C-178-96

San José, 28 de octubre de 1996

MBA

Roberto Arias Vega

Director Ejecutivo

Consejo de Salud Ocupacional

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su Oficio N.º 304-96 de 7 de agosto de 1996, mediante el cual nos consulta en torno a la posibilidad de que los miembros directores del Consejo de Salud Ocupacional, disfruten anualmente de una prestación económica equivalente a aguinaldo.

   Nos indica que la consulta se plantea en virtud de que "...existen en la Administración Pública otros entes, en los que los directores además de percibir dietas por el ejercicio de su función, gozan del derecho de aguinaldo como elemento integrante de su condición de funcionarios públicos".

   El criterio legal que se adjunta a la consulta (Oficio N.º AL 022-96 de 8 de julio de 1996), luego de analizar la legislación relacionada con el tema, concluye que "...la relación de servicio que existe entre el Consejo de Salud Ocupacional y los miembros de su Junta Directiva, no es de tipo laboral, por lo que las sumas que por concepto de pago reciben son denominadas dietas, no siendo éstas sueldos o salarios, no forman parte del promedio que sirve de base para calcular el sueldo adicional o décimo tercer mes, regulado en la Ley N.º 1835. Por lo cual esta Área considera que los miembros Directores de la Junta Directiva del Consejo de Salud Ocupacional no tienen derecho a percibir dicho beneficio".

   A efecto de dar respuesta a su inquietud, consideramos importante señalar, en primer término que, aparte de las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil que regulan tal beneficio para los servidores cubiertos por ese régimen (artículo 37, inciso g) existen dos leyes que regulan lo relativo al pago de aguinaldo para los servidores del sector público. Dichas leyes son la N.º 1835 de 11 de diciembre de 1954, denominada "Sueldo Adicional a los Servidores Públicos" y la N.º 1981 de 9 de noviembre de 1955, llamada "Sueldo Adicional de Servidores en Instituciones Autónomas". A continuación analizaremos los alcances de cada una de ellas.

   La primera de las leyes citadas, o sea la N.º 1835, luego de indicar en su artículo 1º las personas que tienen derecho al beneficio que nos ocupa, dispone en el párrafo segundo de su numeral 2º lo siguiente:

"El sueldo adicional a que se refiere esta ley, será calculado con base en el promedio de los sueldos ordinarios y extraordinarios devengados durante el período indicado en el párrafo primero." (El destacado y subrayado no pertenece al original).

   Asimismo, el Transitorio I de esa misma ley indica:

"La remuneración adicional correspondiente al año 1954 será un décimo de los salarios ordinarios o de las pensiones recibidas entre el 1º de enero y el 21 de octubre de dicho año, excepto en el caso de los exservidores en que será de un doceavo" (El destacado y subrayado es nuestro).

   Nótese que, salvo el caso de los pensionados, expresamente incluidos dentro de las personas con derecho a aguinaldo, las normas recién transcritas son claras en el sentido de que dicho sueldo adicional debe calcularse tomando como base los salarios devengados por los servidores dentro del período que interese. Por ello, si una persona recibe dietas y no salario, como sucede con los Directores del Consejo de Salud Ocupacional, no es procedente girar suma alguna por dicho concepto.

   Este Despacho, en una situación similar a la presente, fue categórico en negar la posibilidad de que como producto de la percepción de dietas se adquiriera derecho al pago del llamado decimotercer mes. En esa oportunidad se dijo:

"... conforme lo sostienen acertadamente tanto la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como ese Consejo, la referida Ley N.º 1835 (Sueldo Adicional de los Servidores Públicos), sólo reconoce derecho al pago del décimo-tercer mes a aquellos servidores que reciban sueldos o salarios (artículo 2 y transitorio I). De ahí que no sería jurídicamente procedente otorgar ese sueldo anual complementario, con base en dicha ley, a funcionarios que en vez de sueldo reciben dietas (caso de todos los miembros directores del Consejo), debido a que no media entre ellos y la institución que les paga una relación de carácter laboral-administrativa. En otras palabras, que la circunstancia de recibir dietas, en lugar de sueldo, obedece a que no existe de su parte una contraprestación del servicio prestado, sino que el motivo de que se les paguen esas sumas consiste en la sola asistencia a las sesiones que celebra el órgano colegiado" (Dictamen N.º C-400- 84 de 26 de diciembre de 1984 dirigido al Presidente del Consejo Nacional de Salarios).

   Continúa diciendo el citado Dictamen que:

"... dicha exclusión queda patente, no sólo por lo expuesto, sino también si se analiza a contrario sensu el numeral 1º de dicho cuerpo legal, que indica a cuáles servidores les es aplicable la ley, y en general, porque así se desprende del estudio de todo el articulado" (idem supra).

   Consideramos que la cita recién hecha resulta plenamente aplicable a la situación en estudio, y que con ella queda claro que no es posible derivar del pago de dietas, derecho alguno a percibir el beneficio del aguinaldo, salvo en los casos en que -como veremos más adelante- la ley expresamente disponga lo contrario.

   La segunda de las leyes aludidas, que regulan lo relativo al pago del referido sueldo adicional (la N.º 1981 de 9 de noviembre de 1955) dispone en su artículo 1º, en lo conducente:

" Todas las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado y las Corporaciones Municipales están obligadas a pagar a sus funcionarios administrativos y empleados de cualquier clase que sean y cualquiera que sea la forma en que desempeñen sus labores y en que se les pague el salario, figuren o no individualmente sus salarios en los respectivos presupuestos, un sueldo o salario adicional en el mes de diciembre de cada año..." (El destacado y el subrayado es nuestro).

   Por su parte, el artículo 5º de esa misma ley establece:

" Cuando las circunstancias económicas de cada institución lo permitan, se podrá conceder los beneficios de esta ley a los miembros de las respectivas Juntas Directivas."

   Si bien es cierto la última de las normas transcritas extrañamente (hasta podría hablarse de una ficción legal) vino a establecer, por vía de excepción, la posibilidad de devengar aguinaldo como producto del pago de dietas, también lo es que esa posibilidad (que incluso depende de circunstancias difíciles de determinar) se limita exclusivamente a los concejales y directivos de instituciones autónomas y semiautónomas.

   Las primeras de ellas han sido definidas formalmente como "...aquellos entes descentralizados creados directamente por la Constitución, o creados por ley especial, expresa o implícitamente como tales, y con mayoría reforzada de votos, conforme al artículo 189 de la Constitución" (MURILLO ARIAS (Mauro), La Descentralización Administrativa en la Constitución Política, en Ensayos de Derecho Público, San José, Editorial UNED, primera edición, 1988, pág. 79). Las segundas, o sea las instituciones semiautónomas, son aquellas que se crean calificándolas expresamente como tales, y aunque sustancialmente no guardan diferencia alguna con las instituciones autónomas, desde el punto de vista formal no requieren -como aquellas- mayoría calificada para su aprobación (ídem, p.89).

   En el caso que nos ocupa, la Ley N.º 6727 de 9 de marzo de 1982, que modificó el Título Cuarto del Código de Trabajo, y mediante la cual se creó el Consejo de Salud Ocupacional, dispuso en lo relativo a su naturaleza:

"Artículo 274: Créase el Consejo de Salud Ocupacional como organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con las siguientes funciones...".

   Del contenido de esta norma, en concordancia con las características citadas de las instituciones autónomas y semiautónomas, se concluye, sin mayor esfuerzo, que la naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional no podría asimilarse a la de aquéllas, por lo que resulta improcedente aplicar a los miembros directores del citado Consejo, las disposiciones contempladas en la aludida ley N.º 1981.

   Con fundamento en lo expuesto, considera este Despacho que no existe autorización legal para reconocer, en favor de los miembros directores de ese Consejo -quienes como indicamos, no devengan salarios sino dietas y no forman parte de una institución autónoma ni semiautónoma- una prestación económica equivalente a aguinaldo, por lo que su pago, en tales supuestos, resulta jurídicamente improcedente.

Cordialmente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ASESOR                   ASISTENTE DE PROCURADOR

RVV-jcmm.