C-175-96

21 de octubre de 1996

 

Señor

Lic. José Pablo Carvajal Cambronero

Secretario

Consejo Nacional de Salarios

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S. O.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N.º DS-384-96, del pasado 13 de agosto, a través del cual se ejecuta lo acordado por el Consejo Nacional de Salarios en su sesión N.º 4259 del 12 del mismo mes, en el sentido de formular, ante este órgano superior consultivo técnico-jurídico, varios interrogantes relativos a la naturaleza jurídica de ese Consejo.

 

   En particular, se indaga nuestra opinión sobre los siguientes aspectos:

 

"1- ¿Qué se entiende por Grado de Desconcentración Máxima?

2- ¿Qué se entiende por Capacidad Jurídica Instrumental?

3- ¿Se refieren los anteriores conceptos únicamente a la función de fijar los salarios mínimos, o se extienden también al accionar administrativo como una sola unidad?

4- ¿Cuál es el grado de dependencia funcional y administrativa de este Consejo de conformidad con las leyes citadas y según la Ley General de Administración Pública, y del Departamento de Salarios?

5- ¿Puede este Organismo realizar contrataciones administrativas por sí solo, o debe hacerlas a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con la Ley de Contratación Administrativa?

6- ¿Qué capacidad tiene el Consejo para contratar personal para su servicio?

7- ¿Tiene facultad legal para determinar su propio Presupuesto, o debe obedecer las directrices que en materia presupuestaria le dé el Ministro de Trabajo y Seguridad Social?".

 

I. ANTECEDENTES DE LA CONSULTA PLANTEADA:

 

   Este Despacho, a solicitud del mismo Consejo Nacional de Salarios, emitió criterio sobre su naturaleza jurídica, mediante dictamen N.º C-041-95 del 7 de marzo de 1995, en el que se concluía del modo que sigue:

 

"Visto que el Decreto-Ley [N.º 832] puede estimarse hoy como una Ley en pleno vigor, y que la independencia funcional del Consejo opera frente al jerarca del Ministerio de Trabajo, que no puede:

a) avocarse al acto de fijación de salarios mínimos;

b) revisar o sustituir el acuerdo sobre salarios mínimos; y

c) impartir órdenes, instrucciones o circulares sobre la materia, no resta otra alternativa que concluir que el Consejo Nacional de Salarios es un órgano desconcentrado al máximo, en los términos del art. 83 de la Ley General de la Administración Pública, que funciona bajo la Cartera de Trabajo y Seguridad Social, como bien lo indicó el Director de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio".

 

   En armonía con lo anterior, se apuntaban en esa oportunidad las siguientes "competencias residuales" del Ministro de Trabajo en relación con el Consejo:

 

"a) La primera es la presupuestaria; los gastos administrativos y por salarios deben ser contemplados en el presupuesto general de gastos del Ministerio;

b) Los miembros del Consejo son nombrados libremente por el Ministro (arts. 4 y 6).

c) El Ministro, junto con el Presidente de la República, es decir el Poder Ejecutivo, dictan el acto externo de fijación de salarios mínimos por la vía del Decreto Ejecutivo; Decreto cuyo contenido está previamente fijado por la resolución firme del Consejo Nacional de Salarios".

 

   Dos meses después de la emisión del dictamen que se transcribe, se promulgó la Ley N.º 7510, la cual modificó diferentes disposiciones del Decreto-Ley que establece y regula el funcionamiento del Consejo, N.º 832 del 4 de noviembre de 1949 y sus reformas.

 

   Esta reforma legal hace razonable la petición consultiva que nuevamente llega a manos de la Procuraduría, porque pudo haber afectado las conclusiones a que llegaba nuestro anterior estudio.

 

   Además, debe tenerse en cuenta que la Contraloría General de la República, en oficio N.º DAJ-1420 del 18 de junio del presente año, condicionó el otorgamiento de refrendo a un contrato suscrito por el personero del Consejo, a que se obtuviera pronunciamiento de la Procuraduría en torno a los alcances de la "personalidad jurídica instrumental" que la modificación legal señalada le otorgó a dicho Consejo.

 

   En esta ocasión, el órgano contralor apuntaba la aparente contradicción que existe entre el principio de "plena autonomía" que consagra el artículo 2º del Decreto-Ley, y la limitación presupuestaria que sienta el párrafo final de su numeral 3º. Y agrega:

 

"... surgiendo la duda de los verdaderos alcances de tal personalidad. Incluso en el ámbito de la contratación administrativa, puesto que siendo esta actividad parte de la ejecución presupuestal, y estando los aspectos presupuestarios «dentro del presupuesto del Ministerio...», entonces, cabría pensar que los procedimientos de contratación incluyendo la suscripción de los documentos contractuales queda limitada para el Consejo.

   Ante esta disyuntiva y teniendo en consideración que no corresponde a esta Contraloría General definir la verdadera naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Salarios así como los alcances de su «personalidad jurídica instrumental», sino que ello es materia propia del conocimiento de la Procuraduría General de la República, de previo a solicitar de nuevo el refrendo, se deberá contar con el criterio de ese organismo sobre los puntos expuestos".

 

II. NORMATIVA APLICABLE:

 

   Para dar adecuada solución al asunto que nos ocupa, debemos tener presente las normas que a continuación se transcriben:

a) Constitución Política vigente:

 

"Artículo 57.- Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual e idénticas condiciones de eficiencia.

Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley determine".

 

            b) Decreto-Ley N.º 832 del 4 de noviembre de 1949 y sus reformas:

 

"Artículo 2º.- Competencia del Consejo Nacional de Salarios.

La fijación de los salarios mínimos estará a cargo de un organismo técnico permanente, denominado Consejo Nacional de Salarios, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para cumplir con esta función, el Consejo gozará de plena autonomía y de personalidad y capacidad jurídicas instrumentales".

 

"Artículo 3º.- Financiamiento del Consejo Nacional de Salarios.

El Consejo Nacional de Salarios se financiará con:

a) Las partidas presupuestarias que el Poder Ejecutivo le asigne, en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, para garantizarle el cumplimiento eficaz y eficiente de sus funciones.

b) Las contribuciones y las donaciones que le otorguen instituciones públicas o privadas y organizaciones internacionales.

c) Cualquier otro recurso que se le asigne por ley.

Estas formas de financiamiento se consignarán, dentro del Presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en un programa aparte que debe incluir, además, las partidas presupuestarias asignadas a pagar las remuneraciones de los funcionarios del Departamento de Salarios y las dietas de los directores miembros del Consejo".

 

"Artículo 4º.- Integración del Consejo Nacional de Salarios.

Integrarán el Consejo Nacional de Salarios nueve miembros directores, nombrados por el Poder Ejecutivo: tres representarán al Estado; tres, a los patronos y tres, a los trabajadores.

Todos los directores serán responsables por sus actuaciones, en los términos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, por cada delegación, se nombrará un director suplente, en igual forma que los directores propietarios. El Reglamento de esta Ley dispondrá actuación de los suplentes".

 

"Artículo 11.- La Oficina de Salarios del Ministerio de Trabajo y Previsión Social se considerará como un Departamento del Consejo Nacional de Salarios.

Además, éste contará con las demás dependencias u oficinas, que, para la mejor realización de sus fines, determine el respectivo Reglamento".

 

"Artículo 12.- Corresponde a la Oficina de Salarios:

a) Llevar una estadística de todos los salarios que se pagan a los trabajadores de toda la República;

b) Levantar un índice del costo de la vida y formular un cuadro general de las diferentes condiciones y aspectos que tengan relación con la fijación de los salarios;

c) Determinar el movimiento del valor de la moneda nacional para efectos de fijar su poder adquisitivo;

d) Fijar las posibilidades económicas de las diferentes actividades que concurren en el proceso de la producción de la riqueza; y

e) Rendir los informes que le sean solicitados por el Consejo Nacional de Salarios y realizar las demás actividades que aquél o el respectivo Reglamento determinen".

 

c) Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Nº 1860 del 21 de abril de 1955 y sus reformas:

 

"Artículo 59.- Corresponde a esta Oficina [de Salarios] mantener un estudio constante sobre todos los aspectos que influyen en la fijación de los salarios mínimos, actuando como auxiliar del Consejo Nacional de Salarios. Por derecho propio, el Jefe de esta oficina será el Secretario de dicho Consejo".

 

"Artículo 60.- En el ejercicio de sus funciones, realizará estudios sobre los factores incidentes en la fijación de los salarios y los correspondientes para determinar la situación económica de las diversas actividades productoras; practicará encuestas dirigidas a establecer las condiciones de vida de los trabajadores; y efectuará la recolección periódica de toda clase de datos referentes a ingresos por concepto de salarios".

 

c) Reglamento del Consejo Nacional de Salarios, Decreto Ejecutivo Nº 22068-MTSS de 1º de marzo de 1993 y su reforma:

 

"Artículo 1º.- El Consejo Nacional de Salarios es un organismo técnico y permanente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que tiene a su cargo todo lo relativo a la fijación, revisión e interpretación de los salarios mínimos del sector privado, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 178 del Código de Trabajo".

 

"Artículo 27.- El Consejo tendrá los siguientes deberes:

a) Establecer, revisar e interpretar los acuerdos referentes a la fijación de los salarios mínimos de las distintas actividades económicas del Sector Privado.

b) Velar por el cumplimiento del Decreto-Ley, leyes conexas y su Reglamento y sugerir su organización.

c) Proponer al Ministerio el presupuesto de gastos anuales, para el mejor cumplimiento de sus funciones.

d) Elaborar un informe anual de sus labores.

e) Promover el interés y la comprensión de la opinión pública, sobre la importancia de la labor del Consejo en el bienestar y desarrollo económico del país.

f) Crear las comisiones necesarias para el mejor funcionamiento del Consejo y para el logro de sus objetivos.

g) Ejercer las demás funciones que le correspondan de acuerdo con la legislación y reglamentación sobre la materia de su competencia".

 

"Artículo 32.- De conformidad con el artículo 11 del Decreto-Ley, la Oficina de Salarios del Ministerio se considerará como un Departamento del Consejo. De acuerdo con el artículo 59 de la Ley Orgánica del Ministerio, actuará como su órgano auxiliar".

 

"Artículo 33.- Corresponde a la Oficina:

a) Llevar estadísticas de todos los salarios que se pagan a los trabajadores en toda la República y efectuar recolección periódica de toda clase de datos referentes a ingresos por concepto de salarios.

b) Levantar un índice del costo de la vida y formular un cuadro general de las diferentes condiciones y aspectos que tengan relación con la fijación de salarios. Asimismo, realizar los estudios necesarios sobre los factores incidentes en la fijación de salarios, para determinar la situación y posibilidad económica de las diferentes actividades que concurran en el proceso de producción de la riqueza.

c) Servir como órgano de consulta a patronos y trabajadores, en todo lo que se refiere a salarios mínimos.

d) Determinar el movimiento del valor de la moneda nacional, para efectos de fijar su poder adquisitivo.

e) Realizar las tareas de secretaría del Consejo y de sus comisiones.

f) Rendir los informes y estudios que le sean solicitados por el Consejo y realizar las demás actividades que en este Reglamento se establecen.

 

   La oficina realizará por sus propios medios las tareas y funciones aquí encomendadas. Si no contare con los recursos humanos y financieros indispensables, informará de ello al Consejo y le presentará simultáneamente un plan de trabajo que permita cumplir tales asignaciones y responsabilidades, solicitando colaboración y coordinación con otros organismos del Sector Público, que podrían suministrar tales servicios, de ser posible conforme a pautas y lineamientos definidos por el propio Consejo".

 

"Artículo 34.- El Consejo y la Oficina constituyen una unidad administrativa y técnica, auxiliar de la política salarial del Estado. Dicha unidad contará con presupuesto y personal propio, debiendo figurar en el Presupuesto del Ministerio como un programa debidamente identificado, que será administrado siguiendo las normas trazadas por el Consejo".

 

II. SOBRE EL CONCEPTO "PERSONALIDAD JURIDICA INSTRUMENTAL" EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y SU RELACION CON LAS DENOMINADAS "PERSONIFICACIONES PRESUPUESTARIAS":

 

   El concepto "personalidad jurídica instrumental" fue tratado por la Sala Constitucional en dos resoluciones que tradicionalmente se citan al momento de abordar esta compleja temática, a saber: N.º 6240-93 (de 26 de noviembre de 1993) y 3513-94 (de 15 de julio de 1994).

 

   La primera de ellas, en lo conducente, sostiene:

 

"... La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Para cumplir sus propósitos se le otorga capacidad contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, ... se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM, sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición de subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a la sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y el Ministro de la cartera-, no empecé que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo", que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), en razón precisamente de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponde al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional" (el destacado de esta cita, así como los que figuran en las próximas, no aparecen en los respectivos originales).

 

   Conviene desde ahora tener presente que, en la inteligencia del voto que se comenta, el reconocimiento de una "personalidad jurídica instrumental", no puede se puede utilizar como excusa para vulnerar los principios de caja única del Estado y de unidad o universalidad presupuestaria, ni para evadir el imprescindible control legislativo sobre el gasto de los dineros del Estado. Es decir, dichos principios -a los que se les asigna raíz constitucional- tornan inadmisible que un órgano del Estado pueda recibir, presupuestar y girar directamente fondos públicos:

 

"... En efecto, los artículos 3 y 9.ch) pretenden que la Dirección funja como una tesorería revestida de un fuero especial recibiendo, presupuestando y girando fondos públicos, lo que se enfrenta abiertamente al «TITULO XIII» sobre la «HACIENDA PUBLICA» de la Constitución, en concreto con los artículos 176, 180, y 185; dice el primero: ... Esta cláusula regula lo que se ha denominado el principio de caja única del Estado por el que todos los ingresos hayan de incorporarse al Presupuesto de la República y son asignados a las diferentes dependencias estatales de conformidad con las necesidades públicas.

VIII.- La Constitución también le impediría a la Dirección de Hidrocarburos preparar su propio presupuesto de ingresos y de gastos, labor reservada al Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Hacienda, art. 140 CP) por el artículo 177 de la constitución; y estaría ausente la función de tutela de la Asamblea Legislativa sin cuya aprobación esos gastos no podrían girarse. Al respecto, el artículo 180 de la Constitución es claro en cuanto declara que los agentes del Estado ven limitadas sus atribuciones por lo dispuesto en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República... Es entonces por medio de nuevas leyes que se puede modificar el contenido de lo presupuesto y no por actos administrativos dictados por el jerarca de la Dirección de Hidrocarburos del Ministerio.

IX.- Aunado a estos aspectos de captación y asignación de los renglones en los que se emplearán estos recursos públicos, los artículos 3 y 9.

ch) del Proyecto permitiría a la Dirección girar directamente los dineros captados en virtud de la actividad de explotación de los recursos naturales hidrocarburados, incurriendo en otra transgresión a la Constitución, en esta ocasión al artículo 185... X.- Por ello es absolutamente inconstitucional autorizar a una Dirección que forma parte de una Cartera del Poder Ejecutivo, cuyo titular es un obligado colaborador del Presidente de la República y no su par, para percibir, presupuestar y girar fondos públicos a su entera conveniencia; lo cual implica, además, otra violación constitucional la del texto y doctrina de los artículos 121 inciso 11), 176 y siguientes que regulan el Presupuesto Nacional y, por consiguiente la previsión, la autorización legislativa expresa, el manejo, la disposición y la liquidación de los fondos públicos, creándose en el Proyecto lo que el lenguaje popular ha bautizado con el nombre de «cajas chicas», al margen de las normas, la prudencia y el control en el manejo de la Hacienda Pública ..." (el resaltado también nos corresponde).

 

   Como puede colegirse sin mayor dificultad, el redactor de esta resolución, si bien menciona y admite el concepto "personalidad jurídica instrumental" en relación con órganos estatales, lo hace sin perjuicio de declarar tajantemente la inconstitucionalidad de las llamadas "personificaciones presupuestarias"; es decir, se trata de fenómenos que, en ese orden de ideas, no pueden ser confundidos.

 

   Para mayor claridad en la exposición, conviene recordar la manera en que esta Procuraduría ha caracterizado dichas "personificaciones presupuestarias" -que algún autor nacional prefiere denominar "órganos-persona"-, sobre las que abundan ejemplos en el ordenamiento positivo costarricense. Dichas "personificaciones presupuestarias", como se verá a continuación, a pesar de ser órganos integrados a la estructura del Estado, gestionan un presupuesto propio, diferente del estatal, para lo cual se les otorga personalidad jurídica independiente:

 

"De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica. Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.

En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como «personificación presupuestaria». El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central.

Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines ..." (dictamen C-115-89 de 4 de julio de 1989).

 

   En el voto N.º 3513-94, por su parte, la Sala Constitucional afirmó:

 

"III.- La atribución de personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica. El primer motivo de la consulta se refiere a la validez constitucional de la disposición que asigna personalidad jurídica a un órgano desconcentrado (así definido expresamente en el artículo primero del proyecto), adscrito a un Ministerio de Gobierno.

   En el considerando II sección 2 de esta resolución se resumieron los antecedentes de esa disposición. No obstante que la intención del legislador parece limitarse a dotar de una capacidad jurídica simplemente instrumental al Museo, a fin de que éste pueda recibir las donaciones directamente, cosa que sería constitucionalmente válido (como lo sería la creación de una entidad descentralizada de cualquier naturaleza), el artículo primero del proyecto, que es el texto consultado, no se ciñe, en cambio, a lo meramente instrumental, sino que personifica plenamente al Museo (dice categóricamente: "Se concede personalidad jurídica al Museo Nacional de Costa Rica ..."), aunque, de seguido, lo califica de "órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes". La plena personificación del Museo da origen a una entidad pública estatal, ya no a un simple órgano estatal.

   Esta Sala, absolviendo una consulta legislativa facultativa tocante al proyecto de Ley de Hidrocarburos, expediente legislativo No. 9573, opinó que una norma de ese proyecto cuyo contenido guarda estrecha semejanza con lo que ahora se cuestiona, era inconstitucional. Este tribunal no tiene razones para cambiar de criterio en el presente caso, de modo que en su opinión es inconstitucional el artículo primero del proyecto objeto de esta consulta. Como fundamento de esta opinión, valga transcribir el considerando I de la resolución No. 6240-93 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres: ...".

 

   De este último pronunciamiento judicial cabe, en primer lugar, destacar que acepta como válida la posibilidad de autorizar a un órgano del Estado a recibir directamente donaciones, lo que significa el ingreso de recursos públicos al margen de la Tesorería Nacional. Ello supone una seria e importante discrepancia en relación con el anterior voto, por cuanto con ello parece estar autorizando el fenómeno de las "personificaciones presupuestarias", relativamente comunes en nuestro medio. Igualmente, ambos votos tienen, obviamente, una percepción diversa en torno a los comentados principios de caja única del Estado y unidad o universalidad presupuestaria, como bien apuntaba la Procuraduría en una ocasión anterior:

 

"Este heterodoxo y poco estudiado esquema de organización pública [se refiere a las "personificaciones presupuestarias"], que aparece también en otros sectores de la Administración Pública costarricense y muy en particular en el mismo seno del Ministerio de Cultura, corresponde a la figura que algunos autores denominan "órgano-persona" (véase a Mauro Murillo, "La figura del órgano-persona en la organización pública costarricense", en: "Ensayos de Derecho Público", San José, EUNED, 1988, pp. 145-149). Sobre la constitucionalidad del mismo, no pareciera cerrado el debate, por cuanto puede seguirse cuestionando en la perspectiva de los principios constitucionales de universalidad presupuestaria y caja única del Estado. Lo anterior, en particular si tomamos en cuenta que las resoluciones citadas de la Sala Constitucional, aunque aparentemente concordantes, presentan por el fondo una importante contradicción conceptual en torno al reconocimiento y tratamiento de tales principios" (dictamen N.º 186-95 de 28 de agosto de 1995).

 

   Esta divergencia de fondo que se da entre ambas resoluciones, a pesar del esfuerzo por aparentar concordancia de criterio, nace a partir de una diversa conceptualización de la denominada personalidad o capacidad jurídica "instrumental". Todo ello, conviene apuntarlo, ha generado una apreciable confusión entre los operadores jurídicos, lo que incluso se ha traducido en instrumentos legales que oscilan entre una y otra posición y, además, ha dado lugar a figuras organizativas cada vez más extrañas, como es el caso que se analiza, tal y como veremos en otro apartado de la presente consulta.

 

   No hay duda que, en conformidad con el voto N.º 3513-94, "capacidad jurídica instrumental" es personalidad parcial, personificación no plena. Se trataría de la posibilidad de que un órgano actúe, en un ámbito restringido, como si fuera una persona pública distinta del Estado; lo que supone la posibilidad de que determinados recursos del Estado reciban un manejo financiero diverso al usual y, con ello, desconocer o excepcionar los principios de caja única y universalidad presupuestaria.

 

   Por el contrario, ya hemos visto cómo el concepto que interesa es, en la sentencia N.º 6240-93, algo muy diverso, por cuanto es claro que su admisión o reconocimiento no conduce al fenómeno de la "personificación presupuestaria", que se reputa claramente como inconstitucional.

 

   A la luz de lo anterior, pareciera que la alusión que hace este último voto a la "personalidad instrumental", está más bien referida a la discusión clásica que sostiene la doctrina, especialmente la italiana, en torno a la supuesta necesidad de reconocer cierta subjetividad a los órganos administrativos -todos ellos y no algunos en particular-, a los efectos de poder calificar y entender como jurídicas las relaciones interorgánicas en las que participan. Sobre este asunto, que es meramente académico y que no se relaciona en modo alguno con las conclusiones del voto N.º 3513- 94, con especial claridad explica Juan Alfonso Santamaría Pastor:

 

"... entre los órganos de una misma persona jurídica existe una compleja red de relaciones (jerarquía, competencia, delegación, avocación, conflicto), en cuyo desarrollo los órganos actúan como auténticas unidades subjetivizadas, en cuanto titulares de unas competencias y portadores de un bloque concreto de intereses públicos.

La organización da lugar, pues, no sólo a relaciones jurídicas externas, trabadas entre la persona pública y otras personas, sino también a toda una dinámica de relaciones internas entre los órganos, a los que por esta razón es imposible negar algún tipo de subjetividad jurídica (que la doctrina ha calificado con fórmulas muy variadas: personalidad instrumental, interorgánica o incompleta, legitimación separada, etc.).

Cuáles son los efectos concretos de esta subjetividad jurídica de los órganos es una pregunta que sólo puede contestarse a la vista del Derecho positivo.

Es claro, sin embargo, que el juego de dicha subjetividad se encuentra circunscrito al ámbito de las relaciones orgánicas, de donde se deducen, al menos, dos reglas generales. Primera, que en el desarrollo de tales relaciones puede tener lugar un doble orden de imputación de efectos: el acto en sí mismo se imputa al órgano, pero sus efectos se imputan a la persona jurídica pública a que pertenece, en cuanto entran a formar parte del interna corporis del acto o conducta final que incide en la esfera jurídica de terceros (por ejemplo, acto dictado en uso de una avocación ilegal. Y segunda, que esta subjetividad no abarca en ningún caso la titularidad de relaciones obligacionales o reales, la cual es siempre predicable del ente público, no de sus órganos (de ahí, por ejemplo, la teoría de las mutaciones demaniales), ni legitima para el ejercicio de acciones de ningún tipo, tanto frente al propio ente de pertenencia (art. 28.4.a, LJCA) cuanto frente a otros órganos o frente a terceros". ("Fundamentos de Derecho Administrativo, t. I, Madrid, Centro Estudios Ramón Areces, 1988, p. 856. En el mismo sentido, puede consultarse a Renato Alessi, "Instituciones de Derecho Administrativo", t. I, Barcelona, BOSCH, 1970, p. 83 y 84).

 

   La contradicción conceptual que los antecedentes de la Sala Constitucional presentan en torno a la noción de "personalidad jurídica instrumental", es importante para los efectos de la consulta, por dos razones fundamentales.

 

   En primer término, porque nos permite constatar que no existe, por el momento, una verdadera doctrina jurisprudencial en este campo, que oriente respuestas sólidas. Se trata, pues, de un asunto que aún está pendiente de dilucidar por la jurisdicción constitucional (una conclusión similar apunta un reciente pronunciamiento de la Procuraduría, N.º C-171-96 del 18 de octubre de 1996).

 

   En segundo lugar, en tanto nos obliga a buscar dichas respuestas con vista del texto legal específico que se nos invita a interpretar, así como de las respectivas discusiones preparatorias en el seno de la Asamblea Legislativa. Como veremos, las vicisitudes del proyecto legislativo se explican, en buena medida, por la ambigüedad que sigue presentando la noción de comentario entre los operadores jurídicos nacionales.

 

III. EL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS COMO ORGANO DESCONCENTRADO DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL:

 

   La desconcentración del Consejo Nacional de Salarios tiene su origen en la Constitución, que lo prevé como un "organismo técnico" que tiene a su cargo "Todo lo relativo a la fijación de salarios mínimos", tal y como ha sido analizado por un autor nacional (vid Mauro Murillo, "La descentralización administrativa en la Constitución Política", en: "Ensayos de Derecho Público", San José, EUNED, 1988, p. 71).

 

   Dicha desconcentración fue, entonces, debidamente apreciada por el referido pronunciamiento N.º C-041-95, a pesar de que al momento de emitirse éste la legislación no le reconocía expresamente al Consejo tal naturaleza, sino que se limitaba a señalar que se trataba de un órgano "adscrito" al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que en el desempeño de sus funciones gozaba de "independencia" (art. 3º del Decreto-Ley N.º 832, antes de la reforma introducida por Ley N.º 7510 de 9 de mayo de 1995).

 

   En la actualidad, toda duda que pudiera persistir, queda disipada en atención a que el artículo 2º del Decreto-Ley dispone, expresamente, que el Consejo es "órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo”.

 

   Como bien ha reseñado la Procuraduría en ocasiones anteriores, en términos generales la desconcentración:

 

"... se produce cuando una norma "... atribuye en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano inserto en un sistema de jerarquía...". En tal sentido, "... los actos en cuya virtud (el órgano desconcentrado) desarrolla sus facultades son emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le ha conferido" (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 70).

   El fenómeno que se analiza aparece recogido en el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto apunta que el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste.

   Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares" (dictamen N.º C-186-95 del 28 de agosto de 1995).

 

   La comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca.

   Por todo lo anterior, siguen siendo válidas las conclusiones del indicado pronunciamiento N.º C-041-95, en cuanto apuntaba que la independencia funcional del Consejo respecto de la jerarquía ministerial, se limita a que ésta no puede revisar o sustituir las fijaciones de salarios mínimos, ni tampoco avocar dicha competencia. Su intervención, en este campo, se contrae a la posibilidad de formular las observaciones que estime pertinentes, en relación con las determinaciones del Consejo; observaciones que, sin embargo, carecen de efectos vinculantes para éste (cf. art. 17 del Decreto-Ley). Además, el Ministro está legalmente impedido para impartir órdenes, instrucciones o circulares, sobre el modo en que habrá de ejercer el Consejo la función que constitucional y legalmente le compete desplegar.

 

   Fuera del anterior ámbito, el Ministro recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del Consejo los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio. De igual manera, el accionar administrativo del Consejo queda sujeto a la dirección del jerarca ministerial (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma particular que dicte el Poder Ejecutivo (art. 140 inc. 18 de la Constitución y 103 de la misma Ley General).

 

IV. ALCANCES DE LA "PERSONALIDAD Y CAPACIDAD JURIDICA INSTRUMENTALES" DEL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS:

 

   El Consejo Nacional de Salarios es un órgano técnico permanente del Ministerio de Trabajo, al que corresponde, con exclusividad e independencia, la determinación de los salarios mínimos del sector privado.

 

   Dicha independencia funcional y de criterio se traduce, jurídicamente, en el otorgamiento de un nivel máximo de desconcentración, con el consecuente debilitamiento del vínculo jerárquico que lo ata con el jerarca ministerial; situación que reconocía la Procuraduría General de la República antes de que esta caracterización figurara expresamente en la Ley.

 

   Empero lo anterior, la promulgación de la Ley N.º 7510 sí tuvo un efecto innovador, en el tanto le atribuyó al Consejo "personalidad y capacidad jurídicas instrumentales"; expresión cuyos alcances nos corresponde ahora determinar.

 

   El proyecto original, en lo que se refiere a los artículos 2º y 3º del Decreto-Ley, proponía modificarlo del siguiente modo:

 

"Artículo 2.- La fijación de los salarios mínimos estará a cargo de un organismo técnico y permanente denominado Consejo Nacional de Salarios, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con personalidad jurídica, autonomía funcional y administrativa e independencia con respecto al Poder Ejecutivo".

 

"Artículo 3.- El Consejo Nacional de Salarios se financiará con los siguientes recursos:

a) Las partidas presupuestarias que el Poder Ejecutivo le asigne en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

b) Las contribuciones y donaciones que le otorguen instituciones públicas o privadas y organizaciones internacionales.

c) Cualquier otro recurso que por ley se le asigne" (expediente legislativo N.º 11.801).

 

   De conformidad con estas disposiciones y con la propia exposición de motivos que encabeza ese proyecto, resulta claro que su proponente pretendía la creación de una "personificación presupuestaria" u "órgano-persona", con los alcances que ya hemos comentado. Es decir, sin modificar su condición de órgano subordinado del Ministerio de Trabajo, se buscaba dotar al Consejo de autonomía financiera y personalidad jurídica, a efectos de que gestionara un presupuesto propio -independiente del General de la República- (pág. 2 y siguientes del expediente legislativo).

 

   Ya el Departamento de Servicios Técnicos, invocando los comentados votos de la Sala Constitucional, cuestiona la regularidad constitucional del proyecto, en cuanto le atribuye al Consejo dicha personalidad jurídica, estando adscrito al Ministerio de Trabajo. En su opinión, el conferimiento de una personalidad jurídica simplemente instrumental, que es lo único constitucionalmente admisible, no conlleva la posibilidad de gozar de un patrimonio propio y sólo es conciliable con una autonomía funcional. Dicha postura será posteriormente retomada por el Lic. Edel Reales Noboa, letrado de la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena Tercera (folios 72 y siguientes del expediente).

 

   Es la propia Comisión de Asuntos Jurídicos quien, haciéndose eco de tal criterio, introduce cambios en ambas disposiciones. En relación con la primera, califica dicha personalidad como "instrumental"; y, en cuanto a la segunda se refiere, advierte que los recursos del Consejo "... se consignarán en un programa aparte, dentro del presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social..." (ver pág. 44 y siguientes del expediente).

 

   Es importante mencionar de paso que, en el respectivo debate de Comisión, los propios diputados resaltan la imprecisión de tal noción de "instrumentalidad", a la que terminan calificándola de "enigmática" (ibidem).

 

   Como se observa, los propósitos iniciales de innovación normativa resultaron sin duda mediatizados, al momento de invocarse los antecedentes jurisprudenciales tantas veces citados, en relación con los cuales los actores parlamentarios aparentan una débil comprensión.

 

   Como resultado de este proceso, surge una reforma legal que modifica el estatuto legal del Consejo Nacional de Salarios.

 

   Aunque sin llegar a configurarlo como una "personificación presupuestaria", lo dota de capacidad para intervenir como parte en negocios jurídicos (incluyendo la posibilidad de figurar como donatario, por disposición expresa del Decreto-Ley) y para ejecutar directamente un capítulo del presupuesto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que escaparía de la gestión presupuestaria ordinaria de tal Ministerio.

 

   En consecuencia, el Consejo está legalmente habilitado para realizar contrataciones administrativas por sí mismo, es decir, al margen de las competencias y mecanismos que rigen para el Ministerio en general; contrataciones que se efectuarían con cargo al capítulo presupuestario correspondiente y, sin duda, respetando los preceptos de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

   Ahora bien, conviene desde ya advertir que, por no tratarse de un presupuesto independiente, el del Consejo deberá estar integrado al proyecto que el Ministro de Trabajo debe enviar anualmente al de Hacienda (art. 36 de la Ley de la Administración Financiera de la República). También cabe señalar que, en lo fundamental, el Consejo se financia con los recursos presupuestarios que discrecionalmente le fija el Poder Ejecutivo.

 

   Por las anteriores razones, en lo que respecta a la elaboración presupuestaria, el Consejo queda supeditado a las determinaciones superiores del titular de la Cartera, sin que le asista derecho para reclamar mayor autonomía en este ámbito.

 

   Como bien indica el Reglamento del Consejo, éste se limita a hacer una simple "propuesta" al Ministro (art. 27.b).

 

   Por otro lado, hay también que precisar que, a pesar de la referida autonomía contractual del Consejo, el reclutamiento de su personal debe hacerse siguiendo los procedimientos usuales del Servicio Civil, al igual que el resto de funcionarios del Ministerio; lo anterior no sólo por mandarlo así el respectivo Estatuto, que es normativa especial en esta materia, sino por imperativo de la propia Constitución Política (art. 140 inc. 2º, 191 y 192).

 

   Los anteriores son los alcances limitados que, en esta ocasión, reviste esa ambigua noción de "personalidad jurídica instrumental".

 

V. SOBRE LA OFICINA DE SALARIOS DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISION SOCIAL:

 

   En conformidad con las reglas del Decreto-Ley, la Oficina de Salarios no es sólo un órgano auxiliar del Consejo (como señala la Ley Orgánica del Ministerio), sino que constituye un departamento de este último. En tal sentido acierta el reglamento de tal Decreto-Ley al apuntar que se trata de una sola "unidad administrativa y técnica".

 

   Cualquier duda que, a este respecto, pudiera presentar una lectura apresurada de esa Ley Orgánica o del reglamento promulgado a través del Decreto Ejecutivo N.º 1508-TBS de 16 de febrero de 1971, queda disipada si atendemos a la circunstancia de que el artículo 3º del Decreto Ley, luego de la reforma de 1995, sigue presumiendo la caracterización dada en el anterior párrafo (al señalar que en el presupuesto del Consejo deben figurar las partidas necesarias para pagar no sólo las dietas de los miembros del Consejo, sino también las remuneraciones de los funcionarios de la Oficina).

 

   Resulta, entonces, que existe un vínculo jerárquico entre el Consejo y la Oficina, actuando el primero como superior jerárquico administrativo de la segunda y sus funcionarios.

 

   Empero, dicha posición jerárquica se afirma sin perjuicio de las potestades que guarda el Ministro como jerarca. Por ello y, desde luego, fuera del ámbito en que el Consejo y -por extensión- la Oficina actúan bajo la más estricta independencia de criterio (que es el referido al ejercicio de las competencias desconcentradas), los servidores que integran el Departamento quedan sujetos a la autoridad superior de ese jerarca. Pretender lo contrario, supone una mala comprensión de la naturaleza del Consejo, que sigue siendo un reparto administrativo más del Ministerio de Trabajo, no una institución autónoma.

 

   Finalmente, es prudente precisar también que el poder disciplinario sobre tales funcionarios, al igual que los demás del Ministerio, debe ejercerse en los términos del Reglamento Autónomo de Servicio correspondiente (Decreto Ejecutivo N.º 19623-TSS, de 10 de enero de 1990 y sus reformas) y sujetándose a los parámetros generales de la normativa estatutaria.

 

VI. CONCLUSIONES:

 

   A la luz de todo lo expuesto, se puede arribar a las siguientes conclusiones generales:

 

a) La desconcentración máxima de la que goza el Consejo Nacional de Salarios, consiste en la independencia funcional de éste frente al Ministro y funcionarios inferiores del Ministerio de Trabajo; lo que se traduce, concretamente, en la improcedencia de revisar o sustituir las fijaciones salariales acordadas por el Consejo o la avocación de tal competencia y, además, la inadmisibilidad de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca ministerial, relativas al modo en que en Consejo habrá de ejercer su potestad constitucional. En ello se plasma la "plena autonomía" que la ley le reconoce al Consejo.

b) Fuera del anterior campo, el Ministro recupera sus potestades jerárquicas y, además, el accionar administrativo del Consejo queda supeditado a la dirección del primero y a los correspondientes reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo.

c) En virtud de la "personalidad y capacidad jurídicas instrumentales" que le están atribuidas, el Consejo está habilitado para celebrar negocios jurídicos por sí mismo y para ejecutar directamente su presupuesto, es decir, puede suscribir contratos al margen de las competencias y pautas contractuales usuales del Ministerio; contrataciones que se efectuarían con cargo al capítulo presupuestario correspondiente y, desde luego, con pleno apego a las reglas de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

d) Sin embargo, el Consejo carece de autonomía en la elaboración de su presupuesto, el que deberá incorporarse al proyecto anual del Ministerio.

e) Tampoco puede realizar los nombramientos de su personal, los que se realizarán a través de los procedimientos estatutarios propios de todo el Poder Ejecutivo.

f) La Oficina de Salarios está jerárquicamente subordinada al Consejo, sin que ello obste para que el Ministro -fuera de la órbita de las competencias desconcentradas, donde la unidad administrativa goza de plena independencia funcional- ejerza la autoridad superior que le corresponde como jerarca.

g) La potestad disciplinaria respecto de los funcionarios administrativos del Departamento de Salarios, se ejercita en consonancia con las reglas generales del Ministerio (reglamento autónomo), en el marco de la normativa estatutaria.

 

-o0o-

 

   Del señor Secretario del Consejo Nacional de Salarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, atento se suscribe,

 

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.

Lic. Farid Ayales Esna, Ministro de Trabajo.