06 de diciembre, 1996.

C-199-96

Señor

Luis Antonio Monge Román

Director Ejecutivo

INSTITUTO NACIONAL DE FOMENTO COOPERATIVO

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.E. N.º 471-96 de 7 de octubre de 1996, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, respecto a la competencia que le asiste al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo en materia de supervisión de las Cooperativas de Ahorro y Crédito, en relación con la competencia que la Ley Reguladora de la Actividad de Intermediación Financiera otorga a la Superintendencia General de Entidades Financieras.

A- CONSIDERACIONES PREVIAS:

   Dentro de los diferentes tipos de cooperativas que establece el artículo 15 de la Ley N.º 4179 de 22 de agosto de 1968 y sus reformas, figuran las Cooperativas de Ahorro y Crédito. Tales asociaciones cooperativas, según lo dispone el artículo 21 de la Ley tienen como objetivo primordial " fomentar en sus asociados el hábito del ahorro y del crédito personal " dentro del marco de solidaridad y mutualidad que inspira el movimiento cooperativo. Pueden ser de dos clases, a saber: Las Cooperativas de Ahorro y Crédito propiamente dichas, que tienen por finalidad solventar las necesidades urgentes de los hogares de los asociados y facilitar la solución de sus problemas de orden económico, y las Cooperativas de Ahorro y crédito refaccionario, que tienen por objeto procurar a sus asociados préstamos y servicios de garantía para ayudarlos al mejor desarrollo de sus actividades en explotaciones agrícolas, ganaderas o industriales.

   Por disposición del numeral 4) del artículo 21 que dispone: " No tendrán límite fijo en cuanto al monto y plazo de las sumas que por concepto de ahorro y depósito pueden recibir y emprestar a sus asociados ", puede colegirse que las cooperativas de ahorro y crédito llevan a cabo una actividad propia de intermediación financiera, y no obstante ello, hasta antes de la promulgación de la Ley N.º 7391 de 27 de abril de 1994 ( Ley de Regulación de la Actividad de Intermediación Financiera de las Organizaciones Cooperativas ), estaban sometidas al igual que las demás entidades cooperativas, única y exclusivamente a la competencia establecida por el legislador en favor del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, que le permitía no solo la regulación y asistencia a dichas organizaciones, sino también el control de su actividad, control que no solo era de índole jurídico, sino también de índole financiero ( artículos 97, 98, 156, 75, 76, 77 de la Ley ), tal y como lo dispuso en su oportunidad esta Procuraduría en el dictamen C-095-89 del 2 de junio de 1986.

   Con la promulgación de la Ley N.º 7391 se producen algunas variantes de importancia respecto a la competencia que ostentaba el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo en relación con las asociaciones cooperativas de ahorro y crédito, toda vez que dicha ley viene a regular expresamente la actividad de intermediación financiera realizada por las cooperativas de ahorro y crédito. Lo anterior trae como consecuencia que se sustraiga de la competencia del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo el control y fiscalización de dichas cooperativas, cuando actúen como agentes de intermediación financiera. De ahí que la ley N.º 7391 adicione un párrafo al artículo 21 de la Ley Nº 4179 y sus reformas, mediante el cual el legislador remite la regulación y supervisión de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito a la Auditoría General de Entidades Financieras ( actualmente Superintendencia General de Entidades Financieras ), y se deroguen los artículos 75, 76, y 77 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, que le otorgaban competencia al Instituto de Fomento Cooperativo en materia financiera respecto de las cooperativas de ahorro y crédito.

B- LAS COOPERATIVAS DE AHORRO Y CREDITO A LA LUZ DE LA LEY 7391:

   A la luz del artículo 1º de la Ley N.º 7391, el objeto de dicha ley es regular la actividad de intermediación financiera de las cooperativas de ahorro y crédito. Al respecto establece dicho artículo:

" La presente Ley tiene por objeto regular la actividad de intermediación financiera que realizan las organizaciones cooperativas, con el propósito de que cumplan con sus objetivos económicos y sociales y garanticen a los asociados, la más eficiente y segura administración de sus recursos ".

   Para tales efectos, se considera que las cooperativas realizan actividad financiera, cuando realicen cualquier acto que implique la captación de dinero de sus propios asociados, con el propósito de destinar tales recursos al otorgamiento de crédito o inversión en el mercado financiero, cualquiera que sea el documento en que se formalice la operación (al efecto artículo 3º de la Ley).

   A juicio del legislador la participación de las cooperativas en el mercado de intermediación financiera, requiere una regulación especial, en cuanto al control que debe ser ejercido sobre la regularidad de la actividad financiera; pero ello no implica, que tales cooperativas al realizar actos de intermediación financiera, cambien su naturaleza, de ahí que el artículo 2º de la Ley, establece expresamente:

"Las actividades de intermediación financiera cooperativa son actos cooperativos, por lo cual quedan sometidas al derecho cooperativo; sin embargo, supletoriamente se regirán por el derecho mercantil, en cuanto sea compatible con su naturaleza".

   En igual sentido, el artículo 6º de la Ley N.º 7391 recoge el principio contenido en el artículo 21 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y reafirma el carácter de las cooperativas de ahorro y crédito que se dediquen a la intermediación financiera. Al respecto establece dicho artículo:

" Las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito son entidades de carácter privado, de naturaleza cooperativa, que se constituyen con el propósito de promover el ahorro entre los asociados y de crear, con el producto de sus recursos una fuente de crédito que se les traslada a un costo razonable, para solventar sus necesidades " (la negrilla no es del original).

   Por otra parte, el hecho de que las cooperativas de ahorro y crédito conserven su naturaleza cooperativa, no implica que por tal razón estén sometidas de manera absoluta al régimen cooperativo, por cuanto al darles el legislador la connotación de intermediarios financieros mediante la Ley N.º 7391 y calificar su actividad, deben entonces regirse - al igual que las demás entidades públicas y privadas autorizadas como intermediarios financieros - por las disposiciones establecidas para tal efecto en la ley de referencia, así como por las normas contenidas en la Ley N.º 7558 ( Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica ) , dentro de las que figura la sujeción a la Superintendencia General de Entidades financieras en el ámbito propiamente de su competencia.

   Lo anterior implica que todas aquellas regulaciones referentes a la constitución e integración de los órganos directores, se mantienen en idéntica forma que para el resto de las organizaciones cooperativas, es decir en cabeza del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo tal y como se desprende de los artículos 6 y 7 de la ley de referencia, no así en lo que respecta a la aprobación de los estatutos y sus modificaciones, al otorgamiento de la autorización para iniciar actividades, a los estudios de posibilidades, viabilidad y utilidad, al registro, control y fiscalización de la actividad, ya que tales funciones a la luz de los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley N.º 7391, corresponden a la Auditoría General de Entidades Financieras ( Superintendencia General de Entidades Financieras ).

   Según se expuso, conforme lo dispone el artículo 7 de la Ley, tanto la fiscalización y vigilancia de las cooperativas de ahorro y crédito, corresponde a la Auditoría General de Entidades Financieras, disposición que se complementa con lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 31 y con el artículo 32 del mismo cuerpo legal, que en lo que interesa disponen:

" Artículo 31: (...)

La supervisión y vigilancia de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito y la de las federaciones, a las que se encuentren afiliadas, corresponde a una unidad administrativa especializada de la Auditoría General de Entidades Financieras".

" Artículo 32: ..., la Auditoría General de Entidades Financieras tendrá las siguientes potestades y deberes:

a) Autorizar el inicio de actividades de las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito.

b) Supervisar y fiscalizar las actividades financieras de todas las organizaciones de naturaleza cooperativa, reguladas en la ley.

c) Vigilar el debido cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de su Reglamento.

ch) Solicitar a las organizaciones fiscalizadas según esta Ley, los informes que requiera para el cumplimiento de sus deberes.

d) Examinar libremente todos los libros legales, auxiliares o de cualquier otro tipo, así como los documentos y archivos de las organizaciones supervisadas, independientemente del medio que utilicen para grabarlos o imprimirlos.

e) Aprobar cualquier modificación estatutaria para las organizaciones cooperativas de ahorro y crédito de conformidad con el artículo 11 de esta Ley ".

   Puede afirmarse entonces que Ley N.º 7391 introduce una modificación sustancial al marco jurídico bajo el cual operaban las cooperativas de ahorro y crédito, puesto que al derogar dicha ley los artículos 97, 98 y 156 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, sustituye parte de la competencia que la Ley de Asociaciones Cooperativas asignaba al Instituto de Fomento Cooperativo, atribuyéndoselas a un órgano externo y ajeno a la estructura cooperativa, sea a la Auditoría General de Entidades Financieras (Superintendencia General de Entidades Financieras ).

C- CONCLUSIONES:

   Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General es del criterio que:

1- La Ley N.º 7391 establece una competencia especial respecto de las cooperativas de ahorro y crédito en favor de la Superintendencia General de Entidades Financieras, a quien corresponde entre otras atribuciones, aprobar los estatutos y sus modificaciones, autorizar la iniciación de las actividades, aprobar los estudios de posibilidad, viabilidad y utilidad, llevar el registro de tales cooperativas y efectuar el control, verificación y fiscalización de las actividad financiera de dichas cooperativas.

2- Que no obstante ello, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, en cuanto organismo rector del movimiento cooperativo, conserva su competencia respecto de las cooperativas de ahorro y crédito en lo referente a la constitución, organización e integración de los órganos directores, reglamentación y disolución, así como respecto de todos aquellos actos cooperativos que no involucren la actividad de intermediación financiera a tenor de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley Nº 7391.

3- Que en aquellos casos en que el Consejo Directivo de la Superintendencia General de Entidades Financieras, exima a las cooperativas de ahorro y crédito de la fiscalización, y no haya establecido normas especiales de fiscalización para ellas de acuerdo a la competencia que le otorga el párrafo 3º del artículo 117 de la Ley Nº 7558, el control y fiscalización de tales entidades corresponde al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo; tal es el caso de aquellas cooperativas de ahorro y crédito que fueron eximidas por la Superintendencia General de Entidades Financieras en Sesión Nº 19-96 de 27 de junio de 1996.

   Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

   Con toda consideración, suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR CIVIL

cc: Licenciada Maggy Breedy J.

Superintendente General de Entidades Financieras