OJ-064-96

14 de octubre de 1996

Señor

Orlando González Villalobos

Diputado

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio OGV-599 de fecha 01 de octubre de 1996, en el cual consulta “sobre el procedimiento que estamos analizando en distintos proyectos de ley que se tramitan en la Contraloría de Asuntos Agropecuarios, para autorizar el traspaso de algunos bienes inmuebles del Estado, a entes privados de interés público, como los son las Corporaciones. Además, quisiera conocer el criterio sobre la posibilidad de establecer en la ley, el que esos bienes puedan ser devueltos al Estado, en caso de que no se cumplan los fines de la ley, o bien, que se disuelva el ente creado.”

I.- ACLARACION PRELIMINAR

   Es importante señalar que a tenor de lo dispuesto por los artículos 1, 2, 3 inciso b) de la ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, dirigidos a los componentes de la Administración Pública, son vinculantes. No obstante, ha sido práctica institucional, asesorar a los señores Diputados cuando así lo soliciten en ejercicio de su función política. En tal circunstancia lo resuelto por la Procuraduría no tiene naturaleza vinculante, y la asesoría constituye una mera opinión jurídica.

II.- SOBRE EL TRASPASO DE BIENES INMUEBLES DEL ESTADO A ENTES PRIVADOS

   Es preciso indicar que el traspaso de inmuebles del Estado a entes privados de interés público, en atención al Principio de Legalidad que rige la actividad del Estado, por así disponerlo el artículo 11 de la Constitución Política, es posible siempre y cuando sea autorizado por una ley.

   Una vez autorizado el traspaso por una ley, se deberá realizar una escritura pública en la que comparezcan las partes a manifestar su conformidad.

   Finalmente, según lo dispuesto por el numeral 267 del Código Civil, dicho traspaso deberá ser inscrito en el Registro General de la Propiedad para que surta todos los efectos legales.

   Establece el indicado numeral lo siguiente:

"Artículo 267.- Para que la propiedad sobre inmuebles surta todos los efectos legales, es necesario que se halle debidamente inscrita en el Registro General de la Propiedad."

III.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE ESTABLECER EN LA LEY QUE TRASPASA BIENES DEL ESTADO A ENTES PRIVADOS DE INTERES PUBLICO, LA DEVOLUCION AL ESTADO EN CASO DE NO CUMPLIRSE CON LOS FINES DE LA LEY

   Seguidamente se determinará la naturaleza jurídica de los entes privados de interés público y posteriormente se tratará el derecho constitucional de propiedad en relación con estos entes.

A.- NATURALEZA JURIDICA DE LOS ENTES PRIVADOS DE INTERES PUBLICO

   Esta Procuraduría ha entendido como Administración Pública "a los tres Poderes del Estado -en el ejercicio de la función administrativa-, las Municipalidades, instituciones autónomas y demás entidades de Derecho Público, (Procuraduría General de la República, VID entre otros, dictamen 2-69-78 de 16 de noviembre de 1978, C-278-86 del 2 de diciembre de 1986 y C-024- 94 de 10 de febrero de 1994)." (OJ-059-96 de 19 de  setiembre de 1996).

   En virtud de lo anterior, no es posible incluir dentro de la Administración Pública, a entes privados de interés público, en el tanto no ejercen función administrativa.

   Por ello los entes privados, aunque tengan un interés público son personas jurídicas privadas fuera de la estructura de la Administración Pública.

B.- EL DERECHO DE PROPIEDAD CONSTITUCIONAL APLICABLE A LOS ENTES PRIVADOS DE INTERES PUBLICO

   El derecho de propiedad o dominio sobre un bien implica una serie de derechos detallados en el numeral 264 del Código Civil, el cual dispone textualmente lo siguiente:

"Artículo 264.- El dominio o propiedad absoluta sobre una cosa, comprende los derechos:

1.- De posesión.

2.- De usufructo.

3.- De transformación y enajenación.

4.- De defensa y exclusión; y

5.- De restitución e indemnización.

   Además, establece el artículo 265 del citado cuerpo normativo que "Cuando no corresponden al dueño todos los derechos que comprende el dominio pleno, la propiedad es imperfecta o limitada. (...)"

               Por su parte el numeral 266 dispone:

 "Artículo 266.- La propiedad y cada uno de los derechos especiales que      comprende, no tienen más límites que los admitidos por el propietario y los impuestos por disposiciones de la ley."

En ese sentido la Sala Constitucional ha especificado que:

"Sin entrar a discernir si en el presente caso se cumplen los presupuestos básicos para expropiar el bien, ninguna medida, ni aun de orden legal, puede imponerle a la propiedad privada limitaciones que la misma Constitución Política no haya contemplado." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 2169-93).

   Es por ello que siendo los entes privados de interés público personas de derecho privado, su patrimonio se encuentra bajo la protección del numeral 45 de la Constitución Política.

   Es así como el indicado numeral dispone que "la propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme con la ley. (...) Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social."

   Si mediante una ley se pretende traspasar el dominio de un inmueble del Estado a un particular, dada la garantía constitucional antes indicada, a este último no se le podrá privar del dominio del bien condicionándolo al cumplimiento de sus fines, salvo sea mediante una expropiación con indemnización previa. Ello en virtud del derecho de propiedad tutelado por la Constitución Política del que goza cualquier sujeto de derecho privado, el cual implica el poder más amplio sobre un bien, salvo lo dispuesto por el artículo 45 constitucional en relación con la expropiación por interés público y las limitaciones de interés social.

   En ese sentido la Sala Constitucional ha indicado en relación con el derecho de propiedad constitucional, lo siguiente:

"Las limitaciones que imponen al propietario gravámenes de tal grado que impiden el usufructo natural de la cosa, pierden el carácter de tales y se convierten en expropiaciones, razón por lo que el daño causado debe ser indemnizado. En efecto, conforme al artículo 45 de la Constitución Política, las únicas limitaciones a la propiedad privada autorizadas, son aquellas impuestas por razones de interés social." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.796-91).

A su vez la citada Sala estableció que:

"Los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.5097-93).

Además, ha indicado que:

"El derecho de propiedad se define como el derecho de poseer exclusivamente una cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las establecidas por la ley y el propietario y conceptualizándose como facultades de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el límite del contenido normal significa expropiación." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3617-94). (En igual sentido véase, entre otros, Voto No. 564-94).

 Posteriormente, se dispuso que:

"El artículo 22 de la Ley 6122 de 17 de noviembre de 1977 resulta violatorio del derecho de propiedad, en la medida en que condiciona el ejercicio de uno de los atributos esenciales del dominio, que es la posibilidad de disposición de los bienes, a una limitación contraria a los principios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad, que configuran el principio de interdicción de la arbitrariedad." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.3847-94).

Finalmente resolvió que:

"Es claro que la Constitución Política permite establecer limitaciones a la propiedad en tanto el bien mantenga un valor comercial y pueda ser empleado por su propietario dentro de una de las posibilidades de mercado que permite el sistema democrático representativo de gobierno." (El subrayado no es del original) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No.5141-94).

   De ahí que una limitación establecida en una ley que implique la devolución del bien inmueble traspasado por el Estado a un ente privado, sobrepasaría el contenido esencial de la propiedad y sería equivalente a una expropiación.

IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE ESTABLECER EN LA LEY QUE TRASPASA BIENES DEL ESTADO A ENTES PRIVADOS DE INTERES PUBLICO LA DISOLUCION DE LOS MISMOS EN CASO DE INCUMPLIRSE CON LOS FINES PREVISTOS EN SU CONSTITUCION

   Es preciso indicar que las personas jurídicas de derecho privado, en general, presentan causales de disolución y mecanismos legalmente regulados para la liquidación de sus haberes.

   Así sucede con el caso de las sociedades anónimas, según lo establecen los artículos 201 y 214 del Código de Comercio, los cuales disponen textualmente lo siguiente:

"Artículo 201.- Las sociedades se disuelven por cualquiera de las siguientes causas:

a) El vencimiento del plazo señalado en la escritura social;

b) La imposibilidad de realizar el objeto que persigue la sociedad, o la consumación del mismo;

c) La pérdida definitiva del cincuenta por ciento del capital social, salvo que los socios repongan dicho capital o convengan en disminuirlo proporcionalmente; y

d) El acuerdo de los socios."

"Artículo 214.- Los liquidadores tendrán las siguientes facultades:

a) Concluir las operaciones sociales que hubieren quedado pendientes al tiempo de la disolución, cuando ello fuere legalmente posible;

b) Cobrar los créditos y satisfacer las obligaciones de la sociedad;

c) Vender los bienes de la sociedad, por el precio autorizado según las normas de liquidación;

d) Elaborar el estado final de la liquidación, y someterlo a la discusión y aprobación de los socios, en la forma que corresponda según la naturaleza de la sociedad; y

e) Entregar a cada socio la parte que le corresponda del haber social."

   A su vez la Ley de Asociaciones No. 218 de 8 de agosto de 1939 establece en el artículo 13, lo siguiente:

"Artículo 13.-La asociación se extingue:

a) Cuando el número de asociados elegibles sea inferior al necesario para integrar el órgano directivo.

b) Si fuere disuelta por la autoridad por haberse comprobado alguno de los extremos señalados en el artículo 27.

c) Una vez conseguido el fin temporal o transitorio para el cual fue fundada, o imposibilitada legal o materialmente dicha consecución. Y

d) Por privación de su capacidad jurídica como consecuencia de la declaratoria de insolvencia o concurso; de variación en el objeto perseguido; del cambio de su naturaleza en su personería jurídica o por no haber renovado el órgano directivo en el año siguiente al término señalado en los estatutos para el ejercicio del mismo."

   Por su parte, el artículo 14 determina:

"Artículo 14.- Al extinguirse la asociación, los bienes de ésta se distribuirán en la forma que indiquen los estatutos. Si éstos no hubieren establecido nada al respecto, se distribuirán esos bienes en proporción a los aportes de cada asociado.

En tal caso, o si así se hubiere estatuido, se pedirá al Juez Civil correspondiente al domicilio de la asociación, el nombramiento de uno a tres liquidadores que devengarán en conjunto un honorario que no exceda del 5% del producto neto de los bienes liquidados."

   Finalmente, el artículo 27 prescribe:

"Artículo 27.-La autoridad judicial será la única competente para decretar, antes de la expiración del término natural, la disolución de las asociaciones constituidas con arreglo a esta ley, cuando se lo pidan los dos tercios o más de los asociados o cuando concurran las circunstancias que indican los incisos a), c) y d), del artículo 13.

Decretada la disolución se procederá en la forma que indica el artículo 14 y el Tribunal lo comunicará al Registro de Asociaciones para la inscripción de esa circunstancia."

   Es igualmente posible indicar que, en el caso de Fundaciones, la Ley de Fundaciones regula lo relativo a la disposición de los haberes de la fundación que deba ser disuelta por las razones que correspondan. Así, estatuye la Ley en su artículo 17 lo siguiente:

"Artículo 17.- Sólo el Juez Civil respectivo, a instancia de la Junta Administrativa, o de la Contraloría General de la República, podrá disponer la disolución de una fundación, cuando haya cumplido los propósitos para los que fue creada o por motivo de imposibilidad absoluta en la ejecución de sus finalidades.

En caso de acordarse la disolución, el Juez ordenará que los bienes pasen a otra fundación, o en su defecto a una institución pública similar, si el constituyente de la fundación no les hubiere dado otro destino en ese caso, y firmará los documentos necesarios para hacer los traspasos de bienes."

   Se da así, como lo vemos en el caso de las personas jurídicas de derecho privado, un régimen de disposición de bienes en caso de disolución regulado por normativa legal.

   De esta forma, es posible inferir que existen supuestos expresamente previstos en las leyes, mediante los cuales se regula las causales y disposición de los bienes del ente privado. De ahí que, como alternativa para el interés del consultante, podría establecerse como una de las causales de disolución de la persona jurídica beneficiaria del inmueble traspasado por el Estado, el incumplimiento de los fines previstos en su constitución.

V.- CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto, de modo no vinculante esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- El traspaso de inmuebles del Estado a entes privados de interés público es posible siempre que sea autorizado por una ley.

2.- Los entes privados de interés público son personas de derecho privado y tienen un patrimonio que se encuentra bajo la protección del numeral 45 de la Constitución Política.

3.- La ley mediante la cual se dispone el traspaso de bienes del Estado en beneficio de personas jurídicas de derecho privado, puede establecer como una de las causales de disolución de la persona jurídica beneficiaria del inmueble, el incumplimiento de los fines previstos en su constitución.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

RSZ/MLE