C-015-97

San José, 27 de enero de 1997

Sr.

Lic. Antonio Calderón Castro

Director Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

S.O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DNP-3205-96 de 3 de diciembre de 1996, recibido en este Organismo el 3 de enero último, por medio de cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con el funcionamiento del llamado "Tribunal Médico", órgano asesor en materia de pensiones extraordinarias de esa Dirección. Así, se pregunta:

" Puede el Tribunal Médico sesionar con uno o dos miembros, de los tres que lo componen?

Tienen validez legal los acuerdos tomados en sesiones, por dos de sus miembros, para los efectos cumplir (sic) el requisito de las pensiones extraordinarias de los diferentes regímenes de pensiones a cargo del presupuesto nacional?".

   Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal, N. DAJ- AI-1069 de 5 de noviembre del año pasado, en el cual se menciona que los orígenes del tribunal médico están en las primeras leyes sobre pensiones. En ese sentido, se indica que el artículo 6 de la Ley General de Pensiones, N. 14 de 2 de diciembre de 1935, estableció que la Dirección podría usar los servicios de los profesionales de los servicios médicos de la Caja Costarricense de Seguro Social, para efecto de realizar los exámenes médicos previos a la concesión de la pensión. Y el artículo 7 dispuso como requisito para el otorgamiento de la pensión de gracia el certificado de tres médicos acerca del impedimento físico para trabajar del petente. La reforma a la Ley de Pensiones de Hacienda de 1959 indica que los beneficiarios de este régimen podrán incapacitarse por enfermedad permanente o incurable comprobada mediante certificación de tres médicos nombrados por el Ministerio de Trabajo. El artículo 16 de la Ley de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra también previó la necesidad de un dictamen de los médicos de la Oficina de Jubilaciones o Pensiones. Considera la Asesoría que la denominación de órgano referida al "tribunal médico" corresponde a una legislación anterior, lo que impide considerar la aplicación de las disposiciones sobre órganos colegiados establecida en la Ley General de la Administración Pública. Se agrega que la legislación vigente hace referencia a la instancia médica encargada de valorar a los solicitantes de pensión por enfermedad como una agrupación tripartita, cuyo dictamen favorable constituye un requisito imprescindible para la concesión del beneficio. Para acordarlo se requiere una certificación expedida por tres galenos. Estima que si bien el Tribunal médico puede sesionar con uno o dos integrantes, los dictámenes o certificaciones emitidos bajo esas condiciones, son insuficientes para conceder la pensión solicitada. No es posible admitir la validez legal de los acuerdos tomados únicamente por dos médicos, para efecto de otorgar pensiones extraordinarias. Corresponde al Director Nacional de Pensiones y al Viceministro de Trabajo decidir si suspenden el funcionamiento del Tribunal mientras se completa su integración tripartita, decisión que, en su concepto, podría comprometer la responsabilidad de la Administración y sus funcionarios. Concluye indicando que las autoridades del Ministerio deben diligenciar vías alternas de solución al conflicto.

I-. CONSTITUYE EL ORGANO MEDICO UN ORGANO COLEGIADO?

   En la consulta, se indica que para establecer el estado de incapacidad del petente de la pensión, se acude a un órgano asesor, denominado consuetudinariamente como "Junta o Tribunal Médico". Se discute si a este órgano le son aplicables las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública en orden a la integración del órgano colegiado y su funcionamiento. De allí que de previo a referirse a los aspectos consultados, debe discernirse si estamos ante un órgano colegiado, para lo cual debe tomarse en cuenta la configuración legal y doctrinaria de esta estructura en relación con la llamada "junta médica".

A-. LA NATURALEZA DE ORGANO COLEGIADO

   De conformidad con la doctrina es órgano colegiado, aquél compuesto por varias personas físicas, colocadas en situación de igualdad y encargadas de manifestar una voluntad que es la propia del órgano colegiado. Alessi nos dice en ese sentido:

" Se llama colegiado un órgano cuando está integrado por varias personas físicas que se encuentran en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica (voluntad o juicio) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano". R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 110.

   En el mismo sentido se manifiesta la doctrina española y latinoamericana: órgano colegiado es

" ...aquél integrado por personas físicas, por sí o como órganos de otros entes, las cuales manifiestan una voluntad que viene a constituir la del órgano colegiado", GARCIA TREVIJANO FOS: Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Vol. I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481.

“(están formados) ...por varias personas, todas en posición de igualdad recíproca para el ejercicio simultáneo de la misma función. Esta función es la misma porque todos intentan producir un mismo efecto jurídico". E. ORTIZ: Tesis de Derecho Administrativo, I, Tesis IX, Publicaciones de la Universidad de Costa Rica, 1976, p. 8.

   La titularidad del órgano reside en varias personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del órgano: sólo en la medida en que todos los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar. Luego, la función es la misma para todos los integrantes: expresar una voluntad, juicio, proposición o decisión del órgano colegiado. El acto es así simple, en cuanto se trata de una única decisión independientemente del número de personas que concurra a formarla. Esta forma de organización es, por otra parte, particularmente apropiada para los órganos de carácter asesor.

   Precisados los elementos del órgano colegiado, corresponde establecer si las diversas leyes que establecen regímenes de pensiones, crean una "junta médica" como órgano colegiado.

B-. LA NECESIDAD DE UN DICTAMEN MEDICO

   Como bien indica la Asesoría Legal de esa Dirección, la necesidad de que el órgano administrativo encargado de acordar una pensión por invalidez se funde en un criterio técnico, es antigua y fue recogida en la Ley General de Pensiones, N. 14 de 2 de diciembre de 1935. Es de advertir, sin embargo, que si bien esta ley se refiere a ese requisito en dos de sus artículos, el alcance de cada uno de ellos es diferente. Así, tenemos que el artículo 6º al referirse a lo que es actualmente la Dirección Nacional de Pensiones ordena en lo conducente:

" ...Para los efectos de dictámenes médicos previos a la concesión de algunas pensiones, la Oficina podrá usar los servicios de los profesionales adscritos a los servicios médicos de la Caja Costarricense de Seguro Social, de acuerdo con la remuneración que acuerde el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".

   De la norma antes transcrita no es posible deducir la creación de un órgano en el seno del Ministerio y menos de un órgano colegiado. Por el contrario, se prevé la contratación de los servicios de médicos "adscritos" (término bastante equívoco, particularmente en este caso), a la CCSS y remunerados en forma diferente a la salarial. Puesto que la asesoría médica es prestada por profesionales externos a la Dirección, no podría decirse que se está ante un órgano colegiado dentro de la estructura de Pensiones.

   Corresponde analizar si dicha conclusión puede ser mantenida en tratándose de la regulación de las pensiones de gracia. El artículo 7 de la Ley General de Pensiones prevé como requisito indispensable para acordar una pensión de esa naturaleza:

" f) Certificación de tres médicos costarricenses incorporados en la Facultad de Medicina, designados anualmente por el Ministerio de Trabajo y Seguridad social, acerca del impedimento físico para trabajar que aduzca el petente, indicando si es temporal o permanente, parcial o absoluta".

   Estamos en presencia de un órgano y de un órgano colegiado? Considerando la definición jurídica de órgano y de órgano colegiado, la conclusión es afirmativa. Se requiere la concurrencia de tres personas físicas, profesionales en medicina, que ejerzan simultáneamente una función determinada: valorar médicamente al petente. Ese carácter simultáneo de la función se evidencia en el acto que se emite: una certificación emanada de los tres profesionales sobre la condición física del solicitante de una pensión de gracia. Por demás, esta es la interpretación jurídica que ha imperado en el legislador de la época y en la Administración. En el legislador, porque otros sistemas de pensión se refieren a la existencia de ese órgano médico dentro de la Dirección de Pensiones. Así, la Ley N. 264 de 23 de agosto de 1939, Ley de Pensiones del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, en su artículo 8º dispuso:

" ...la incapacidad física o enfermedad será probada por reconocimiento y dictamen uniforme de los tres médicos oficiales del Departamento Nacional de Pensiones...". 

    Asimismo, el artículo 16 de la Ley N. 1922 de 5 de agosto de 1955 ordenó:

" Para la concesión de los beneficios a que se refiere esta ley se debe probar:

e) En los casos de incapacidades totales o parciales permanentes, se deben probar las mismas por dictamen de los médicos de la Oficina de Jubilaciones o Pensiones o del médico que los hubiere asistido en su curación o tratamientos".

   El artículo 2º de la Ley de Pensiones de Hacienda, según reforma por Ley N. 2417 de 14 de setiembre de 1959, con una redacción un poco diferente, se refirió a médicos de la Junta:

" ...los que se incapaciten físicamente de modo definitivo, por enfermedad permanente e incurable que les impida continuar desempeñando sus labores, comprobada mediante certificación de tres médicos nombrados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social...".

   Administrativamente, puesto que se habla de una "junta o tribunal médico" encargada de asesorar a la Dirección.

   Es de advertir, sin embargo, que las leyes que regulan los nuevos regímenes de pensión a cargo de fondos públicos remiten al criterio de los profesionales de la Caja Costarricense de Seguro Social y no a esa "junta médica" para valorar a los solicitantes de una pensión de invalidez o enfermedad. Tal es el caso de la Ley N. 7302 de 8 de junio de 1992 y la N. 7531 de 10 de julio de 1995 (que en todo caso, no innova puesto que leyes anteriores establecieron la necesidad de valoración por médicos de la CCSS para acordar una pensión de enfermedad a cargo del régimen del Magisterio). Esa tendencia se presenta también en el decreto legislativo N. 7529 de 19 de julio de 1995, vetado por el Poder Ejecutivo. Estas remisiones significan que para acordar o denegar una pensión por invalidez o enfermedad, la Dirección de Pensiones o en su caso, la Junta de Pensiones del Magisterio, deben fundarse en el criterio médico emanado de la CCSS y no en el emitido por la "junta" del Ministerio. Consecuentemente, salvo si el ordenamiento lo admitiera, esas Administraciones no podrían fundar una decisión en la valoración técnica realizada por la "junta médica" de la Dirección de Pensiones.

   Por otra parte, la nueva regulación restringe el ámbito de acción de la "junta médica", pero no afecta su competencia específica en orden a las pensiones de gracia ni en los casos en que todavía resultan aplicables anteriores regímenes de pensión a cargo de fondos públicos (vb. gr. la Pensión de Hacienda). Por lo que se mantiene la existencia de ese órgano. Órgano que es colegiado y debe actuar como tal cuando el ordenamiento requiere la concurrencia de los tres médicos para producir el mismo efecto jurídico: un único dictamen sobre el estado de incapacidad que se valora.

   Establecido lo anterior, corresponde referirse al funcionamiento de dicha "junta", según los extremos de su consulta.

II-. LOS PRINCIPIOS EN ORDEN A LA COLEGIALIDAD

   Consulta Ud. si el tribunal médico puede sesionar con uno o dos miembros de que los que lo integran y si son válidos los acuerdos tomados por dos de sus miembros.

   La opinión que Ud. solicita tiene relación con el quórum estructural y con el funcional, legalmente exigibles en relación con la "junta médica".

A-. LA "JUNTA" FUNCIONA CON LA TOTALIDAD DE SUS MIEMBROS

   Se entiende por quórum estructural el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente. Sobre este requisito, la Procuraduría ha indicado en dictamen N. C-136-88 de 17 de agosto de 1988:

" El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley".

   Se discute si el tribunal médico puede sesionar con un número diferente al de la totalidad de sus miembros. Dada la forma escueta en que la Ley de Pensiones regula ese órgano, se comprende la ausencia de disposiciones específicas en torno a este problema. Y es por ello que pueden originarse conflictos. Como señala la doctrina, cuando el quórum estructural no es determinado por la ley en forma expresa, el principio general es la mayoría absoluta:

" El funcionamiento de los órganos administrativos colegiados está basado sobre el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para el funcionamiento legal. A falta de una disposición especial, se admite, como principio general, que el órgano colegiado ejerce legalmente su competencia si la mayoría de los miembros está presente en la sesión. M, M. DIEZ: Derecho Administrativo, I, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201.

" ...Regla general apoyada por la doctrina y por la jurisprudencia es la de que en caso de que la ley nada determine, el número legal para la validez de las sesiones, y por tanto de los acuerdos, será el de la mitad más uno de los componentes, afirmándose, por otra parte, que en numerosos casos se requerirá la participación de todos los componentes (quórum integral frente al quórum parcial), pero no siendo fácil encuadrar estos casos concretos en un principio general que pueda servir de guía". R, ALESSI, op.cit. pp. 111-112.

   Este principio encuentra consagración en nuestro ordenamiento, al disponer la Ley General de la Administración Pública en su artículo 53.-1.:

" El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes".

   Disposición que podría considerarse que es de aplicación a la junta médica, en virtud de lo dispuesto en los artículos 364 y 365 en relación con el 2º de la citada Ley General. No obstante, la aplicación supletoria de un principio debe ser conforme con el fin de la norma. Fin que justifica la creación del órgano colegial. Dadas las particulares razones por las cuales se decidió que la función sea colegial, puede requerirse un quórum integral; es decir, que la validez de las sesiones esté condicionada a la presencia de todos los miembros. Ese quórum integral se exige cuando se está ante una representación de intereses que pueden ser conflictivos o bien en los casos de órganos colegiados contenciosos, consultivos o contralores. Integralidad que permite el mejor cumplimiento de la función colegial, basada en este caso, en el distinto aporte del conocimiento técnico, de la posibilidad de apreciación del petente por cada uno de los médicos según su experiencia profesional y científica. Desde esa perspectiva, el fin de la norma: criterio emanado de tres médicos, no podría concretizarse si faltare uno sólo de esos profesionales en la constitución del órgano. Existe, además, una razón lógica que impide concluir en la posibilidad de que el quórum estructural sea la mayoría absoluta: la valoración médica debe ser el producto de la intervención de tres médicos. Y puesto que el ausente no puede concurrir a la adopción del acto, tampoco puede firmarlo, de lo que se sigue que en caso de ausencia de uno de los miembros se estaría ante un acto de dos profesionales médicos con lo cual se incumple la norma jurídica. Resulta evidente, como Ud. señala, que es contrario a la lógica y a la razonabilidad de las normas que se permita que la junta funcione con uno o dos integrantes y que simultáneamente se exija que el acto colegial emane de los tres miembros del colegio. Por lo que debe concluirse en que la "junta" debe funcionar con la asistencia de todos sus miembros.

B-. EL QUORUM FUNCIONAL

   El quórum funcional hace referencia al número de votos favorables necesarios para la aprobación del acto del órgano colegiado. En el presente caso, se discute si ese quórum es la mayoría absoluta de los presentes o si, por el contrario, se requiere unanimidad. Pues bien, la Ley de Pensiones no dispone norma expresa y específica al respecto. Lo que obliga a interpretar en razón del fin de la norma, que debe concordar con el interés público.

   Si nos remitimos a la Ley General de la Administración Pública, tenemos que su articulo 54.-3. recoge el principio de la mayoría absoluta:

" Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes".

   Es conforme con el principio de colegialidad que la voluntad de la mayoría domine el colegio y sea jurídicamente considerada como voluntad de todo el órgano. La actividad de éste debe ser expresión de la mayoría, sea ésta absoluta, simple o calificada. La unanimidad es excepcional. Por demás, este principio no se considera incompatible con la exigencia de un quórum integral. Lo que significa que no necesariamente las reglas en orden a la constitución válida del órgano rigen también la formación de su voluntad.

   Pues bien, en el supuesto de la junta médica, tenemos que la Ley prevé que el solicitante de una pensión por incapacidad o enfermedad sea valorado por un órgano formado por tres médicos, los cuales deben emitir su criterio técnico. Pero, se requiere que los tres médicos compartan técnicamente la misma valoración? Ciertamente, salvo en el caso de la Ley N. 264 de 23 de agosto de 1939, Ley de Pensiones del Ferrocarril Eléctrico al Pacífico, cuyo artículo 8 transcrito se refiere a un dictamen uniforme, la ley no menciona esa necesidad de un criterio unánime. Lo que algunas de las leyes disponen es la necesidad de un certificado, un dictamen de los tres médicos.

   Puede válidamente considerarse que un dictamen aprobado por dos médicos constituye un certificado de tres médicos? El intérprete podría ser tentado a dar una respuesta afirmativa categórica en aplicación de los principios en orden a la colegialidad, por los cuales la voluntad de la mayoría es la voluntad del colegio. Conforme a lo cual jurídicamente el dictamen aprobado por mayoría aparecería como dictamen del colegio en pleno. Estimamos que esta es una interpretación válida en los supuestos en que la norma solo indica la necesidad de un criterio emitido por la "junta médica", sin referencia al número de médicos que deben concurrir al dictamen.

   Empero, al igual que con el quórum estructural, la aplicación de la Ley General podría impedir el fin de las normas que establecen la necesidad de un certificado o dictamen de tres médicos. Al ser la pensión por invalidez una pensión de carácter extraordinario, el legislador consideró conveniente que para su otorgamiento la Administración activa contara con el criterio favorable de tres médicos. Y es que si bien formalmente puede considerarse que la decisión de la mayoría es decisión del colegio, es lo cierto que, en los supuestos de aplicación del principio de mayoría absoluta, no existiría un dictamen favorable de tres médicos, en cuanto habrá un criterio disidente, lo cual podría constituir un motivo válido para cuestionar la legalidad de acuerdos en orden a la pensión de gracia o de la de Hacienda. Máxime que los principios establecidos en la Ley General no permitirían concluir en el deber del médico disidente de plegarse al criterio de la mayoría ni de firmar el certificado o dictamen correspondiente. En efecto, por tratarse de un órgano asesor resulta aplicable el artículo 57.-2. de esa Ley, que ordena comunicar los votos salvados y no sólo el de la mayoría. Y al no existir una obligación legal de contribuir con su firma al dictamen médico, cómo obligar al médico a hacerlo si no comparte el criterio de la mayoría? Luego, sin esa firma no existe dictamen de tres médicos en los supuestos legales en que así se exige.

C-. LA NECESARIA DIFERENCIA ENTRE INTEGRACION DEL ORGANO Y QUORUM ESTRUCTURAL

   En el dictamen de la Asesoría Legal se hace referencia, en el punto 3, a una posible suspensión del funcionamiento de la "junta médica", "hasta tanto se complete su integración tripartita". Es decir, se deja entrever que la necesidad de definir los aspectos en orden al quórum estructural y al funcional se motiva en un problema de integración del órgano.

   Si se estuviere ante esa hipótesis, habría que recordar que el órgano colegiado sólo existe como tal si están investidos todos sus miembros conforme la ley. De previo a plantearse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano. No podría considerarse que existe una correcta integración de la "junta" en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de los miembros es inválido. Resulta aplicable lo señalado por la Procuraduría en dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990:

" ...considera la Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones, si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria; la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto correspondiente".

   De modo que si la junta médica" no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros. Corresponde a las autoridades jerárquicas del Ministerio proceder a esa integración, de manera que no sufran perjuicio la continuidad y eficiencia del servicio público a cargo de esa Dirección.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Las diversas disposiciones en materia de pensiones, permiten afirmar la existencia de un órgano médico de carácter colegiado en la Dirección Nacional de Pensiones.

2-. Para que dicho órgano pueda válidamente funcionar se requiere que estén presentes la totalidad de sus miembros (quórum estructural de carácter íntegro).

3-. Las decisiones de ese órgano pueden ser adoptadas por la mayoría absoluta de sus tres miembros, salvo que en los casos en que expresamente el ordenamiento señale una mayoría diferente o exija la unanimidad en la votación.

4-. Por consiguiente, si la ley dispone la necesidad de que el dictamen o certificado médico emane de "tres" médicos, el dictamen que establezca la existencia de condiciones de salud que determinen la pensión por invalidez debe ser producto del voto de los tres médicos y no de la mayoría.

5-. Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o de falta de investidura de alguno de sus miembros.

De Ud., muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA