C-012-97

San José, 22 de enero de 1997

Sr.

Cap. Otto Escalante Wiepldng

Director General de

Aviación Civil

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. 970107 de 8 de enero último, por medio del cual consulta a la Procuraduría acerca de la posibilidad de realizar arreglos de pago con las empresas usuarias de los servicios que brinda la Autoridad Aeronáutica.

   Adjunta U. el criterio de la Asesoría Legal de ese Dirección, para quien los ingresos establecidos por la Ley en favor del Consejo de Aviación Civil constituyen tributos, específicamente "contribuciones especiales". En razón de esa naturaleza, se agrega, la obligación no puede ser objeto de condonación o remisión por el Consejo. De allí que considere que la suscripción de acuerdos de pago es posible siempre que no se opere una remisión de la deuda. Los arreglos de pago deben establecer la forma y plazo de recuperación de la deuda y de los réditos accesorios a la obligación principal. La Asesoría fundamenta esa posibilidad en el artículo 38 del Código Tributario. Añade que los réditos derivados del retraso en el pago generan la obligación de pago de intereses conforme a lo prescrito por el artículo 57, párrafo primero del citado Código y que deben solicitarse garantías según lo estipulado en el Derecho Comercial. Se recomienda a la Administración evaluar en cada caso particular las solicitudes de arreglo de pago que se planteen y se realicen los que ofrezcan más garantías de recuperación y un plazo razonable según los criterios del Departamento Financiero.

   Conforme lo expuesto, la Asesoría Legal fundamenta la posibilidad de acordar arreglos de pago en la naturaleza -que estima tributaria- de las tarifas recaudadas por el Consejo Técnico de Aviación Civil. No obstante, estima la Procuraduría, que sólo el examen detallado de los diversos ingresos del Consejo permitiría establecer su naturaleza tributaria o bien, si, por el contrario, se está ante un precio público. Examen que en esta ocasión escapa al objeto de la consulta que se formula a la Procuraduría. Es de advertir, sin embargo, que esa determinación es necesaria a efecto de que la Administración precise en cada caso el fundamento jurídico de un posible arreglo de pago de las obligaciones en favor del Consejo y el monto de los intereses corrientes o moratorios que deben exigirse.

A-. LA COERCITIVIDAD DETERMINA LA NATURALEZA TRIBUTARIA

   En razón de su consulta, interesa establecer las tarifas que pueden ser cobradas por el Consejo Técnico y en concepto de qué. Pues bien, en lo que interesa la Ley General de Aviación Civil dispone:

" Art. 10.- Son atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil

IX-. Estudiar, determinar y aplicar las tarifas que mediante decreto estableciere el Poder Ejecutivo, por la prestación de servicios aeroportuarios, facilidades de navegación aérea, radiocomunicaciones y cualesquiera otros servicios auxiliares de la misma, así como también por derechos de expedición de licencias al personal técnico aeronáutico, certificados de explotación, certificados de aeronavegabilidad".

Art. 166.- Las tarifas, rentas o derechos aplicables a toda clase de servicios y facilidades aeroportuarios propiedad del Estado, suministrados directamente por delegación del Estado y administrados por la Dirección General de Aviación Civil, serán fijados directamente por el Consejo Técnico de Aviación Civil y aprobados por el Poder Ejecutivo. (....)".

   Se deriva de lo expuesto que el Consejo Técnico de Aviación Civil puede recibir recursos provenientes de la prestación de servicios, relacionados todos con lo aeroportuario. Esta contraprestación tiene naturaleza tributaria?

   Como señaló la Procuraduría en el dictamen C-073-92 de 28 de abril de 1992, establecer si un determinado ingreso constituye un precio público o bien tiene naturaleza tributaria es uno de los aspectos de más difícil precisión para el operador jurídico. Tendrá esa última naturaleza si constituye una obligación exigida coactivamente por el Estado en virtud de su poder de imperio. Puesto que la obligación se exige en relación con un servicio prestado por el Estado, tendríamos que, de estarse ante un tributo, éste sería una tasa, tributo:

 " ... cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado" (artículo 4 del Código Tributario).

   De la lectura del Código Tributario se desprende la necesidad de diferenciar entre los servicios del Estado aquéllos que se estima inherentes al Estado; es decir, actividades que por su naturaleza o en virtud de disposición legal deben ser prestadas directamente por la Administración Pública, y aquéllos que por su naturaleza, comercial o industrial, pueden ser delegados en un particular. Situación que no es tan clara y depende en mucho de condiciones ideológicas, sociales y económicas, relacionadas todas con el papel que el ordenamiento y la sociedad civil atribuyan al Estado.

   Ahora bien, en el supuesto de servicios no inherentes al Estado, la contraprestación del usuario no constituye un tributo, sino un precio o tarifa público. Lo que remite a la diferencia fundamental entre tasa y precio público. En ambos la obligación se exige en virtud de que existe una prestación de servicio público individualizable en el contribuyente. Pero, en la tasa esa exigencia es de orden compulsivo, originada en el poder de imperio del Estado, en tanto que en el precio público, la obligación es, normalmente, de origen contractual aun cuando se trate de un contrato de adhesión. La doctrina se refiere a estos aspectos en los siguientes términos:

" ...La circunstancia de tratarse de una prestación exigida coactivamente por el Estado, es justamente lo que asigna a la tasa carácter de tributo, ya que de lo contrario nos hallaremos con un precio..." H, VILLEGAS, Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Depalma, Buenos Aires, 1992, p. 90.

   Ese mismo criterio es seguido por Fonrouge, para quien la tasa lleva implícita la coerción, "la compulsión hacia el responsable", de forma que el contribuyente no puede rehusar el pago aún cuando no haga uso del servicio. Considera que:

" Creemos con Giannini, que el mejor criterio de diferenciación (entre tasa y precio público) radica en la naturaleza de la relación entre el organismo público y el usuario del servicio o la persona a quien interesa la actividad y que en tal sentido debe analizarse si hay de por medio una relación contractual (pago fundado en la voluntad de las partes) o una relación legal (pago por mandato de la ley, independiente de la voluntad individual): en el primer caso habrá ingreso de derecho privado y en el segundo tasa." G, FONROUGE: Derecho Financiero, I, Depalma, Buenos Aires, 1978, p. 266

   En igual forma, para la Sala Constitucional, el criterio de diferenciación entre las tarifas y las tasas es la coercitividad. Al referirse a las tarifas por aparcamiento de vehículos, consideró la Sala que no se estaba ante un tributo, porque en estos:

" ...se use o no un servicio, hay que pagarlo, y no es éste el caso, pues la tarifa es la contraprestación a un servicio que real, efectivamente, se reciba, y por lo demás, no se trata de un servicio inherente al Estado." N. 4548- 95 de 15:27 hrs. del 16 de agosto de 1995.

   Criterio de coercitividad que reitera en el voto N. 3923-96 de las 15:24 hrs. del 31 de julio de 1996, en relación con las tarifas de los servicios portuarios a cargo de JAPDEVA.

   Dados los principios doctrinarios en la materia, se comprende que la Procuraduría haya retenido esa coercitividad como elemento diferenciador, sin perjuicio de referirse a los otros aspectos contemplados en el artículo 4 del Código Tributario y particularmente al carácter, inherente o no, del servicio de que se trate. En este orden de ideas, el dictamen N. C-73-92 de 28 de abril de 1992, señala que las tasas son exacciones en dinero exigidas por el Estado en virtud de su poder de imperio, manifestado por el mandato legislativo. Por el contrario, los precios públicos, si bien se establecen o fijan de conformidad con la ley, constituyen "las tarifas" de algunos servicios públicos que se califican como de no esenciales o inherentes a la naturaleza del Estado o del Poder Público". Se agrega que:

" ...Debe notarse que la confusión proviene del hecho de que normalmente la remuneración de los servicios públicos propiamente dichos o "Servicio Administrativos", como los llaman algunos autores, se hace mediante el pago de una tasa. El ejemplo clásico de lo anterior lo constituyen las tasas que se pagan por la administración de justicia, mediante timbres o papel timbrado; para obtener el registro de actos o documentos en oficinas públicas; para obtener autorizaciones, licencias, permisos, documentos de identidad o para viajar; por el uso del servicio de correos o comunicaciones, cuando el mismo está en manos de un ente público; para el reconocimiento y legalización de documentos privados o públicos expedidos en el extranjero, etc. Ahora bien, a diferencia de las tasas, los precios públicos que constituyen las tarifas que se cobran por la prestación de algunos servicios públicos no inherentes al Estado, que generalmente son explotados por particulares mediante la modalidad de una concesión de servicio público, no son fijados por el sólo poder de imperio de la Administración o del Estado, sino que su determinación se encuentra sujeta asimismo a criterios de tipo económico de modo que en su monto se procura además de recuperar el costo del servicio, obtener un margen moderado de ganancia para el concesionario, sin lesionar gravemente los derechos e intereses de los usuarios y respetando los principios generales del servicio público; de aplicación tanto en la prestación directa por el Estado, como por el concesionario particular..."

   Criterio reiterado en el dictamen N. C-185-95 de 25 de agosto de 1995:

" Desde el punto de vista doctrinario, las tasas son aquellos tributos, cuyo hecho imponible constituye la utilización del dominio público o la realización por la administración de una actividad que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, pero exigiéndose en todo caso que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste, y que no sea susceptible de ser desarrollada por el sector privado. Por su parte, los precios públicos deben entenderse como aquellas contraprestaciones satisfechas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, así como por la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando no es obligatoria su solicitud ni su recepción, o cuando sean susceptibles de prestarse por el sector privado, al no implicar ejercicio de autoridad".

   Con esa última frase, se reitera que el precio público es la contraprestación por un servicio "no inherente a la soberanía estatal".

   Respecto de las sumas que puede cobrar Aviación Civil, es claro que algunas de ellas se exigen en virtud de una actividad estatal que no puede sino considerarse como inherente a la soberanía estatal. Se trata del ejercicio del poder de policía en materia aeronáutica, lo que comprende la emisión de licencias a personal técnico aeronáutico, certificados de aeronavegabilidad, certificados de explotación, los propios servicios aeronáuticos, de radiocomunicación. En cambio, puede discutirse si otros servicios tienen esa característica de inherencia a la soberanía, como es el caso de los servicios auxiliares de la navegación aérea, que podrían ser prestados por concesión. Estos supuestos, así como en el cobro por ocupación de un determinado local dentro de la zona del aeropuerto (concesión de uso o goce), etc. da lugar a un precio público y no a un tributo, salvo que el ordenamiento dispusiere lo contrario.

   Lo anterior tiene consecuencias en orden al incumplimiento de las obligaciones en favor del Estado y, por ende, respecto de posibles arreglos de pago.

B-. LA POSIBILIDAD DE OTORGAR FACILIDADES DE PAGO

   Como bien indica la Asesoría Legal de esa Dirección, el Código Tributario permite expresamente prórrogas y facilidades de pago de la obligación tributaria. Dispone el artículo 38 del citado cuerpo normativo:

" Las prórrogas deben solicitarse antes del vencimiento del plazo para efectuar el pago y sólo pueden ser concedidas en casos de excepción, cuando a juicio de la Administración Tributaria se justifiquen las causas que impiden el cumplimiento normal de la obligación de que se trata. Las facilidades de pago pueden solicitarse en cualquier momento, pero sólo se concederán si a juicio de la Administración Tributaria han sobrevenido circunstancias que tornen difícil el cumplimiento normal de la obligación, o que puedan dañar seriamente la economía del deudor si dicho cumplimiento se produce... Las prórrogas y facilidades de pago que se concedan deben devengar los intereses previstos en el artículo 57 de este Código".

    Se parte de que ante el incumplimiento de la obligación tributaria, la ejecución forzosa podría originar múltiples problemas para el contribuyente, que podría estar ante dificultades financieras, y para el Fisco, lo que aconseja dar facilidades para el pago o prorrogar el plazo de cumplimiento.

   Conforme lo cual, el Consejo de Aviación Civil podría acordar una prórroga del pago de la obligación tributaria en el tanto ésta no se encuentre vencida, y en su supuesto acordar facilidades para el pago, regularmente fraccionando la deuda tributaria. La decisión de la Administración debe contemplar el pago de los intereses que prevé el artículo 57 del Código Tributario. Intereses que tienen un carácter indemnizatorio, de restitución de los beneficios económicos que debió haber disfrutado el Consejo si las empresas de aviación hubieren cancelado en tiempo su obligación tributaria, aspecto que retuvo la Sala Constitucional en su resolución N. 6362-94 de las 15:39 hrs. del 1 de noviembre de 1994. No obstante, si se acordaren facilidades, se suspende el cobro de los intereses moratorios, según lo dispone el artículo 76 del Código Tributario.

   Pero, esa posibilidad de arreglos existe también en tratándose de deudas por no pago de los precios públicos. El artículo 314 de la Ley de Aviación Civil, en concordancia con los principios de la Ley General de la Administración Pública, establece la aplicación supletoria del Código de Comercio, del Código Civil y del Código de Procedimientos Civiles, en caso de ausencia de disposición expresa en la materia dentro de la Ley de Aviación Civil. Lo que nos remite al campo del Derecho Privado y de los principios que lo rigen. Pues bien, puesto que las empresas de aviación son empresas comerciales, resulta aplicable supletoriamente el Código de Comercio, el cual permite que las partes acuerden prórrogas y facilidades de pago. Dispone el artículo 424 del Código de Comercio:

" Si el plazo fijado fuere prorrogado, el nuevo plazo, salvo pacto en contrario, correrá desde el día siguiente inclusive a aquél en que debía expirar".

   Como corresponde al acreedor aceptar pagos parciales o bien exigir la totalidad del monto adeudado, bien podría acordar un fraccionamiento del pago, con las consecuencias indemnizatorias del caso.

   Ciertamente no se incluye una disposición en orden a las garantías o rédito que pueda exigir el acreedor, pero esto va de suyo considerando que se está ante fondos públicos y por ende, rige el imperativo de una correcta y sana administración de esos fondos. Lo que obliga a velar porque los créditos en favor de la Administración no sufran desmejoro alguno en razón de prórrogas o facilidades otorgadas. Obliga a ello también el principio general en orden a la responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones, contenido en el artículo 702 del Código Civil:

" El deudor que falta al cumplimiento de su obligación sea en la sustancia, sea en el modo, será responsable por el mismo hecho de los daños y perjuicios que ocasione a su acreedor, a no ser que la falta provenga de hecho de éste, fuerza mayor o caso fortuito".

   La mora provoca por sí misma una lesión en el patrimonio del acreedor, en este caso el Consejo, por la falta de pago oportuno de la obligación contraída. De allí la exigencia de una indemnización. En tratándose de una suma de dinero, esa indemnización por daños y perjuicios se resume en el pago de los intereses correspondientes (artículo 706 del Código Civil), los cuales deben ser fijados conforme lo dispuesto en el Código de Comercio, artículos 497 para los intereses corrientes. En ese sentido, el interés es la indemnización debida al acreedor como resarcimiento del daño ocasionado por la imposibilidad de disponer en tiempo de los recursos autorizados por la Ley. Lo que no excluye, además, que conforme las disposiciones del Código de Comercio, se prevea un interés con carácter sancionatorio, lo que da pie al cobro de intereses moratorios según las reglas del numeral 498 de ese Código.

   Consecuentemente, el pago de la obligación tributaria o de la derivada de un precio público puede ser fraccionado o prorrogado, con el devengo del interés correspondiente, de la previsión de intereses de mora y la imposición de las garantías necesarias para proteger el crédito del Consejo.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

a) Para determinar la naturaleza de los recursos que la ley prevé, el Consejo Técnico de Aviación Civil debe estarse a los principios de coercitividad de la prestación pecuniaria y al carácter inherente o no del servicio aeronáutico y del complementario a la aviación.

b) En caso de que esos recursos constituyan tasas, artículo 4º del Código Tributario, el Consejo Técnico de Aviación Civil podría acordar prórrogas y facilidades de pago, sujeto a lo dispuesto en el numeral 38 de este cuerpo normativo.

c) En relación con los recursos de naturaleza no tributaria y que constituyan precios públicos, a falta de disposición expresa en las leyes que rigen la administración financiera del Estado, resulta aplicable lo dispuesto en el Derecho común. Consecuentemente, se prevé la posibilidad de prórrogas y facilidades.

d) En ambos casos, tasa y precio público, deben exigirse los intereses indemnizatorios y sancionatorios previstos por el ordenamiento (artículos 57 y 76 del Código Tributario y 497 y 498 del Código de Comercio, respectivamente).

e) Es entendido que corresponde al Consejo Técnico de Aviación Civil valorar la conveniencia de concluir arreglos de pago con sus deudores y aplicar el régimen jurídico correspondiente a la naturaleza de las deudas, respecto de la posibilidad de entablar los procesos de ejecución administrativa o judicial que fueren procedentes.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA