuando dispone:


 


"El carácter de autoridad y la condición de funcionario policial no se limita al tiempo de su servicio ni a la jurisdicción territorial a que estén asignados los servidores, que están obligados a desempeñar sus funciones por iniciativa propia, por orden superior o a requerimiento expreso y fundado de cualquier ciudadano". (El resaltado no es del original).


 


   En otro sentido, es importante recalcar que los funcionarios de la fuerza pública, como ya lo dijimos anteriormente, no están sujetos a la jornada ordinaria de trabajo de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas semanales, o seis durante la noche y treinta y seis horas a la semana (art. 136 del Código de Trabajo), pues, al encajar en los parámetros establecidos por el artículo 143 enunciado, y 58 constitucional, no están sujetos al límite máximo de horas de labor.


 


"Sin embargo, es innegable que existe un derecho a la limitación de la jornada de trabajo, que emana de la propia Constitución Política (artículos 56, 58 y 59), cuya aplicación es imperativa para todos los trabajadores, en virtud, fundamentalmente, de su derecho, también constitucional, a la igualdad de trato (art. 33 y 68). De manera entonces que, para resolver este asunto, resulta importante establecer el límite legal máximo de tiempo que ha de reputarse como la jornada laboral ordinaria del servidor de las fuerzas de policía; siendo necesario, para ese efecto, recurrir al régimen jurídico que regula la relación laboral de los efectivos de la Guardia Civil con el Estado-patrono". "(...). IV. En concordancia con lo que viene expuesto y teniendo presente que existe, al efecto, reserva legal expresa, la norma aplicable a la especie, en cuanto al límite de la jornada laboral de los guardias civiles, es el párrafo final del artículo 143 del Código de Trabajo; cuya primera parte sirve de base, incluso, a la jurisprudencia constitucional citada en el Considerando segundo".


 


 "Según se dispone en dicho texto legislativo ...estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso de una hora y media". (Sentencia No. 229 de las 9:05 hrs. del 11 de octubre de 1996, dictada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).


 


    En los términos razonados, la Sala Constitucional ha subrayado que:


 


"...el Constituyente y el Legislador plasmaron una limitación genérica a la jornada laboral para evitar que el exceso de trabajo pueda producir, dependiendo de cada organismo en particular, lesiones o trastornos que conducirían al deterioro físico o mental, parcial o total, transitorio o permanente del trabajador. Sin embargo, la Constitución y el Código de Trabajo autorizan excepciones calificadas a esas reglas..." (Voto No. 4902-95 de las 15:12 hrs. del 5 de setiembre de 1995).


 


   Por su parte, Guillermo Cabanellas, en su Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, página 507, explica que:


 


"La limitación de la jornada laboral se funda, como se verá, en el hecho de que, pasando en la actividad de cierta medida, se llega al cansancio, y con ello se pone en peligro la salud y seguridad del trabajador. Existe un punto, el óptimo, por encima del cual no se debe pasar; pues las horas de trabajo que rebasan ese punto significan un desgaste creciente por demás nocivo." "El cansancio, a más de perjudicial para el trabajador, provoca una disminución del rendimiento, que decrece progresivamente con la acumulación de la fatiga. De ahí la absoluta necesidad de cortas interrupciones en el trabajo y de un descanso diario de importancia, que producen la recuperación psicofisiológica del trabajador."


 


   Es por ello que "...Constitucionalmente y legalmente se fija en seis el máximo de días de trabajo por semana (artículos 58 y 59 de la Constitución Política y 136 del Código de Trabajo en relación con el 15 de este último. Es decir que, las doce horas diarias, deben multiplicarse por ese número de días, lo que da un total de setenta y dos horas, que corresponde a la jornada ordinaria semanal, a la que están sujetos los miembros de la fuerza pública"( Sentencia 229-96, mencionado anteriormente), el día restante es el de descanso.


 


   Sobre ese punto, la misma Sala Segunda, mediante resolución No. 184 de las 9:40 hrs. del 14 de junio de 1995 señaló que "la existencia de la jornada acumulativa semanal, permite una mejor distribución horaria según los intereses de la empresa y del trabajador (...) sin importar si un día laboró diez horas y otro cuatro, sino más bien si excedió el tope semanal" (Es importante indicar que este fallo se refiere al pago de horas extra, sin embargo, los funcionarios de la fuerza pública no tienen derecho a ellas, no sólo por la naturaleza del cargo que sirven, sino porque reciben el incentivo por disponibilidad).


 


II. ALCANCES DE LA FIGURA DE LA DISPONIBILIDAD EN LA FUERZA PUBLICA.


 


   En otro orden de ideas, el artículo 140 de la Constitución Política, en su inciso 16, establece como una atribución y un deber del Poder Ejecutivo, el disponer de la fuerza pública para preservar el orden, la defensa y seguridad del país. Resulta por ello necesario que, en los casos de excepción en que esos bienes se vean en peligro, se cuente con el auxilio de los funcionarios de la fuerza pública, para prevenir, o bien, aplacar aquellos actos que se dirijan a su alteración.


 


   Es claro que en casos de excepción o circunstancias especiales, tales como calamidades de la naturaleza, o emergencias nacionales como huelgas, festejos populares, elecciones nacionales, etc, el interés público requiere la prestación de un servicio, también excepcional, por parte de los funcionarios llamados a mantener el orden público.


 


   El régimen de disponibilidad, es una situación jurídica particular que crea una condición especial en el sujeto que es incluido en él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente, en jornadas fuera de la ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación.


 


   En ese sentido, la Sala Constitucional, mediante el Voto No. 1515-90 de las 14:12 hrs. del 2 de noviembre de 1990 indicó que:


 


"...CONSIDERANDO: El hecho de que el señor..., a cuyo favor se interpone el recurso, deba cumplir con ciertas obligaciones inherentes al cargo que como guarda civil de la Primera Comisaría de San José desempeña, como lo es la disponibilidad de la cual se reclama, de acuerdo a los roles de servicio que previamente establece el superior en cada Comandancia y en virtud a las posibles emergencias que se puedan presentar, no lesiona derecho constitucional alguno de aquél, ni mucho menos constituye una restricción o privación de su libertad personal, quien -en todo caso- de encontrarse disconforme con ese régimen si a bien lo tiene, podría dejar de prestar - en cualquier momento- sus servicios en él...".


 


   Sin embargo, y de conformidad con el inciso d) del artículo 74 de la Ley General de Policía, el personal que nos ocupa, percibe un sobresueldo fijo y permanente de un 25% del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades requeridas por las autoridades superiores del Ministerio de Seguridad Pública.


 


   Dicho numeral dispone:


 


"Artículo 74: Incentivos salariales: Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el reglamento de esta Ley: a)...,b)...,c)..., d) Un sobresueldo fijo y permanente de un veinticinco por ciento del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades y la libre disposición requeridas por el superior jerárquico. (...)"


 


   Esa modalidad laboral, permite al patrono-Estado tener a su disposición a los funcionarios de policía, para así cumplir el cometido constitucional de resguardar el orden y seguridad públicos, todo dentro de los cánones de la razonabilidad y proporcionalidad que los derechos y garantías de los servidores exigen en el ámbito de las relaciones de servicio, creándose un sistema de disponibilidad de trabajo apto para cualquier circunstancia de emergencia que pueda darse en perjuicio del bien común.


 


III. SINTESIS


 


   Estimamos que no es posible ignorar la particular naturaleza de los servicios, tareas y funciones a cargo de los integrantes de la policía o "fuerza pública"; lo cual justifica, evidentemente, un tratamiento jurídico diferenciado en relación con el que se da no solo respecto de servidores del sector privado, sino incluso de otros servidores públicos. Esta constatación sin embargo, no puede llevarse a extremos tales que deshumanicen la citada prestación de servicios, ignorando la aplicación de Derechos y Garantías Constitucionales, que resultan fundamentales e inherentes a todo ser humano trabajador. De ahí que todo lo anteriormente dicho se apoya en razones legales y jurídicas, fundamentándose también en los principios y fines generales del derecho, como son la justicia y la equidad.


 


    Los datos recopilados son suficientes para tener en cuenta, cuáles son las razones fácticas, por virtud de las cuales, el legislador tuteló esas circunscripciones de tiempo de trabajo, que deben considerarse y respetarse al momento de la imposición de las jornadas a los trabajadores de la Administración Pública, ya sea por día o por semana, con las intercalaciones de tiempos de descanso, asegurándose a la vez, el rendimiento físico y psíquico del personal, y en consecuencia, la productividad del servicio prestado.


 


IV.- CONCLUSION


 


    Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:


 


1- La jornada laboral de los funcionarios de la fuerza pública, no está sujeta al lapso de 8 horas diarias o 48 semanales, o bien, a las 6 horas diarias en horario nocturno, o 36 semanales, como sucede generalmente con el resto de los servidores públicos, sino que encuadra en el régimen excepcional que contempla el artículo 58 Constitucional y 143 del Código de Trabajo.


 


2- La jornada de estos servidores, en circunstancias normales, no puede sobrepasar las 12 horas diarias, ni las 72 semanales, con un receso en cada jornada efectivamente laborada, al igual que un día libre por cada 72 horas laboradas. Sin embargo, en circunstancias especiales (tales como emergencias nacionales, elecciones, huelgas, etc), no rige tal limitación, pues dichos servidores estarían obligados a prestar el servicio luego de las 12 horas diarias (y/o 72 semanales), en virtud de la disponibilidad a que están sujetos.


 


3.- No es competencia de este Despacho decidir cuál alternativa de las propuestas debe aplicarse.


 


Tal decisión compete más bien, a la administración activa.


 


De usted con toda consideración y estima,


 


Licda. Marianella Barrantes Zamora


Abogada Asistente


Mbz.-