C-001-97

San José, 02 de enero de 1997

Dr.

Herman Weinstok Wolfowicz

Ministro de Salud

Estimado señor:

   Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio DM-5393-96 de 5 de noviembre de 1996, en el cual consulta sobre el pago de intereses legales en pagos tardíos de la Administración indicando al efecto, lo siguiente:

"En los reclamos administrativos para el pago de salarios devengados no pagados o para el pago de diferencias salariales por concepto de revaloración o re-asignación de puestos, lo mismo que por el pago de derechos laborales en casos de cesaciones con responsabilidad patronal o de compensaciones económicas por conmutación del principal, con frecuencia es gestionado por el reclamante el pago de accesorios tales como intereses legales, invocando la aplicación de la Sentencia No. 1328 de 9-12-94 del Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda de San José, que acogió lo resuelto por el A.Quo y ordenó el pago de dicho estremo (sic) a funcionarios de la Caja Costarricense del Seguro Social."

   Se señala además que tal interrogante nace a partir del siguiente cuestionamiento:

"Siendo así las cosas, razonablemente el Ministerio de Salud, debe pagar los intereses nacidos como consecuencia de la mora de los pagos de salarios, diferencias salariales, conmutación de vacaciones, viáticos y cualesquiera otro concepto que implique contraprestación económica o reembolso de gastos incurridos por el trabajador en materia de viáticos, conclusión análogo (sic) a la esbozada por el Tribunal Superior de Trabajo arriba anotado (sic), misma del Juzgado Tercero de Trabajo de San José. La diferencia consiste, en que las instancias judiciales citadas tienen fundamento legal para asir sus resoluciones, elemento que nos parece está ausente en el Estatuto y Reglamento de Servicios (sic) Civil que regula la materia laboral en la Administración Central y que nos pone en situación de duda ante el Principio de Legalidad para la Administración, razón por la que con todo respeto solicitamos criterio a esa Procuraduría General a efecto de orientar las resoluciones administrativas que involucren el cobro de intereses legales por mora en el pago de las acreencias de los servidores públicos frente a la Administración."

   En relación a la interrogante planteada, la Asesoría Legal del Ministerio consultante, indicó lo siguiente:

" Con base en los principios de justicia, equidad y buen fe, fundamentalmente, que son los ejes que debe mover las actuaciones del hombre, es criterio de la Asesoría Legal de este Despacho, que la Administración debe ser un buen ejemplo del respeto de estos principios, por lo que, independientemente de los motivos que hayan existido para no cumplir oportunamente de (sic) sus obligaciones de pago ante sus servidores, debe cargar, con los costes del procedimiento administrativo o judicial a que se obligue al funcionario para hacer valer sus derechos, los cuales obviamente requerian (sic) del pronunciamiento (sic) judicial; la pérdida del poder adquisitivo de nuestra moneda y del reconocimiento y pago de los intereses de ley generado por el no pago oportuno de la deuda, los que constituyen derechos para el acreedor que al derivarse de una relación de servicio, en sede laboral, son irrenunciables para el trabajador de conformidad con los numerales 11 y 74 del Código de Trabajo y la Constitución Política respectivamente."

I.- ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES

   De previo a entrar al análisis concreto de la presente consulta, es preciso hacer una referencia general a ciertos antecedentes jurisprudenciales que permiten de alguna forma dar una visión panorámica de la postura asumida por los Tribunales Laborales en la materia aquí estudiada.

   De interés es hacer inicialmente referencia textual a la citada resolución No. 1328 del Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, de las 9:10 horas del 9 de diciembre de 1994, de varios Profesionales de Ciencias Médicas contra la Caja Costarricense de Seguro Social, en la cual se indicó:

" (...) en la presente litis los actores pretenden el cobro de intereses sobre un aumento salarial que no se operó en su debido momento, a pesar de estar decretado, sino que el pago se dilató por algunos meses, situación que defiende el representante del Ente asegurador argumentando que ello se debió a limitaciones de índole legal, pues su representada se encuentra afectada por el principio de legalidad. Este Tribunal ha considerado que el pago de los intereses son procedentes por estar acorde con lo dispuesto por los numerales 702, 706 y 1163 del Código Civil, ya que la obligación de su patrono de pagar a su trabajador los derechos que le corresponden, empieza desde el momento mismo en que el derecho nace, y al no hacerlo así, incurre en mora, con lo que es su deber cancelarle tales réditos. El acordar el aumento salarial, que conlleva el pago de una obligación legal, hace que nazca para el trabajador un derecho de crédito, un derecho de exigir el pago de la obligación, y si ese pago se dilata, por cualquier razón, se está en presencia de una mora que ha de ser resarcida. " (El subrayado no es del original).

   Por su parte, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 175 de las 9 horas del 27 de setiembre de 1991, citando el antecedente de la misma Sala No.112 de las 15 horas del 10 de agosto de 1990, a la cual hace referencia el indicado Tribunal Superior en la resolución antes transcrita, ha reconocido lo siguiente:

" De acuerdo con la filosofía que inspira las pretensiones laborales (artículos 63 de la Constitución Política y 28 al 31 del Código de Trabajo), la obligación para el patrono existe desde el momento, en que tiene lugar su conducta (...) que da lugar a la disolución del vínculo laboral (...) Si la obligación existe en esos términos por disposición de la ley, también desde ese momento se da la mora y todas las consecuencias que de ella se derivan (...)La tesis de que este tipo de obligaciones no genera intereses desconoce lo que manda el ordinal 702 citado, también aplicable en este campo supletoriamente (artículo 15 del Código de Trabajo), en el sentido de que el incumplimiento de cualquier obligación (legal, convencional o por otra de las causas señaladas en el 631 de ese mismo Cuerpo de normas), hace incurrir en el pago (...) Desde el punto de vista laboral, la interpretación en sentido distinto de la que hace la Sala se presta para estimar como bonificada la postergación del pago no sólo el incumplimiento e imponerle al trabajador la obligación de demandar en la vía judicial, lo cual es contrario al espíritu mismo de la prestación en esta materia (...)" (El subrayado no es del original).

   De mucha trascendencia resulta también el siguiente párrafo de la Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 179 de las 10:40 horas del 6 de julio de 1994, de un particular contra el Estado, mediante la cual se estableció:

"(...) el reclamo del demandante no está sustentado en el ordinal 44 del Estatuto del Servicio Civil, sino en la ilegitimidad de la suspensión sin goce de salario decretada en su perjuicio, por lo que su reclamación, se dirige a obtener el reembolso de los salarios dejados de percibir, los cuales sí devengan intereses legales, en tratándose del adeudo de una suma de dinero -obligación de pagar-, conforme el numeral 1163 del Código Civil, aplicable supletoriamente." (El subrayado no es del original).

   De forma similar, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 160 de las 14:30 horas del 23 de junio de 1994, de un particular contra un particular, dispuso:

"IV. SOBRE LOS INTERESES:  Nótese que los extremos objeto de la condenatoria, a saber: los salarios - premios y diferencias salarial- de los meses de julio, agosto y parte de setiembre; el equivalente a treinta y dos días de vacaciones; el equivalente a nueve dozavos de aguinaldo; y la diferencia en el pago de la cesantía; corresponden a sumas que debieron ser canceladas al momento de la terminación del contrato de trabajo, por tratarse de derechos indiscutibles del trabajador y porque aún en el mismo documento donde consta la transacción, la accionada se comprometió a pagar de inmediato el aguinaldo y las vacaciones. Así las cosas, a tenor del artículo 706 del Código Civil, aplicable supletoriamente por autorizarlo el artículo 15 del(sic) de Trabajo, la fecha en que se dio inicio al curso de los intereses fue correctamente establecida, en relación a todos los extremos petitorios."

   Por su parte en otra sentencia de la misma Sala Segunda de la Corte se ha manifestado que:

"(...) En efecto, la ley es muy clara sobre el momento en que se deben cancelar las indemnizaciones derivadas de la terminación de una relación de trabajo. El hecho de que el Estado patrono deba cumplir con una serie de requisitos y controles, no debe ir en perjuicio del trabajador. Ya de por sí éste es castigado cuando debe recurrir a los tribunales, a reclamar sus derechos por cuanto no existen mecanismos de indexación de las deudas laborales salvo el pago de los intereses. Si la comunidad considera, y creemos que esto es imprescindible en una sociedad organizada y democrática, establecer controles y verificaciones del gasto, debe indemnizarse adecuadamente al perjudicado por estos mecanismos, que ve postergado el acceso a lo que la ley le reconoce." (El subrayado no es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 117 de las 11 horas del 24 de mayo de 1994).

   Una reciente resolución de la misma Sala nuevamente confirma la jurisprudencia antes citada al señalar:

" (...) De lo anterior se puede concluir que si la obligación del patrono existe, en los términos dispuestos anteriormente, también desde ese momento se da la mora y lógicamente las consecuencias de ella derivadas. Ahora bien, los daños y perjuicios provenientes de obligaciones dinerarias son precisamente los intereses por lo que la aprobación de estos montos por parte del Tribunal Superior fue correcta; con base en la petitoria formulada por el actor." (El subrayado no es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No.105 de las 16 horas del 29 de marzo de 1996).

   Finalmente el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Primera, en sentencia No.431 de las 15:15 horas del 31 de mayo de 1993, en ordinario laboral de un particular contra el Estado, dispuso:

"Las suscritas consideran que, respecto al período de tiempo dentro del cual debe pagarse las horas extra, si bien el artículo 168 del Código de Trabajo fija un plazo de quince días para el pago del salario a los trabajadores manuales y un mes para los intelectuales y servidores domésticos, éste no resulta de aplicación en la administración pública pues en ésta existe, quiérase o no, un trámite burocrático que obliga a cumplir con cierto procedimiento como es la elaboración y aprobación de planillas y posterior envío a la Oficina Técnica Mecanizada para la emisión de los cheques (...)". (El subrayado no es del original) (Véase en igual sentido sentencia del Tribunal Superior de Trabajo, No. 3343 de las 9:08 horas del 23 de julio de 1974).

II.- ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

   La Contraloría General de la República fue consultada sobre la procedencia, entre otras cosas, del reconocimiento de los intereses sobre las vacaciones y aguinaldo a los servidores cesados por reducción forzosa del sector público, ante lo cual indicó dicho Órgano Contralor que:

"(...) sí cabría reconocer intereses sobre otros extremos como las vacaciones y aguinaldo, en el caso en que se haya producido un incumplimiento imputable a la Administración." (Contraloría General de la República, oficio No. 688 de 19 de enero de 1996).

   Esta Procuraduría por su parte se pronunció sobre la procedencia de intereses por la mora del pago de vacaciones y aguinaldo al servidor movilizado forzosamente en el sector público. Es así como indicó:

"Del dictamen citado de la Contraloría General de la República y de las anteriores resoluciones, es claro que el servidor movilizado forzosamente en el sector público, tiene derecho a que se le reconozca el pago de intereses exigibles por la mora en la efectiva cancelación de los derechos laborales, ello en virtud de lo dispuesto por el numeral 706 del Código Civil, que regula que los daños y perjuicios derivados de las obligaciones dinerarias son los intereses.

II.-CONCLUSION

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que para los exservidores de la Administración Pública despedidos mediante la reorganización prevista por el numeral 47 del Estatuto del Servicio Civil, procede reconocer los intereses exigibles por la mora en la indemnización de los derechos laborales, por concepto de vacaciones y aguinaldo." (Dictamen C-097-96 de 118 de junio de 1996).

III.- DISPOSICIONES LEGALES

   Diversas son las disposiciones legales que han de ser tomadas en consideración para la resolución de la presente consulta, entre ellas, las siguientes:

   El artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública plantea claramente los mecanismos de integración del Ordenamiento Jurídico mediante los cuales el aplicador del derecho puede interpretar, integrar o delimitar las normas aplicables al caso que corresponda.

   Así textualmente indica la citada disposición legal, lo siguiente:

" Artículo 7.-

1.- Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

2.- Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán el rango de ley.

3.- Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior."

Sucesivamente el artículo 9 de la misma Ley, dispone:

"Artículo 9.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2.- Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios." (El subrayado no es del original).

   De interés es también incorporar dentro del presente análisis, el texto del artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, No.7509 de 2 de mayo de 1995, norma que establece literalmente lo siguiente:

"Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora exceda de los noventa días naturales. Estos intereses se reconocerán mediante resolución administrativa, y se liquidarán según la tasa de captación pasiva a seis meses, indicada en el reglamento ejecutivo de esta ley, por el plazo que medie entre la fecha en que debió efectuarse el pago y la fecha de emisión del documento de pago correspondiente." (El subrayado no es del original).

   Por su parte, el artículo 706 del Código Civil, citado en varias de las sentencias antes indicadas, dispone:

"Si la obligación de es pagar una suma de dinero, los daños y perjuicios consisten siempre y únicamente en el pago de intereses sobre la suma debida, contados desde el vencimiento del plazo."

   Finalmente, debe aquí hacerse referencia a lo establecido por el artículo 49 párrafo cuarto de la Ley de Administración Financiera de la República, según el cual:

"Los pagos de horas extras a que tengan derecho los funcionarios y empleados públicos de acuerdo con la ley, se tramitará en planillas independientes de las que correspondan a los servicios cuya retribución determina la Ley General de Presupuesto, indicando el cargo que desempeña cada persona, el número de horas de trabajo extraordinario y la falta de presentación de las planillas correspondientes significará que no hubo horas extras de trabajo."

IV.- ANALISIS

   Del análisis de la Jurisprudencia antes transcrita es posible inferir el claro reconocimiento por parte de los Tribunales de Justicia, de la exigibilidad de intereses en el caso de que se produzcan atrasos en el pago de importes salariales o del preaviso, cesantía y demás aspectos o garantías laborales para el trabajador.

   Para ello se ha recurrido a la aplicación del artículo 706 del Código Civil, según el cual, como se vio, los daños y perjuicios ocasionados por la falta de pago de una obligación dineraria, se traducen en los intereses a la tasa legal prevista.

   Ahora bien, existen diversas variables que deben ser analizadas frente a la consulta, ya que en ella se plantean una serie de situaciones que precisan una valoración sujeta a las implicaciones de la actividad financiera de la Administración Pública.

   Dentro del sistema financiero contable de la Administración, es sabido que existe una serie de procedimientos contables ineludibles para la justificada erogación financiera, en ausencia de los cuales se genera una actividad ilícita de la Administración.

   Así las cosas, a manera de ejemplo, el citado párrafo cuarto del artículo 49 de la Ley de Administración Financiera de la República, determina un procedimiento financiero contable para el pago de horas extras, debiéndose tramitar planillas independientes de las que correspondan a los servicios. Inclusive, en el caso de que se trate de labores extraordinarias no susceptibles de ser tenidas como horas extras, se crea un procedimiento que requiere de la aprobación de la Contraloría General de la República, lo cual supone, como es posible inferir, una mayor dilación en el pago establecido por la propia ley.

   De ahí que sea necesario, para esta Procuraduría, valorar el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, como la norma cuya aplicación analógica permite resolver las dudas planteadas en la consulta.

   Se admite, así como regla general, la exigibilidad de intereses en el caso de un pago tardío por parte de la Administración, pago que será exigible, sin embargo, una vez transcurrido el plazo de noventa días naturales de mora, debiéndose hacer el cálculo con base en la respectiva tasa básica pasiva a seis meses.

   Como es claro, dicha norma responde a las exigencias del Principio de Legalidad Financiera que opera en la materia. El indicado numeral, de forma equitativa establece el deber del pago de intereses por parte de la Administración, sujeto a las reglas razonablemente exigibles en vista de los mecanismos financieros y contables que le son impuestos por disposición legal.

   Surge así a partir de la aplicación analógica de esta norma en la materia consultada, una variable en relación con la normativa del Código Civil aplicada por la Jurisprudencia citada, cual es, que si bien se coincide en el reconocimiento de intereses en caso de mora de la Administración, éstos serán exigibles una vez transcurrido el plazo de noventa días naturales de mora.

   El artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa debe ser aplicado para el cálculo de los intereses, por la mora de la Administración Pública, siguiendo las reglas para la interpretación e integración del ordenamiento jurídico administrativo previstas por la Ley General de la Administración Pública, según la cual, la aplicación de disposiciones normativas de naturaleza privada -artículo 706 del Código Civil-, debe ser la última alternativa utilizada por el operador del derecho, debiendo preferirse las normas del Derecho Público que resulten aplicables aún por analogía, por encima de las de Derecho Privado.

   De ahí que se considere pertinente integrar el ordenamiento jurídico mediante la aplicación analógica del citado artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, norma que contiene un idéntico motivo al buscado en la consulta, a saber, determinar un criterio de equidad para la compensación de los perjuicios ocasionados por un pago tardío, en este caso, a un funcionario de la administración

   Por tratarse así de una situación similar en la cual operan las reglas financiero contables para la autorización de un egreso de la hacienda pública, la norma resulta aplicable analógicamente y resuelve así la laguna que presenta en esta materia el ordenamiento jurídico administrativo.

   En el Derecho la utilización de la interpretación analógica es una regla general, es así como se afirma:

" (...) la interpretación por analogía en ordenamientos como los modernos no necesita, para ser legítima, venir expresamente autorizada (...) sino que es legítima siempre que no esté prohibida, o que sea incompatible con la naturaleza excepcional de la norma de que se trata." BETTI, Emilio, Interpretación de la Ley y de los Actos Jurídicos, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, traducción de José Luis de los Mozos, 1975 p.156.

    Además, en doctrina se justifica la analogía en virtud de su función la cual es:

"(...) la de la autointegración del orden jurídico en relación con la eliminación de las inevitables lagunas que presenta la disciplina legislativa o consuetudinaria." Ibidem.

   Se ha indicado, en doctrina, en qué supuestos procede la utilización de la analogía:

" (...) a fin de que la analogía jurídica sea perfecta, y por ello la conclusión cierta, es necesario que la semejanza entre el caso previsto por la disposición legal y aquel no previsto consista en que ambos casos tengan como término común de referencia "la razón suficiente" de la disposición misma (...).

   La razón suficiente se puede entender como razón de exigencia de la ley, o como razón de su verdad.

Entendida como razón de la existencia de la ley se identifica con el principio de causalidad; entendida como razón de la verdad de la misma, se identifica con la relación entre fundamento (principio ) y consecuencia. (...)

Con la descomposición del principio de razón suficiente nos damos cuenta que en jurisprudencia, siempre que se utiliza la analogía, se dan dos investigaciones distintas: o demostrar que las dos situaciones presentan idéntico motivo, o bien demostrar que tienen un común fundamento." (El subrayado no es del original) BETTI, op. cit, p.156 y 157.

   En el caso en estudio, el supuesto contenido en el numeral 19 de la Ley de Contratación Administrativa tiene como motivo el reconocimiento de los intereses por la mora de la Administración en materia de contratación administrativa. Es por ello lógico admitir el mismo reconocimiento de intereses para cualquier tipo de mora en que esté de por medio la Administración Pública. Existe así un motivo idéntico, como se vio, entre el artículo 19 citado y los demás casos en que la Administración incurra en mora en el pago de diferentes rubros.

   Además, es importante advertir que el indicado artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa establece:

a) un plazo a partir del cual son exigibles los intereses y

b) una tasa de interés.

   Los dos elementos indicados, de la citada norma, reconocen la existencia del Principio de Legalidad Administrativa, el cual hace la diferencia entre los pagos que efectúa la Administración Pública y los que realiza un particular.

V.- CONCLUSIONES

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1.- La Jurisprudencia laboral ha sido clara en reconocer el pago de intereses en aquellas situaciones en las cuales se produce mora a la hora de cancelar importes salariales u otros extremos laborales.

2.- A partir de la entrada en vigencia de la Ley de Contratación Administrativa, esta indemnización por la mora, debe ajustarse a las reglas analógicamente derivadas de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, con lo cual, los intereses corren luego de noventa días naturales de mora y se han de calcular con base en la tasa básica pasiva de seis meses ahí indicada.

Sin otro particular, se despide atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

RSZ/MLE