OJ-069-96

San José, 18 de noviembre de 1996

Sr.

Lic. Leonel Fonseca Cubillo

Regulador General

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 252-RG-96 de 6 de noviembre último, por medio del cual solicita un pronunciamiento de la Procuraduría en orden a la "legalidad y vigencia del nombramiento y actuaciones del Regulador General y Presidente de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos...", en razón de lo dispuesto en el Transitorio VI de la Ley N. 7593 de 9 de agosto último.

El informe N. 030-AJ-96 de 25 de octubre anterior de la Asesoría Jurídica de la Autoridad, que se adjunta, concluye "que el plazo a que se refiere el Transitorio VI de la Ley 7593, ya citado, inicia el 9 de agosto de 1996 y vence el 9 de junio de 1997". Se funda la Asesoría en el hecho de que una ley queda aprobada desde el momento en que recibe la sanción del Poder Ejecutivo y su vigencia ocurre diez días después de su publicación, si en ella no se señala otro punto de partida. Agrega que el proyecto de ley quedó aprobado por el Ejecutivo el 9 de agosto del 96, en tanto su vigencia ocurrió el 5 de octubre, por mandato expreso de la ley. Criterio que no comparte el consultante en razón de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política y porque el Transitorio VI tiene como objeto otorgar un "plazo de diez meses a partir de que la ley fuera válida constitucional y legalmente y surtiera efecto". Por lo que el plazo citado terminará el 6 de agosto de 1996. Agrega Ud. que el artículo 124 de la Constitución no permite considerar que con sólo la sanción del Poder Ejecutivo el proyecto se convierte en ley, ya que para que haya ley el decreto legislativo sancionado debe ser publicado en el Diario Oficial.

   De conformidad con lo expuesto, existen discrepancias al interno de esa Institución en orden a la perfección y vigencia de la ley. Discrepancias que tienen una incidencia directa, empero, en la situación específica del Regulador General. Este aspecto nos obliga a referirnos, de previo, a la competencia de la Procuraduría y al valor de sus pronunciamientos.

A-. NATURALEZA DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO

   La Procuraduría General de la República es un Órgano Consultivo en materia técnico-jurídica. Condición que le permite ser el Asesor jurídico de la Administración Pública. En razón de esa competencia, la Procuraduría se configura como Administración consultiva, por lo que carece, en principio, de un poder decisorio sobre los asuntos que se le someten a conocimiento. Ello significa que la potestad de decisión corresponde a la Administración activa, debiendo ésta resolver las situaciones concretas según corresponda en Derecho. El ejercicio de las competencias consultivas no puede conducir, desde esa perspectiva, a una sustitución en el ejercicio del poder decisorio de la Administración. Es por ello que ha sido jurisprudencia reiterada de este Organismo el considerar que es incompetente para evacuar consultas en tratándose de casos concretos. Criterio que se ha fundado en que, dada la eficacia vinculante de los dictámenes de la Procuraduría (artículo 2 de la Ley Orgánica), la opinión que se externe sobre el caso concreto implicará una definición y resolución de la situación particular, con detrimento de las potestades decisorias de la Administración consultante. De modo que sólo si la ley expresamente le atribuye la posibilidad de examen de esos casos concretos, puede la Procuraduría entrar a conocerlos y dictaminar lo que proceda.

   La aplicación de estos criterios determina la imposibilidad jurídica de emitir un dictamen vinculante sobre el término del período de nombramiento del actual Regulador General, según lo dispuesto en el Transitorio VI de repetida cita. No obstante, de los argumentos expuestos se deriva que existe una confusión en orden al concepto jurídico de "ley", a su perfección y vigencia, que hace conveniente y necesario emitir un criterio sobre el punto. Criterio que, conforme lo dicho, debe carecer de efecto vinculante. Por consiguiente, el pronunciamiento que de seguido se emite tiene el carácter de una opinión meramente consultiva, cuyo objeto es aclarar la situación producida, sin vincular a los operadores jurídicos.

B-. EXISTENCIA Y PERFECCION DE LA LEY

   La doctrina constitucional, tanto nacional como extranjera, se ha referido al concepto de ley en sentido estricto. Es, así, principio aceptado por el Derecho Constitucional de diversos países con sistema de gobierno presidencial que un proyecto de ley se convierte en ley a partir de su aceptación por el Poder Ejecutivo. En ese sentido, el Poder Ejecutivo participa en la adopción de la ley al promulgarla y sancionarla. De forma que bajo ese sistema, la intervención del Poder Legislativo no es suficiente para que un texto se convierta en Ley de la República, salvo el caso de resello o segunda deliberación. Estos principios rigen también nuestro Derecho Constitucional, según se deriva de diversos artículos de la Constitución. Así, el artículo 124 señala que el proyecto legislativo para convertirse en ley requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo. El numeral 126 dispone que el Poder Ejecutivo puede objetar un proyecto aprobado por la Asamblea dentro del plazo de los diez hábiles contados a partir de la recepción del proyecto; si no lo hace está obligado a sancionarlo y publicarlo. El artículo 127 señala que en caso de que la Asamblea reselle un proyecto vetado por el Ejecutivo, ese proyecto quedará sancionado y se mandará a ejecutar como ley de la República. Estas circunstancias han llevado a la doctrina nacional a considerar que:

"...una vez adoptado por el Parlamento, el proyecto no se convierte en ley sin que el Ejecutivo lo promulgue, salvo que, existiendo negativa de este último, la Asamblea lo reselle, en cuyo caso la negativa del Poder Ejecutivo no tiene ningún efecto jurídico y la Asamblea puede mandar a publicar el texto, si el Ejecutivo persistiera en no promulgarlo ni publicarlo. H, MUÑOZ QUESADA: La Asamblea Legislativa en Costa Rica, Editorial Costa Rica, 1977, p. 157.

"En el ordenamiento jurídico costarricense, la ley, en principio, se define por un criterio estrictamente formal, según el cual la podemos concebir como el acto normativo dictado por la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función legislativa, que requiere sanción posterior del Poder Ejecutivo, salvo el caso de resello por parte del Congreso...”. R, HERNANDEZ VALLE: El Derecho de la Constitución, I, Editorial Juricentro, 1993, p. 505.

   Se evidencia que para que un proyecto se convierta en ley se requiere la voluntad coincidente del Poder Ejecutivo en orden al mismo objeto y contenido. Si el Poder Ejecutivo no sanciona el proyecto, éste no podrá convertirse en ley. Sin embargo, la Asamblea con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros puede aprobar nuevamente el proyecto, convirtiéndolo en ley de la República. Entonces, el proyecto de ley se convierte en ley una vez sancionado por el Poder Ejecutivo o resellado por la Asamblea Legislativa. Acaecido uno de estos actos, se perfecciona la ley: existe ley aun cuando no sea eficaz.

   Lo anterior significa, por otra parte, que la publicación de la ley no constituye un elemento indispensable para la perfección de la ley. Ciertamente, una lectura rápida del artículo 124 de la Carta Política podría llevar a considerar que la publicación en el Diario Oficial es un elemento de perfección de la Ley. Empero, dicha interpretación sería parcial por no contemplar el resto del articulado, por una parte, y no conforme con la estructura político-jurídica implícita en ese articulado, por otra parte. Debe considerarse, al efecto, que la ley es una decisión política y que esta decisión existe, sin posibilidad de alteración alguna, desde que ha sido aprobada por los Poderes Legislativo y Ejecutivo a través de los actos que constitucionalmente permiten expresar esa voluntad. No puede hablarse de un proyecto de ley puesto que se le han dado las aprobaciones constitucionalmente previstas y existe imposibilidad jurídica de dar al texto en cuestión un nuevo trámite deliberativo o resolutorio: simplemente la Constitución no lo prevé. En consecuencia, existe una norma jurídica perfeccionada pero cuyos efectos normativos están condicionados a la publicación en el Diario Oficial.

C-. PUBLICACION Y VIGENCIA DE LA LEY

   El artículo 129 de la Constitución dispone en lo conducente que:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial".

   El precepto transcrito establece la norma en orden a la eficacia de las leyes, así como el requisito primario para esa eficacia: la publicación formal. La eficacia de la ley es, pues, producto de un acto de naturaleza administrativa que carece del carácter político propio de la aprobación legislativa, de la sanción, del resello y del veto.

   Nuestra Corte Plena (Corte Plena, Ses. Ext. N. 32 de 16 de julio de 1953), antiguo Juez constitucional, marcó la diferencia entre promulgación y publicación afirmando:

"La promulgación consiste propiamente en la emisión de la ley y la publicación es el medio de darla a conocer".

   En efecto, la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria de la ley.

   En el caso de la Ley N. 7593 esa fuerza obligatoria comienza el 6 de octubre del presente año ya que, conforme su artículo 72, la Ley rige 30 días naturales después de su publicación en el Diario Oficial; hecho que tuvo lugar el 5 de setiembre anterior.

   Por otra parte, esa fuerza obligatoria debe predicarse del conjunto de disposiciones de la norma, salvo que la ley expresamente indique una fecha de entrada en vigencia diferente para alguna de sus disposiciones. Cabría preguntarse si esa es la situación en que se encuentra el Transitorio VI. Pues bien, este dispone:

"El actual Director General del Servicio Nacional de Electricidad permanecerá en el cargo como Regulador General, por un plazo de diez meses a partir de la aprobación de esta ley. Vencido este lapso el Consejo de Gobierno nombrará al Regulador General, conforme al procedimiento fijado en la presente ley".

   Norma que ha generado confusión ya que se refiere a un plazo contado a partir de la aprobación de la ley. Esa disposición debe ser interpretada de conformidad con los principios constitucionales que rigen la eficacia de las normas. Esa eficacia no puede ser anterior a la publicación, por lo que, si la ley establece un plazo para la realización de un hecho, ese plazo debe comenzar a correr a partir de que la ley esté vigente y puedan acaecer los hechos que ella regula, sin retrotraer su eficacia a una fecha anterior.

   Resulta claro para la Procuraduría, que fue interés del legislador que el entonces Director General permaneciera un tiempo que se consideró suficiente para poner en marcha la Autoridad Reguladora, organizarla y orientarla en su nuevo accionar, de manera que se aprovechara la experiencia que hubiese adquirido en el desempeño del puesto. Pues bien, esos objetivos no podrían ser alcanzados antes de la entrada en vigencia de la ley. En efecto, dentro de la institucionalidad costarricense la Autoridad Reguladora cobra vida con la entrada en vigencia de la ley, que le posibilita el desempeño de las competencias que se le atribuyen. Competencias que constituyen letra muerta en tanto no pueda ser aplicada la norma atributiva de las mismas, posibilidad que -repetimos- surge a partir del 6 de octubre del presente año.              

   Se concluye de lo anteriormente expuesto, que el plazo de los diez meses a que se refiere el Transitorio VI debe comenzar a correr a partir del 6 de octubre del presente año.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto es Opinión no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1-. En nuestro ordenamiento jurídico un proyecto de ley se convierte en ley con la sanción otorgada por el Poder Ejecutivo, o bien con el resello dado por la Asamblea Legislativa en caso de que el Ejecutivo haya ejercido la potestad de vetar los proyectos de ley.

2-. Se sigue de lo expuesto que la publicación no constituye un elemento de perfección de la ley. Por el contrario, es el acto administrativo que determina la eficacia de la ley.

3-. La publicación de la Ley N. 7593 de 9 de agosto de 1996 tuvo lugar el 5 de setiembre siguiente, por lo que, de conformidad con su artículo 72, la Ley entró en vigencia el 6 de octubre de este año.

4-. Esa eficacia debe ser tomada en consideración para los efectos del Transitorio VI de la citada Ley, de forma que los diez meses correrán a partir de ese 6 de octubre.

De Ud, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA