C-147-99

San José, 22 de julio de 1999

 

Señor

Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez

Presidente Ejecutivo

JAPDEVA

S. D.

 

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al Oficio GG-528-98 de fecha 21 de octubre de 1998, respaldado por el Acuerdo de la Sesión Ordinaria No.31-98 del 10 de agosto de 1998, por medio del cual el señor Eliseo Joseph Wignall - Ex – Gerente General de la Institución - formula consulta sobre la procedencia legal del cobro de los Servicios de Estadía, a las naves atracadas en los puertos de Limón y Moín, durante el tiempo en que, por motivo de movimientos huelguísticos, permanezcan paralizadas las operaciones portuarias.

   Mediante Oficio GG-560-98 de fecha 11 de noviembre de 1998, recibido el 17 de noviembre del mismo año, se recibe el Oficio AL-337-98 que contiene el criterio legal de la Institución en relación a la consulta planteada. Con el debido respeto, justificamos el atraso en la respuesta, en lo específico del tema sometido a consideración, limitaciones en la obtención de literatura portuaria, diversas reuniones que se suscitaron, y en el tiempo invertido en la revisión de la jurisprudencia existente sobre el tema.

I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

   El dictamen solicitado, es con el fin de que se determine la procedencia legal del cobro de los servicios de estadía a las naves atracadas en los puertos de Limón y Moín, durante el tiempo en que, por motivo de movimientos huelguísticos, permanezcan paralizadas las operaciones portuarias.

   Se indica, que este tipo de servicios se ha venido cobrando al amparo del Reglamento de Operaciones Portuarias, y porque lo consideran efectivamente prestado mientras el buque permanece amarrado al costado del muelle, " pues si bien las operaciones de carga y descarga se ven interrumpidas durante el período de los movimientos de paro y huelga, también es cierto que el barco permanece atracado durante este tiempo a las instalaciones y facilidades portuarias".

   Se hace referencia, que los movimientos huelguísticos en los puertos antes citados han sido declarados ilegales por los Tribunales de Justicia, de donde institucionalmente se ha considerado que las interrupciones causadas por éstos movimientos no son imputables a JAPDEVA.

   El Oficio AL-337-98 que contiene el criterio de la Asesoría Legal, señala en relación al tema que " el hecho generador del pago del servicio de estadía, se encuentra en que la Institución ha prestado en forma efectiva el servicio al usuario, tal y como lo dispone el Reglamento de Operaciones de Japdeva, artículo primero " y por ello concluye que es procedente y legal el cobro de estadía a las naves, ocasionados con motivo de la estadía del buque en períodos de huelga.

   Agrega el criterio legal de la Institución, " que el paro o la huelga, para el caso que nos ocupa, no impide la prestación del servicio, porque el mismo ya se ha prestado o se está prestando cuando el movimiento de huelga inicia. De ahí que los movimientos que tienden a la paralización de labores, obstaculizan las labores siguientes al atraque de la nave, como podrían ser la de carga y descarga, servicio de montacargas, carga de combustible, etc, pero no la que ya se ha efectuado, como es el atraque"

II.- JAPDEVA AUTORIDAD PORTUARIA. PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO.

   Como Autoridad Portuaria JAPDEVA, brinda un servicio público que comprende atención a las naves, estadía, servicios por uso de remolcador, muellaje, etc...

   El legislador le otorgó la potestad a esa Institución Pública, con el fin de asegurar el funcionamiento ininterrumpido de los puertos de Limón y Moín, su continuidad y regularidad.

   Dada esa potestad, se ha considerado que " el servicio público es la razón legitimadora del Estado y la continuidad y regularidad son la esencia de aquel.

(...)...los órganos públicos están ante todo encargados de asegurar el funcionamiento de los servicios en las mejores condiciones posibles; ellos tienen, como consecuencia, no sólo el poder sino el deber de intervenir para realizar todas las modificaciones necesarias para el buen funcionamiento de los servicios públicos sea éste concedido o no... y de este poder público el Estado no puede abdicar, en cuanto está encargado de asegurar el funcionamiento de los servicios en las condiciones más ventajosas para los administrados" (1).

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NOTA (1): Martínez Marín Antonio, " El Buen Funcionamiento de los Servicios Públicos. Los Principios de Continuidad y Regularidad. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1990, p.p.25 y 27).

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   En igual sentido, la doctrina ha señalado sobre el servicio público:

" El servicio público es una actividad administrativa que tiene por objeto una prestación, que asegurar a los particulares...se caracteriza por el hecho que tiene que procurar una prestación a la población, es decir, que su finalidad es asegurar de forma positiva la satisfacción de la colectividad. El servicio público es un servicio prestado al público. La construcción y la conservación de las vías públicas, los cuidados a los enfermos en los hospitales públicos, los correos y telecomunicaciones, la enseñanza pública, las redes públicas de distribución de agua, gas y electricidad, los puertos y los aeródromos públicos, las bibliotecas públicas. He aquí algunos ejemplos de servicios públicos" (2).

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NOTA (2): " El Derecho Administrativo Francés ", Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977, p.931).

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   Sobre el deber de funcionar correcta y eficazmente, y los derechos de los administrados a una organización conveniente del servicio público, se ha señalado:

“El servicio debe funcionar correcta y eficazmente. Ello es lo que la doctrina francesa denomina los derechos al servicio público de los administradores, entre los cuales se ubica el derecho de acceso al mismo una vez creado. El usuario tiene también derecho a una organización conveniente del servicio, etc. Si ello no sucede, se abre la responsabilidad del servicio, por mal funcionamiento, o tardío u omiso "(3)

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NOTA (3): Allan R.Brewer-Carias y otros " El Derecho Administrativo en Latinoamérica " II, Ediciones Rosaristas 1986, Bogotá, p.250.

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“Principio de la obligación de la Administración de hacer funcionar correctamente los servicios públicos. Este principio parte de la base de que los servicios públicos no son ya, como se pensó en alguna época, una benevolencia o un obsequio que hace el Estado a los administrados, sino que, por el contrario, aquel tiene la obligación de prestarlo, y prestarlos bien, y aquellos tienen el derecho de exigir esa prestación correcta. Como consecuencia de este principio, podemos anotar principalmente la responsabilidad que resulta para la Administración en caso de que cause perjuicios en la prestación de los servicios, la cual, como recordaremos, se basa precisamente en la teoría de la culpa o falla del servicio"(4)

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NOTA (4): Rodríguez, Libardo. " Derecho Administrativo", 6ta edición, Editorial Temis, Colombia, 1990, p.395.

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   Habiendo destacado doctrinariamente los aspectos medulares del servicio público, tomaremos como punto de partida, las potestades que el legislador en la Ley No.3091 y sus reformas " Ley Orgánica de JAPDEVA" - le otorgó como Autoridad Portuaria a JAPDEVA, para luego concentrarnos en las disposiciones normativas que nos permitan resolver la consulta sometida a consideración.

   Señalan las disposiciones que nos interesa extraer de la citada Ley Orgánica de JAPDEVA en relación con el tema en consulta, lo siguiente:

Artículo 1:

"Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de utilidad pública, que asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria; se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón...."

Artículo 6:

“Como Autoridad Portuaria, corresponderá a JAPDEVA:

...b) De conformidad con el inciso anterior, construir las obras que se requieran para un eficiente servicio portuario, así como mejorar, mantener, operar, y administrar los servicios e instalaciones que estén a su cargo; ..."

Artículo 30

“Las tarifas portuarias deberán establecerse por cada facilidad y servicio suministrado por el puerto y deberán ser razonablemente basadas en el costo de proporcionarlas y proveer a JAPDEVA con suficientes ingresos para atender su obligaciones y planes de desarrollo”.

Artículo 32

“El muellaje y todos los servicios suministrados por JAPDEVA deberán ser pagados de acuerdo con las tarifas vigentes...".

   De acuerdo a la normativa transcrita, relacionada con el servicio público que brinda JAPDEVA, tenemos que estas tarifas por servicios, determinan las contraprestaciones pecuniarias que los usuarios del servicio deben pagar a la Autoridad Portuaria.

   La Sala Constitucional, ha calificado esta contraprestación pecuniaria con el nombre de tarifa, diferenciándola de un tributo al señalar:

" ...la definición de "tasa" del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo artículo 4, precisamente, no permite calificar de " tasas" a las tarifas portuarias y ferroviarias cobradas por JAPDEVA, dado que no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos...Las tarifas que establece JAPDEVA con la aprobación del Poder Ejecutivo se asemejan, como señala esa Institución, a las tarifas eléctricas, telefónicas y de suministro de agua " (5).

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NOTA (5): Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.3923-96 de las quince horas veinticuatro minutos del treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y seis.

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   De conformidad con el artículo 4 del Reglamento de Operaciones Portuarias de JAPDEVA, los servicios específicos que brinda comprende: atención a las naves, estadía, servicio por remolcador (en la operación de atraque y desatraque, fuera de la rada y al costado del muelle), muellaje, estacionamiento de furgones y contenedores, recibo y despacho de furgones y contenedores, estadía de furgones y vehículos, carga y descarga de contenedores y / furgones, movilización de contenedores y furgones, consolidación y desconsolidación de contenedores y furgones.

   Del artículo 5 del mismo Reglamento, se deducen otros servicios auxiliares que brinda como es el suministro de agua potable, electricidad, servicio de lancha, peaje, apertura de bodegas, pesaje de contenedores y furgones, servicio a contenedores refrigerados, depósito de trailers, embarque y desembarque de pasajeros, derecho de compañía estibadora.

   Para efectos de la consulta, nos interesa el servicio del estadía, el cual está definido en el Reglamento de Operaciones Portuarias de la siguiente manera:

Artículo 4:

...B) Estadía: Base Tarifaria:

Cobro unitario en dólares por metro de eslora externa por hora o fracción. Definición: Es la permanencia de una nave en el sitio de atraque. Empieza a contabilizarse cuando desde el momento en que se recibe la primera espía de atraque (o cabo de amarre) y se da por terminada cuando se larga la última espía (o cabo de amarre) al desatracar. Comprende los servicios de utilización del muelle, amarre y desamarre y limpieza de muelle. (el subrayado es propio).

   De acuerdo a lo anterior, el servicio de estadía del buque se cobra por hora o fracción, cuya tarifa se establece de acuerdo al tamaño del buque, y se contabiliza desde que se recibe la primera espía de atraque y se termina cuando se larga la última espía al desatracar. Ello implica, que la Autoridad Portuaria cobra la tarifa por metro de eslora del buque según el tiempo que dure la estadía del buque en el puerto desde el atraque hasta el desatraque.

   Debe de tenerse claro que el pago del servicio que requiere el buque en el Puerto a atracar, se hace por adelantado, función que le corresponde realizar al agente marítimo o representante del buque en ese Puerto.

   Por estar relacionado con el tema, nos referiremos a las funciones del agente marítimo, con el fin de contar no sólo con las que ofrece la Autoridad Portuaria, sino las que se generan para la contraparte de la relación , en este caso el agente marítimo, quien actúa en representación de los intereses del armador en cada puerto que arriba su buque, y una de sus misiones más importantes, es reducir los costos, asegurando la constante utilización del buque en el puerto, para reducir el valor del tiempo del buque en el puerto.

   Entre las funciones más comunes que realiza el agente marítimo en cualquier Puerto dentro o fuera del país, se encuentran:

"El Agente Marítimo tiene a su cargo múltiples funciones administrativas y comerciales que, según mencionamos, tienden a permitir y agilizar las tareas del buque en puerto. Entre otras, destacamos las siguientes:

1) Pedir los prácticos de puerto, río o canal necesarios para la navegación en determinados parajes como consecuencia de normas administrativas, o de una decisión del capitán o armador, además, contratar los remolcadores para ciertas maniobras, los amarradores y serenos.

2) Reservar el muelle por el período de estadía previsto, mediante solicitud a la oficina competente de la Administración General de Puertos

3) Transmitir a la autoridad sanitaria el pedido de libre práctica, telegrafiado por el capitán.

4) Cumplir con las disposiciones aduaneras y de migraciones, a la entrada y salida del buque.

5) Coordinar y a menudo ejecutar, las operaciones relacionadas con la descarga de mercaderías de importación y el embarque de las de exportación. Se trata de una tarea compleja, que implica preparar un plan para la realización de estas operaciones, contratar el personal de estibadores, capataces, encargados, apuntadores, guincheros, etc, organizando el trabajo de forma tal que el personal no quede nunca inactivo a pesar de los problemas técnicos (porte de los guinches, incompatibilidad entre ciertas mercaderías, etc) y comerciales (demoras de cargadores o recibidores, conveniencia de trabajar en extra, etc.) que suelen presentarse.

6) Emitir los conocimientos de embarque, en base a los recibos entregados a los cargadores por el buque y redactar los manifiestos que son remitidos a los agentes de cada puerto de descarga.

La pauta orientadora para el Agente Marítimo al realizar estas actividades debe ser siempre la contención de la estadía en puerto al mínimo indispensable sin afectar por ello la calidad del trabajo. (Los subrayados son propios) (6).

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NOTA (6): Dirección electrónica:www.pci.com.ar/database/tm/10-1tm.htm . “Funciones clásicas y roles del agente marítimo" suscrito por el Dr. Roberto Bloch .

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III.- COBRO DEL SERVICIO DE ESTADIA EN TIEMPOS DE HUELGA. COBRO INDEBIDO

   El concretar física o materialmente la prestación debida de la Administración como consecuencia del servicio, por lo general no suele ser una tarea difícil, cuando el servicio está establecido y cuenta con una reglamentación adecuada y precisa, detallada de las prestaciones que lo integran.

   Suele suceder, que, en la prestación del servicio, aún cuando se cuente con un caudal de normas, su ambigüedad, confiere a la Administración márgenes de discrecionalidad - como es el caso que nos ocupa - que exigen una actividad interpretativa e integradora del ordenamiento que acompaña la organización y desarrollo del servicio que se presta.

   Esa libertad administrativa, por encima de la cual la Administración, en este caso la Autoridad Portuaria es muy libre de desarrollar el servicio, encuentra su límite, cuando ésta se reduce en una violación a alguno o algunos de los deberes legales de la prestación de los servicios públicos.

   Si bien la actividad prestacional siempre que se mantenga dentro de la legalidad es libre, encontrándose en juego la prestación del servicio - por motivo de huelga u otra causa ajena al usuario – la Administración no puede ampararse en su discrecionalidad organizativa para proceder a cobrar por todo el tiempo en que transcurra o dure la huelga, el servicio de estadía a los buques que se encuentran atracados y paralizados producto de ese movimiento huelguístico.

   Hacerlo de esa forma, no sólo trae como resultado la omisión o falta de interés de la Autoridad Portuaria en que se resuelva el conflicto, lo que se conoce dentro de la doctrina como inactividad de la Administración(7), sino también un cobro en exceso, generado por un ejercicio abusivo de las potestades otorgadas por la ley a la Autoridad Portuaria, al imponer el cobro de la tarifa de estadía, a los buques automáticamente, sin tomar en cuenta si ese servicio de estadía que se cobra obedece a un atraso del buque, el cual su cobro es indiscutible, o a un atraso ajeno a éste, motivado por causas extrañas al usuario, como lo es el caso en análisis, una huelga.

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NOTA (7): " El concepto jurídico de inactividad puede construirse a partir de dos elementos: uno material, la constatación de una situación de pasividad o inercia de la Administración; y otro formal, que convierte dicha situación en una omisión por infracción de un deber legal de obrar o actuar y determina la antijuridicidad. Este deber legal de actuar puede resultar tanto del reconocimiento expreso de una obligación administrativa de hacer como de una facultad administrativa...La inactividad constituye, pues, una de las modalidades más extensas y graves de mala administración no sólo porque esta actitud de la Administración incumple los mandatos legales, sino también porque desconoce la posición servicial y la vocación dinámica y transformadora de la realidad social a que está llamada constitucionalmente en el modelo de estado social. (Gómez Puente Marcos, " La inactividad de la Administración " Editorial Arazandi, España, 1997, p.p.58-59).

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   Sobre el tema de la inactividad de la Administración, la Jurisprudencia española ha resuelto en casos similares al que nos ocupa:

“De los arts.30 y 31 de la Ordenanza Laboral de Personal Obrero de los Organismos Portuarios dependientes del M.º de Obras Públicas, resulta la obligatoriedad de trabajar en casos de fuerza mayor aun fuera de la jornada de trabajo normal, por lo que, ante la negativa de los gruistas del Puerto, la Administración debió obligar a la prestación de los servicios necesarios y, al no hacerlo, incurrió en responsabilidad al tener los daños ocasionales su origen en la pasividad administrativa" . ( TS 3º S 2 Feb.1982- Ponente:Roldán Martínez) RAJ, 1982, 536. (p.175, del Libro Responsabilidad del Estado y de las Administraciones Públicas, La Ley, Monografías de Jurisprudencia 2, 1992).

   Como límite a las potestades y facultades administrativas, se impone el derecho de los usuarios en sentido amplio, y entre éstos derechos, el derecho al funcionamiento puntual y regular del servicio, y que si el servicio no se adapta a esa puntualidad por cambios en las circunstancias que afectan su funcionamiento - como es el caso de la huelga - proceda la Administración a la adaptación del servicio por el cambio de circunstancias, y no afectar con un cobro indebido al usuario del servicio que no se presta..

   En ese cambio de circunstancias, la Administración no puede cobrar por las fracciones, horas, o días, que dure el movimiento huelguístico el servicio de estadía a los buques. La facturación de ese servicio, no debe incluir el período de la huelga, por ser este movimiento totalmente ajeno al usuario del servicio. Lo anterior, en aras del interés público que impera en la prestación del servicio público que brinda la Autoridad Portuaria, y en aras de que ese servicio sea competitivo, no tenga un efecto negativo del usuario, y sea brindado con fundamento en la buena fe, razonabilidad, justicia, y apoyado en los principios que contempla la Ley General de la Administración Pública.

   No debe olvidarse, que el servicio público que brinda JAPDEVA, se convierte en una relación de comercio marítimo, donde uno de los fines más importantes de la Autoridad Portuaria es brindar un servicio competitivo en aras de cerciorarse que ese buque regrese a ese puerto , promoviendo la operatividad eficiente del puerto, la calidad del servicio, evitando costos de operación elevados, y la contraparte - usuario del servicio -, tiene como fin, que en el puerto donde atraca, se genere el constante empleo del buque para lograr el menor tiempo de estadía del buque en el puerto, reduciendo así los costos que se generan.

   Señala el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública:

“La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios y beneficiarios".

   Los derechos del administrado - usuario en este caso del servicio- están contemplados en la Ley General de la Administración Pública, ejemplo de ello lo constituyen los artículos 8, 10, 15, 16 y 17 en cuanto señalan:

Artículo 8: " El ordenamiento administrativo se entenderá integrado por las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo".

Artículo 10:" La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular".

Artículo 15: " La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará sometida en todo caso a los límites que impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable”.

Artículo 16: " En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia...".

Artículo 17: " La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, salvo texto legal en contrario".

   La doctrina, ha señalado que, si bien cada servicio público tiene sus reglas particulares, existen reglas de aplicación general comunes a todos los servicios públicos independientemente del tipo que sean, siendo estas reglas comunes las siguientes:

" A) LA REGLA DE LA CONTINUIDAD DEL SERVICIO PUBLICO

Si una actividad se ha convertido en servicio público es porque tiene un carácter particularmente imperioso para la vida nacional o local; es, por tanto, necesario que el servicio funcione a toda costa. Esta regla tiene aplicaciones muy numerosas...1.- La continuidad del servicio público supone en primer lugar " el funcionamiento puntual y regular del servicio "...2.- Cuando la Administración se encarga por sí misma de la gestión del servicio " EN RÉGIE" es ilegal que lo interrumpa salvo en caso de fuerza mayor... B) LA REGLA DE LA IGUALDAD DE LOS USUARIOS ANTE EL SERVICIO PUBLICO C) LA OBLIGACION DE ADAPTACION DEL SERVICIO PUBLICO ...Tiene diversos aspectos: Al usuario pueden imponérsele modificaciones en el funcionamiento del servicio cuando éstas vienen impuestas por el interés público...Lo mismo ocurre en cuanto al agente público. En cambio, se considera culpable a la Administración, si no adapta el servicio al cambio de circunstancias que afectan a su funcionamiento..."(8).

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NOTA (8): Vedel Georges " Derecho Administrativo", traducción de la 6ta edición francesa, primera Edición española, 1980, p.p. 691-694.

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   No cabe duda que los buques atracados deben pagar el servicio de estadía, lo cual es un hecho cierto desde el momento que atracan en el área portuaria y ocupan un espacio. Lo que no es procedente legalmente, es cobrar indebidamente a esos buques el servicio de estadía en el lapso de duración de la huelga, por contraponerse a la legalidad, razonabilidad, buena fe, a las normas de prestación del servicio público - adaptabilidad al cambio - y a los principios y regulaciones que contempla la Ley General de la Administración Pública transcritos supra. Independientemente de la posible responsabilidad o irresponsabilidad de JAPDEVA en uno de esos movimientos huelguísticos, el cobro del servicio de estadía al buque, representa una mora involuntaria para el usuario de ese servicio, por ello, no es procedente legalmente cargarlo con el cobro del servicio de estadía por el lapso del movimiento.

   Enfocar el cobro del servicio público desde la perspectiva de la responsabilidad e irresponsabilidad, como lo hace el consultante y lo ratifica el criterio legal expuesto, es erróneo.

   La Autoridad Portuaria, no puede ampararse en las normas que la eximen de responsabilidad, para establecer la procedencia del cobro de los servicios de estadía que se originen en el lapso de un movimiento huelguístico a los usuarios del servicio. El cobro del servicio público que realiza JAPDEVA, no tiene relación alguna con la determinación de la responsabilidad, por ello constituye un cobro indebido que atenta contra los principios citados supra, y las reglas que operan en la prestación del servicio público, toda vez que la estancia del buque en el puerto obedeció a una causa externa y ajena, que no tiene por qué cubrir el usuario, causa tratada por nuestro legislador como " demora involuntaria de la nave en el puerto de salida" según se desprende de la norma que a continuación se transcribe:

“Artículo 813.- Demora involuntaria de la nave en el puerto de salida La demora involuntaria de la nave en el puerto de su salida no cede en perjuicio del asegurado, y se entenderá prorrogado el plazo designado en la póliza para los efectos del seguro por todo el tiempo que se prolongue aquélla"(9) .

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NOTA (9): La Ley No.3284 " Código de Comercio vigente", en el Artículo 1 de las Disposiciones Generales y Transitorias, mantuvo la vigencia del Libro Tercero del " Código de Comercio Marítimo" de 1853.

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   La norma transcrita, si bien no se refiere expresamente a la improcedencia del cobro del servicio de estadía a los buques atracados por todo el tiempo que se prolongue un movimiento huelguístico, es importante rescatar de ella, la razonabilidad, buena fe y protección de los derechos de la parte afectada , al regular el legislador desde 1853 , la demora involuntaria de la nave en el puerto de su salida, y salvar del perjuicio al asegurado, contemplando la prórroga de la póliza del seguro por todo el tiempo que el buque involuntariamente se demoró en el puerto de su salida, lo cual armoniza con el análisis de la presente consulta. En apoyo a lo expuesto, los lazos entre el puerto (Autoridad Portuaria) y el buque, en términos de coste y eficacia, donde el segundo paga sus servicios al puerto, y a cambio el primero permite al buque ejercer su actividad, deben establecerse de manera equilibrada y justa. La responsabilidad del movimiento huelguístico, cobra importancia, para la Autoridad Portuaria y las partes participantes o que iniciaron el movimiento huelguístico, grupo de trabajadores, sindicato, etc, pero no para el usuario del servicio, el cual es extraño al movimiento, y por ende es totalmente irresponsable del mismo.

   De manera congruente con el esbozo doctrinario realizado supra, nuestros Tribunales de Justicia han resuelto litigios en los que JAPDEVA ha actuado como demandada, sorprende por ello el desconocimiento a esa Jurisprudencia por parte de la consultante - desconocimiento que se deduce también del criterio que se adjunta de la Asesoría Jurídica – si se toma en cuenta que la Institución ha sido condenada a pagar las sumas que ha cobrado de más por servicio de estadía en tiempos de huelga, y al pago de los intereses respectivos, desde la fecha en que se produjo el pago, así como al pago de las costas procesales y personales causadas.

   Nos referimos a la Sentencia No.158, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia a las 16:00 horas del 11 de setiembre de 1991(10) que señaló:

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NOTA (10): Juicio Especial Tributario, establecido en el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Segunda, por " Coordinated Caribbean Transport Inc" y " Agencia Aduanal S.A." contra JAPDEVA. Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez

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" CONSIDERANDO...VI)...para el caso bajo estudio la Sala considera que de conformidad con el artículo 30 de la Ley 5337 del 27 de agosto de 1973, JAPDEVA solamente puede cobrar los servicios públicos " efectivamente suministrados", lo cual armoniza indudablemente con los principios de racionalidad y razonabilidad que informan el cobro de estas tasas. En el caso de autos el servicio se prestó, permitiéndosele a la embarcación ocupar el muelle, pero no fue efectivo durante 34 horas y 15 minutos, en las cuales no se realizó durante 34 horas y 15 minutos, en las cuales no se realizó la descarga del buque por la huelga decretada. La accionada, como autoridad portuaria, tiene la obligación de recibir y controlar directamente las naves que entren o salgan de los puertos de la Vertiente Atlántica - artículo 6, incisos c) y d), de su Ley Orgánica -, así como organizar el servicio propio de resguardo y seguridad en la zona portuaria - inciso f) ibídem -, y coordinar las actividades portuarias y de transporte que le son conexas. Se extrae de las normas anteriores, que el servicio público que presta JAPDEVA, en la administración de los puertos, no sólo se concreta a permitir el atraco de los barcos en los muelles, sino también a permitir la carga y descarga de los vapores sin ninguna interrupción y ello deriva precisamente de su nombramiento como " autoridad portuaria" de la zona. En este caso el servicio prestado fue incompleto, porque no se le permitió al barco durante muchas horas descargar los contenedores que traía, y ello produjo un retardo en la operación con pérdidas económicas que no pueden trasladarse al usuario del servicio, sino a su prestatario, quien conforme a la ley, está obligado a suministrarlos de manera efectiva, sin interrupciones y acorde con las formas y usos de la marina mercante que los utiliza. Independientemente de las causas que produjeron la huelga de estibadores, y del sujeto culpable, es lo cierto que JAPDEVA como autoridad portuaria de la región y administradora de los puertos de la zona atlántica, debía procurar la no paralización de los servicios y el mantenimiento de ellos, con protección para los usuarios y la carga. Al no poder dominar la situación de huelga imperante en aquel momento, el servicio se paralizó y aunque el barco estuviese atracado en el muelle, la descarga de la mercadería que era el principal objetivo de su estadía en el puerto, no se pudo realizar, por lo que cabe concluir que el servicio no fue suministrado y consecuentemente no podía exigir la contraprestación económica...". (el subrayado es propio).

CONCLUSION

1.- No es procedente el cobro del servicio de estadía a los buques atracados al Puerto por el lapso de duración del movimiento huelguístico, al considerarse que la demora en desatracar de la nave es involuntaria, y ajena al usuario del servicio.

2.- La responsabilidad del movimiento huelguístico, cobra importancia, para la Autoridad Portuaria y las partes participantes o que iniciaron el movimiento huelguístico, grupo de trabajadores, sindicato, etc, pero no para el usuario del servicio, el cual es extraño al movimiento, y por ende es totalmente irresponsable del mismo.

De usted atentamente,

 

Lic. L. Lupita Chaves Cervantes

PROCURADORA ADJUNTA