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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 044 del 12/09/1997
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 044
 
  Opinión Jurídica : 044 - J   del 12/09/1997   

OJ-044-97


12 de setiembre de 1997


 


Señor


Lic. Carlos E. Padilla R.


Director de Asesoría Legal


Ministerio de Comercio Exterior


O.


 


Estimado señor:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General, nos referimos a su oficio Nº-DAL-186-97 de 10 de abril de 1997, por el que remite el expediente administrativo de la sociedad "Consorcio Marino Exportador S.A." (COMAREX), con la finalidad de que esta Procuraduría emita dictamen dentro del procedimiento establecido en relación con el contrato de exportación de la citada sociedad Nº1028.


 


   Sobre el particular nos permitimos manifestar lo siguiente:


 


   Como antecedente necesario, es oportuno reiterar lo expresado ya por la Procuraduría General de la República en casos similares, en el sentido de que, según oficio del señor Procurador General Nº-PGR-37 de 7 de marzo de 1996 -que constituye un punto de referencia fundamental de este pronunciamiento-, "el presente estudio tiene carácter de opinión jurídica, de tal suerte que carece de efectos vinculantes para la Administración interesada" .


 


I. MARCO NORMATIVO Y CONTRACTUAL APLICABLE:


 


   Para los propósitos de este análisis, conviene transcribir los siguientes artículos de la Ley de Impuesto sobre la Renta (N.º 7092 de 21 de abril de 1988 y sus reformas):


 


"ARTICULO 66.- Los contratos de exportación y de producción para la exportación.


Se crean los contratos de exportación y de producción para la exportación, como los instrumentos para conceder ventajas y beneficios a las empresas exportadoras de productos no tradicionales no amparadas a tratados de libre comercio, y a las empresas productoras contempladas en el párrafo anterior, tales como: ...".


 


"ARTICULO 66-CH. - Las personas físicas o jurídicas que pretendan suscribir un contrato de exportación o de producción para la exportación con el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (hoy Ministerio de Comercio Exterior, según reforma introducida mediante el artículo 13 inciso c) de la Ley Nº-7638 de 30 de octubre de 1996) deberán rendir en favor del Estado, una garantía de cumplimiento en las condiciones que señala el Reglamento de esta Ley.


Esta garantía podrá ser ejecutada por el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (léase también Ministerio de Comercio Exterior) ante el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones que contempla esta Ley, su Reglamento y aquéllas que se establezcan o deriven en cada contrato específico.


Para demostrar el cumplimiento de sus obligaciones, los beneficiarios de un contrato de exportación, de producción para la exportación o de la Ley de Fomento a las Exportaciones (Nº5162 del 22 de diciembre de 1972 y sus reformas), deberán presentar un informe anual de actividades acompañado de la documentación que al efecto señale el Reglamento de esta Ley.


La no presentación del informe anual hará presumir el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato y facultará al Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior), para aplicar las sanciones del caso".


 


"ARTICULO 66-D.-


a) El Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior) podrá suspender el otorgamiento de los incentivos que perciba cada beneficiario o rescindir, sin responsabilidad para el Estado, los contratos de exportación o de producción para la exportación según la gravedad de la falta en los siguientes casos:


 


1.- Cuando mediaran prácticas de comercio desleal, alteración de precios, violación de regímenes cambiarios u otras de naturaleza análoga.


 


2.- Cuando se diera un uso o destino diferente al especificado en el programa de exportación o en el respectivo contrato, a la maquinaria, equipo, materia prima y cualesquiera otros artículos que la empresa haya adquirido al amparo de esta ley.


 


3.- Cuando por causa imputable al beneficiario, no se dieren inicio a las operaciones de la empresa en el plazo de un año, contado a partir de la solicitud del contrato de exportación o de producción para la exportación. En este caso, además de la sanción que defina el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior), se procederá a la ejecución de la garantía de cumplimiento.


 


4.- Por la no presentación del informe anual de actividades dentro del término que al efecto señale el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior).


 


5.- El Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior) podrá suspender, en forma precautoria, el otorgamiento de los incentivos durante la tramitación de procedimientos judiciales que cuestionen la legalidad de la actividad empresarial del beneficiario de un contrato de exportación o de producción o para la exportación.


 


b) La presentación tardía del informe anual de actividades dará lugar a la aplicación de una multa por el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior) la que no podrá ser superior a un veinticinco por ciento (25%) del monto total de los incentivos recibidos por la empresa incumpliente durante el período fiscal inmediato anterior a aquél en el que se cometió la falta. La certificación del acuerdo que impone la multa constituirá título ejecutivo.


Si dentro de los treinta días siguientes a la firmeza del acuerdo que impone la multa, esta no fuere pagada voluntariamente, se procederá a la rescisión del contrato.


 


El producto de las multas deberá ser depositado en una cuenta especial que, al efecto, abrirá el Centro para la Promoción de las Exportaciones y las Inversiones (hoy Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER), según reforma introducida por el inciso b) del art. 13 de la referida Ley N.º 7638) y deberá ser debidamente presupuestada".


 


"ARTICULO 66-E.- El Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior), al tener conocimiento de algún incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato o de alguna de las infracciones que señala esta Ley y sus disposiciones reglamentarias, por medio de un órgano director que nombrará al efecto, levantará la información correspondiente y luego dará audiencia dentro de un plazo máximo de quince días naturales, al supuesto infractor, a fin de que ofrezca la prueba de descargo, la cual será recibida en una comparecencia oral y privada, la que se llevará a cabo al finalizar el plazo otorgado para la audiencia en la sede del órgano director.


 


Con base en la recomendación del órgano director, el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior) resolverá, en firme, dentro de los quince días naturales siguientes a aquél en que se realizó la comparecencia.


 


La resolución final se notificará al infractor, quien podrá interponer dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación, un recurso de reconsideración ante el Consejo Nacional de Inversiones y de Comercio Exterior (Ministerio de Comercio Exterior), quien lo resolverá dentro de los cinco días hábiles siguientes a la sesión en que se conoció de su interposición. Esta resolución agotará la vía administrativa cuando deniegue el recurso".


 


   Asimismo, conviene tener presente para los efectos de este estudio el contenido de la cláusula novena del contrato:


 


"Serán causales de caducidad y resolución del presente contrato las siguientes:


a. Cuando el exportador dejare de exportar durante un plazo igual o mayor a un año sin justa causa.


b. Cuando el exportador incumpla sin justa causa las obligaciones que adquiere mediante el presente contrato.


c. Cuando el exportador hiciere un uso ilícito de los beneficios acordados en el presente contrato.


d. Cuando el exportador hubiere rendido informes o suministrando documentos que no son fidedignos.


e. Cuando el exportador traspasare bajo cualquier título o utilizare para otros fines que los previstos en el presente contrato, los bienes importados o comprados localmente libre de tributos.


No obstante, lo dicho en este inciso e, previa autorización de la Dirección General de Hacienda, el exportador podrá traspasar estos bienes libres de tributos a otro exportador que posea un contrato de exportación vigente que comprenda ese bien, o insumo o a otras personas mediante la cancelación previa de los tributos correspondientes.


f. Cuando el exportador en forma voluntaria pida su propia quiebra o reorganización de la empresa bajo las normas legales pertinentes a la quiebra y al concurso de acreedores o bien, que contra el exportador se decrete quiebra o la insolvencia según el caso, por terceros acreedores suyos, bajo las normas legales, pertinentes a la materia de quiebra y al concurso de acreedores, ya sea en Costa Rica o bien el país (es) donde dirija o destine su exportación.


g. Cuando ambas partes así lo acordaren.


   La resolución de este contrato en todo caso será declarada mediante acuerdo fundado del Consejo con intervención del exportador y previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República".


 


   A la luz del anterior marco normativo y contractual de referencia, se analizará la situación particular del contrato de exportación que interesa, de la siguiente forma:


 


CONTRATO DE EXPORTACION Nº1028 (COMAREX). ANTECEDENTES:


 


1.- El Contrato de Exportación Nº-1028, suscrito entre el Estado de Costa Rica y COMAREX, fue aprobado por el Consejo Nacional de Inversiones (CNI), mediante resolución Nº1028, tomada en la sesión N.º 108 celebrada el 6 de abril de mil novecientos ochenta y nueve y la vigencia de los beneficios allí descritos rige a partir del 21 de febrero de mil novecientos ochenta y nueve hasta el treinta de setiembre de mil novecientos noventa y seis (ver folios del 1 al 16 del expediente administrativo).


 


2.- La Dirección de Asesoría Legal del Ministerio de Comercio Exterior recibe informe de la Gerencia de Operaciones de PROCOMER de fecha 27 de noviembre de 1996, oficio N.º GOI-643-96, del cual se desprende que la empresa COMAREX no habría presentado los informes anuales correspondientes a los períodos 94 y 95 (ver folios 120 y 121 del expediente administrativo)


 


3.- Ante ello, el Ministerio de Comercio Exterior dispuso iniciar el procedimiento administrativo a la empresa COMAREX, a efecto de determinar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de exportación suscrito por la indicada empresa, nombrando como órgano director del procedimiento a la Dirección de la Asesoría Legal del Ministerio de Comercio Exterior (resolución O.D.-005-97-001 de las catorce horas del trece de enero de mil novecientos noventa y siete, suscrita por el titular de la cartera ministerial y por Flor ángel Castro Monge en representación del órgano director del procedimiento). En esa misma oportunidad, se estipula que el procedimiento se ha establecido en virtud del posible incumplimiento en la presentación de los informes anuales correspondientes a los períodos fiscales 93-94 y 94-95. Asimismo se señaló la comparecencia oral y privada para las nueve horas del veintidós de enero de mil novecientos noventa y siete (ver folios 125 y 126 del expediente administrativo)


 


4.- Según la respectiva acta de comparecencia, el representante de la sociedad, señor Homer Porras Rojas, manifestó en la audiencia que su representada efectivamente no presentó los informes anuales correspondientes a los períodos 93-94 y 94-95 debido a aspectos organizativos de la empresa, tales como que la persona encargada de presentarlos fue despedida de la empresa y ello generó el desconocimiento respecto a la presentación de los informes. Señala que COMAREX estaba en la obligación de presentar "cartas" debido a que no tuvo actividad durante los períodos señalados, ya que no se habían dado las condiciones idóneas para iniciar exportaciones. Agrega que la empresa no ha utilizado los beneficios contemplados en el contrato de exportación por lo que no ha significado una carga para el Fisco. Por otra parte, indica que durante el período 95-96 la empresa tampoco tuvo actividad. Para finalizar, solicita autorización para la realización de una segunda comparecencia, a efecto de aportar la prueba necesaria y plantear otros alegatos de importancia (ver folio 130 del expediente administrativo).Mediante resolución N.º O.D.-005-97-002, del 23 de enero de 1997, se autoriza la segunda comparecencia a realizarse a las catorce horas del 4 de febrero de 1997 (folio 132 del expediente administrativo). Sin embargo, consta en el acta de comparecencia a folio 134 que el representante de la empresa no asiste.


 


5.- El órgano director del procedimiento, mediante oficio N.º DAL-111-97 de 12 de marzo del mismo año dirigido al Ministro de Comercio Exterior, presenta informe sobre COMAREX indicando que dentro del procedimiento no se ha acreditado la existencia de justificación suficiente que fundamente el incumplimiento de la obligación de presentar los informes anuales de los períodos 94 y 95; por lo que, de conformidad con la Ley de Impuesto sobre la Renta N.º 7092 y sus reformas, en el artículo 66-D y las cláusulas sétima y novena inciso b del contrato de exportación, existe base para acordar la revocatoria del contrato sin responsabilidad para el Estado o la suspensión de los incentivos por un período determinado (ver folios 137 a 139 del expediente administrativo).


 


6.- El Ministerio de Comercio Exterior, a las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y siete, acuerda remitir a la Procuraduría General de la República el expediente administrativo que se había tramitado a la empresa COMAREX a los efectos de que ésta emita su criterio y así cumplir con los procedimientos para dejar sin efecto el contrato de exportación N.º 1028 (ver folio 140 del expediente administrativo). Tal resolución fue notificada a las 3 p.m. del 4 de abril de 1997 (folio 141).


 


III. CONCLUSION PARA EL CASO DE COMAREX:


 


   A partir de los antecedentes que se tienen por acreditados -ciñéndonos al efecto exclusivamente a la información que arroja la lectura del respectivo expediente administrativo-, cabe concluir que COMAREX incumplió con su obligación de presentar los informes anuales correspondientes a los períodos 93-94 y 94-95.


 


   Cabe de paso apuntar que dicho deber no es, conforme a lo expresado en términos generales por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, una mera formalidad:


 


"... la obligación de rendir el informe anual debe entenderse que tiene carácter sustancial, de tal modo que no está referida a la mera presentación de un documento, sino a un documento que verdaderamente corresponde a la actividad anual del ente, cuya utilización de beneficios concedidos con fondo públicos se pretende supervisar..." (Voto N.º 329-94 de 15:51 hrs. del 14 de enero de 1994).


 


   Se encuentra, del mismo modo, demostrado que la indicada empresa no efectuó exportaciones durante el período fiscal 94-95; falta que, en vía de hipótesis, "implica por definición, que el objeto de éste (el contrato) haya devenido en insubsistente" (dictamen NºO.J.-014-96 del 9 de abril de 1996).


 


   Ciertamente, con ello se ha configurado el supuesto de hecho previsto en los artículos 66 -a contrario sensu-, 66-CH in fine y 66-D inciso a) aparte 4 de la Ley N.º 7092, arriba transcritos, así como en los incisos a) y b) de la cláusula contractual novena. No obstante, corresponde a la Administración activa valorar las razones y explicaciones esgrimidas por el interesado y cualquier otra circunstancia que se desprenda del expediente y que pudiere justificar válidamente los referidos incumplimientos, caso, este último, en el cual sería preciso no ejercitar las facultades que las normas dichas confieren.


 


   Corresponde también al Ministerio de Comercio Exterior ponderar el tipo de medida que razonablemente quepa adoptar, es decir, si atendiendo a las circunstancias particulares del caso lo razonable sea dejar sin efecto el contrato o, bien, simplemente suspender temporalmente el otorgamiento de los incentivos correspondientes. Esta Procuraduría no puede sustituir al Ministerio en la adopción de ese juicio discrecional, por cuanto las normas de mérito lo reservan a su esfera competencial.


 


   Finalmente, es importante advertir que si el Ministerio de Comercio Exterior decidiera dejar sin efecto este contrato de exportación, aun así no quedarían relegados los particulares de posibles responsabilidades frente al Fisco. Es por ello que queda bajo la absoluta responsabilidad de la administración activa el llevar a cabo todas las gestiones que se considere pertinentes, con la finalidad de determinar, verificar y emprender las acciones legales que eventualmente correspondan, en punto a exigirle al beneficiario del contrato el reintegro al Estado de aquellas sumas de dinero recibidas por conceptos de beneficios previstos y que no fueran procedentes.


 


   Sin otro particular, atentamente se suscriben,


 


Licda. Ana Lorena Brenes E.


PROCURADORA ADMINISTRATIVA


Dr. Luis Antonio Sobrado G.


PROCURADOR FISCAL


Lic. Geovanni Bonilla G.


PROCURADOR ADJUNTO


Adj. : original del expediente administrativo de COMAREX.