C-145-98

24 de julio de 1998

 

Señor

Lic. Humberto Morales Guzmán

Presidente

Consejo Directivo

Dirección Nacional de Pensiones

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos permitimos dar respuesta al oficio de fecha 13 de febrero último, suscrito por el entonces Presidente del Consejo Directivo de Pensiones Lic. Adolfo Rodríguez, por medio del cual nos plantea una serie de interrogantes relacionados con pagos en exceso hechos a un grupo de pensionados del Régimen de Hacienda.

I.- PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL:

   Se nos indica en el oficio de referencia que los pagos en exceso a que se hizo alusión obedecieron a "errores u omisiones de la Administración activa", pues para el cálculo del monto de la pensión o de sus reajustes se tomaron en cuenta rubros salariales que nunca habían disfrutado los interesados mientras fueron funcionarios activos.

   Señala además que ese órgano no desconoce que "... se está en presencia de actos declaratorios de derechos, en razón de lo cual la Administración, de previo a rebajar el monto de las pensiones de los administrados afectados, debe proceder de conformidad con las reglas sobre nulidades contenidas en el Capítulo Sexto de la Ley General de la Administración Pública, sin obviar el régimen especial que cubre este tipo de actos".

   Agrega, como dato de fundamental interés para este asunto, que en la mayoría de los casos detectados "... el término cuadrienal de caducidad -contado a partir de la adopción del acto que se pretende anular- con que cuenta la Administración activa para ejercer la potestad de revisión oficiosa de sus actos, tanto en la misma sede administrativa como en la jurisdiccional (proceso de lesividad), ha transcurrido sobradamente. Y con ello, esa potestad oficiosa ha caducado con las implicaciones que conlleva el término".

   Concretamente los interrogantes que se nos plantean son los siguientes:

"1.- Como tal, el acto convalidado por el transcurso del tiempo deviene en intangible e irrevocable para la Administración? Debe la administración dictar resolución en la que declare dicha convalidación o dicha convalidación es de pleno derecho? Qué elementos fácticos y jurídicos deben tomarse en cuenta para declarar la convalidación del acto inválido por el transcurso del tiempo? Debe hacerse alguna consulta previa a la Contraloría o Procuraduría Generales de la República?".

"2.- Qué viene a considerarse como derecho adquirido de buena fe?: a) las sumas pagadas en exceso? b) Las sumas reconocidas en exceso en virtud de un plus salarial inexistente (A manera de ejemplo: en el cálculo de la pensión del Señor X se incluyó el rubro de Prohibición Profesional cuando dicho señor nunca lo disfrutó mientras fue funcionario activo). Debe considerarse dicho plus como un derecho adquirido? Deberá tomarse en cuenta a la hora de realizar los reajustes semestrales de pensión por costo de vida? Se daría igual solución si lo considerado en exceso fue un número más de anualidades de las que realmente disfrutó mientras fue funcionario activo? c) Únicamente el monto total reconocido por concepto de pensión?". Consulta además si los reajustes de pensión por costo de vida "... deben hacerse sobre el salario base y demás componentes salariales que a derecho le corresponden al beneficiario de la pensión (porque éste así los disfrutó mientras fue funcionario activo, y porque sobre los mismos es que debe calcularse el incremento pensionístico) sin tomar en cuenta aquellos rubros inexistentes que le fueron erróneamente incluidos por la administración en el cálculo de su pensión? O bien, si dichos rubros- por demás inexistentes pero reconocidos en exceso- deben considerarse como “derechos adquiridos”, y como tales, verse incluidos en el reajuste del monto de la pensión".

"3.- Podrá la Administración instrumentar contra dichos actos algún otro mecanismo de revisión o de tutela administrativa, a efectos de trastocar los derechos reconocidos erróneamente a favor de los pensionados?".

"4.- Podrá la Administración suspender de oficio los reajustes de pensión de los administrados sobregirados hasta tanto los mismos compensen las sumas giradas en exceso? Es decir, puede suspenderse los reajustes de pensión hasta que el monto real de la pensión se adapte al que tiene?".

   El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio nº DNP-13-98 de 12 de febrero último) sostiene, en apretada síntesis, que las sumas pagadas de más a que se ha venido haciendo referencia, tienen su origen en actos declaratorios de derechos y no en "simples errores materiales, de hecho o simplemente aritméticos". Señala que la posibilidad de "declararlos nulos" en sede administrativa o jurisdiccional está sujeta a límites formales y temporales previstos en nuestra legislación. En cuanto al límite temporal menciona el plazo de cuatro años para el ejercicio de la potestad revisora y anulatoria de la Administración.

   Agrega que en la situación que nos ocupa "... en cada caso concreto estaríamos frente a situaciones que más de hecho son de derecho, y que las mismas pudieron ser impugnadas y radicalmente subvertidas, si dentro del término y modo que la ley establece la Administración hubiese ejercido la acción respectiva. Y si dicha acción no se ejercitó en la forma y tiempo debidos, surge una situación perfectamente jurídica que el transcurso del tiempo la convalida y la hace inmune a toda otra impugnación".

   En cuanto a los derechos adquiridos, considera como tales "... todas aquellas sumas que han sido pagadas de más a favor del administrado, y que por demás ya se han incorporado a su patrimonio". Agrega que también lo son "... aquellos montos referidos concretamente a las sumas totales reconocidas por concepto de beneficio pensionístico o jubilatorio. Es decir, el monto total asignado aun en demasía a favor del administrado. Monto que por demás deviene en intangible e irrevocable para la Administración, la cual se ve constreñida a seguir cancelándolo y aplicando sobre él el porcentaje de reajuste correspondiente por costo de vida. ... En cuanto a la posible consolidación, como “derechos adquiridos” de aquellos pluses o rubros erróneamente considerados al momento de calcular o de reajustar el monto de las pensiones, somos del criterio de que dichas sumas jamás pueden constituirse como derechos adquiridos. ... En todo caso, debe considerarse que dichos rubros erradamente considerados, han tenido su repercusión en el subsecuente monto total de la pensión asignable, y si bien los mismos no constituyen derecho adquirido alguno a favor de los sobregirados, dicho monto total si lo es. Y subsecuentemente, no existe detrimento monetario alguno en contra del administrado, pues dichos emolumentos si bien no tienen por qué seguirse reconociendo, el monto total de la pensión que derivaron debe continuarse respetando".

   En lo que respecta a la posibilidad de suspender de oficio en estos casos los reajustes de pensión hasta tanto compensen las sumas giradas en exceso, el criterio legal sostiene que "... dicha potestad resulta categóricamente improcedente, por devenir la misma en ilegal y antijurídico el procedimiento llevado a cabo para tales efectos".

II.- ACCIONES DERIVADAS DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REVISORA DE LA ADMINISTRACION:

   Aun cuando queda claro de los antecedentes descritos que en la mayoría de los casos en que la Dirección Nacional de Pensiones ha detectado sumas pagadas en exceso han transcurrido más de cuatro años desde que dicho pago se acordó, conviene tener presente, en general, las acciones que permiten a la Administración, directamente o en vía judicial, rectificar su proceder mediante el ejercicio de su potestad revisora, ya sea que haya transcurrido o no dicho plazo.

   En primer término, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública regula la posibilidad de que la Administración, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República -o de la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la hacienda pública-, declare en vía administrativa la nulidad de un acto suyo declaratorio de derechos, cuando esa nulidad, además de absoluta, sea evidente y manifiesta.

   En cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad, este Despacho ha dicho:

"... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios, en el que se manifiesta" (1).

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NOTA (1): Dictamen C-062-88 del 4 de abril de 1988.

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   Esta acción para anular actos declaratorios de derechos en vía administrativa, se presenta como una excepción al principio según el cual para la anulación de ese tipo de actos debe recurrirse a la vía judicial. Así lo explicábamos en nuestro dictamen nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aun así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República.Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud".

   Resulta importante insistir en que la anulación administrativa sólo podría producirse dentro del plazo cuadrienal señalado en el inciso 4º del citado artículo 173 y que, por tratarse de un examen relacionado con la validez del acto, las razones de nulidad que se aleguen en su contra deben partir de la existencia de vicios de derecho, excluyéndose -como fundamento de la anulación- los motivos de oportunidad y conveniencia así como los errores de hecho, materiales o aritméticos que podría presentar el acto.

   Por otra parte, si como producto de la potestad de revisión oficiosa la Administración detecta la existencia de un acto suyo declarativo de derechos con vicios de nulidad, sin que ésta sea absoluta, evidente y manifiesta, lo procedente es declararlo lesivo a los intereses del Estado, a efecto de propiciar con posterioridad su anulación en un proceso contencioso administrativo (artículos 10 inciso 4º, 35, 36 incisos 1º y 4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública).

   Al igual que sucede con el trámite descrito para la anulación en sede administrativa de un acto declarativo de derechos, en este caso existe un límite temporal para la declaratoria de lesividad, el cual está fijado en cuatro años (artículo 35 inciso 1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), debiéndose también excluir como fundamento de la anulación las consideraciones de oportunidad y conveniencia, así como los errores de hecho, materiales o aritméticos.

   Por último, dentro de las acciones que pueden emprenderse dentro del plazo cuadrienal citado, se encuentra el de la revocación del acto administrativo, prevista en los numerales 152 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

  Tal revocación, a diferencia de los otros dos mecanismos mencionados, se fundamenta en razones de oportunidad y conveniencia y no de legalidad y sólo puede ser dispuesta en relación con actos discrecionales.

   Cuando verse sobre un acto declarativo de derechos debe obtenerse dictamen favorable de la Contraloría General de la República, así como el reconocimiento al administrado de los daños y perjuicios causados.

   Una vez transcurrido el plazo de cuatro años a que se ha venido haciendo referencia, la posibilidad de anular o revocar el acto por razones de legalidad o de oportunidad y conveniencia, respectivamente, deja de existir. Sin embargo, conviene precisar que el acto en tales circunstancias no se "convalida" pues los vicios que presenta subsisten, sino que se torna irrecurrible por el sólo transcurso del tiempo, sin que sea necesario emitir acto alguno que así lo declare.

   A pesar de lo dicho con anterioridad, la Administración conserva siempre la posibilidad de corregir sus errores de hecho, materiales o aritméticos, ya sea dentro del plazo cuadrienal citado o fuera de él. No se trata de un supuesto de anulación ni de revocación del acto (aunque la norma que regula esa posibilidad se encuentra en la Ley General de la Administración Pública dentro del capítulo de la revocación),, sino de una forma de "rectificación" del contenido del acto, cuyos pormenores analizaremos seguidamente.

III.- CARACTERISTICAS DEL ERROR DE HECHO, MATERIAL O ARITMETICO:

   A raíz de lo expuesto en cuanto a la posibilidad de rectificar administrativamente en cualquier momento los errores de hecho, materiales o aritméticos y de cara a la consulta que se nos plantea, resulta necesario delimitar su concepto y ámbito de aplicación.

   Conviene advertir, no obstante, que dada la imposibilidad material y jurídica de entrar a analizar por esta vía el tipo de yerro que generó los pagos en exceso en las pensiones y sus reajustes (labor que requeriría el estudio de cada uno de los expedientes relacionados con el asunto), nos limitaremos a mencionar los casos –abstractamente considerados- en que procede la corrección de errores de hecho, a efecto de que sea la administración activa (como corresponde) la que determine la forma de proceder en cada caso.

   La Ley General de la Administración Pública al referirse a la rectificación de los errores de este tipo indica:

"Artículo 157: En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos"

   En lo que se refiere al concepto del error material de hecho o aritmético, debemos indicar que es aquel que resulta notorio y obvio, cuya existencia aparece clara, sin necesidad de mayor esfuerzo o análisis, por saltar a primera vista.

   En sentido similar Santamaría Pastor y Parejo Alfonso han dicho:

"El error de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto e indiscutible; es decir se evidencia por sí solo, sin necesidad de mayores razonamientos y se manifiesta "prima facie" por su sola contemplación. ... Las características que han de concurrir en un error para ser considerado material, de hecho o aritmético son las siguientes: en primer lugar, poseer realidad independiente de la opinión, o criterio de interpretación de las normas jurídicas establecidas; en segundo lugar, poder observarse teniendo exclusivamente en cuenta los datos del expediente administrativo; y, por último, poder rectificarse sin que padezca la subsistencia jurídica del acto que lo contiene" (2).

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NOTA (2): SANTAMARIA PASTOR (Juan Alfonso) y PAREJO ALFONSO (Luciano), Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A, primera reimpresión, 1992, página 389.

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  Por su parte, Jesús González Pérez, citando jurisprudencia española, ha indicado sobre el tema lo siguiente:

"Los errores materiales, de hecho o aritméticos ... han sido caracterizados como aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación ... estando excluido de su ámbito todo aquello que se refiera a cuestiones de derecho, apreciación de la trascendencia o alcance de los hechos indubitados, valoración legal de las pruebas, interpretación de disposiciones legales y calificaciones jurídicas que puedan establecerse" (3).

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NOTA (3): GONZALEZ PEREZ (Jesús), Los recursos administrativos y económico- administrativos, Madrid, Editorial Civitas, 1975, página 102.

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   Es importante señalar además que la firmeza del acto o su condición de declarativo de derechos (incluso con forma de resolución administrativa como sucede al otorgarse el beneficio de la pensión y cuantificar su monto) no limita la posibilidad de corregir sus errores materiales en cualquier momento.

   La doctrina española, país de cuya regulación sobre el punto se nutre la nuestra (4), así lo ha establecido claramente:

"Ante los errores materiales en que puede incurrir un acto administrativo, cuando no se plantea el problema de si el mismo infringe o no el Ordenamiento jurídico, no deben darse las limitaciones: a) De los derechos subjetivos que deriven del acto, cuando el procedimiento se incoe de oficio. b) Del transcurso de los plazos para recurrir contra él, cuando lo incoan los interesados. De ahí que no pueda alegarse la excepción de acto confirmativo contra el posible recurso contra el acto denegatorio de la petición de rectificación" (5).

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NOTA (4): El artículo 157 de nuestra Ley General de la Administración Pública antes transcrito, regula la corrección del error de hecho en los mismos términos en que lo hacía el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo española de 17 de julio de 1958. Actualmente, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, la cual vino a derogar la Ley de Procedimiento Administrativo recién citada, dispone: "Artículo 105.- Revocación de actos. 1)... 2) Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos". Nótese que la única innovación de este nuevo texto, radica en la posibilidad que se otorga a "los interesados" de propiciar la corrección de este tipo de errores, posibilidad que aunque ya se reconocía en la práctica, no estaba contemplada normativamente.

NOTA (5): GONZALEZ PEREZ (Jesús), op. cit., página 98.

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   En sentido similar, García de Enterría ha dicho:

"La rectificación de errores materiales puede hacerse en cualquier momento, tanto de oficio, como a instancia del administrado, como ha venido a aclarar una importante sentencia de 17 de julio de 1987. En este último caso `la doctrina del acto consentido no tiene virtualidad para impedir el juego del artículo 111, dado que éste, en su expresa dicción y con el fundamento antes señalado, nace precisamente con la finalidad de romper, respecto de la Administración, la vinculación a los actos declarativos de derechos y, respecto del administrado, la doctrina del acto consentido o confirmatorio'." (6).

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NOTA (6): GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo) y otro, Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas S.A., Madrid, quinta edición,1989, página 634.

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   Consideramos que las características mencionadas del error de hecho, material o aritmético, permitirá a la Administración determinar en cuáles casos de los que se nos exponen en la consulta es posible rectificar lo actuado.

   A manera de ejemplo, si en la determinación del monto de una pensión se tomó en cuenta un rubro salarial que no consta ni se deriva de las piezas del expediente, ello puede catalogarse como un error material. No obstante, si lo que medió fue un juicio de valor en cuanto a la procedencia jurídica de aplicar ese rubro salarial, o bien si existía al momento de la cuantificación del beneficio jubilatorio una certificación u otro documento que hacía constar su existencia, el asunto trasciende la esfera del simple error, debiendo en ese caso acudirse (si el límite temporal lo permite) a las otras formas de solución del problema que se mencionan en el apartado II de este trabajo.

   Igualmente, en el supuesto de anualidades reconocidas en exceso, es preciso determinar -siempre dentro del expediente respectivo- si ese reconocimiento se originó en una mala operación aritmética, o en una incorrecta transcripción o apreciación del número exacto de pasos, en cuyo caso sí procedería, en cualquier momento, la rectificación del error. Por el contrario, si lo que medió fue más bien una mala calificación jurídica (por ejemplo en cuanto a la procedencia o no de reconocer servicios prestados en determinadas instituciones), la posibilidad de rectificar el problema debe desecharse.

IV.- REQUISITOS Y EFECTOS DE LA RECTIFICACION DE ERRORES MATERIALES:

   Habiéndose detallado con anterioridad los supuestos en que procede la corrección de errores materiales, de hecho o aritméticos, conviene ahora mencionar los requisitos y efectos de dicha rectificación.

   En primer lugar, debe quedar claro que la rectificación aludida, cuando verse sobre actos declarativos de derechos, no puede ser intempestiva. Por el contrario, debe ser producto de la conclusión indubitable a la que se arribe en un procedimiento administrativo formal, que contemple todos los requisitos legalmente previstos para la efectiva defensa de los intereses del administrado.

   Sobre el punto la doctrina ha dicho:

"Es un procedimiento administrativo. Por lo que, en principio, en cuanto no se opongan a las especialidades impuestas por su peculiar objeto, son aplicables las normas generales sobre procedimiento administrativo" (7).

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NOTA (7): GONZALEZ PEREZ (Jesús), op. cit., página 98.

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   De lo anterior resulta evidente que la posibilidad que se plantea en la consulta en el sentido de suspender de oficio los reajustes al monto de la pensión hasta tanto se compensen las sumas giradas en exceso resulta improcedente. También lo es dejar de tomar en cuenta a la hora de realizar reajustes a la pensión, los montos originados en posibles errores, pues para ello sería necesario que la rectificación de ese error se haya declarado y se encuentre firme.

   Por otra parte, en cuanto al órgano facultado para iniciar el procedimiento de rectificación, debemos señalar que sería el mismo que dictó originalmente el acto, pues si en su momento tuvo competencia para dictarlo, también la tendrá para corregir sus errores.

   Es importante mencionar además que la rectificación del error material surte efectos a partir de la fecha de adopción del acto rectificado. Por ello, cuando se trate de actos de contenido patrimonial, surge la obligación de la parte que se haya beneficiado del error -ya sea el administrado o la Administración- de devolver las sumas erróneamente percibidas o de reponer las dejadas oportunamente de cancelar (8). Lo anterior sin perjuicio de las prescripciones de ley, que en todo caso sólo podrán ser declaradas si son invocadas por el interesado.

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NOTA (8): En cuanto a los efectos del procedimiento de rectificación, se ha dicho: "Serán efectos jurídico-materiales los que derivan de la rectificación -v. gr., devolución de ingreso indebido" GONZALEZ PEREZ (Jesús), op. cit., página 105.

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   Finalmente, en lo que toca al tema de los derechos adquiridos, debemos indicar que dicha figura no es de aplicación en el supuesto de rectificación de errores materiales, en virtud del conocido principio según el cual del error no surge derecho válido.

V.- CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho concluye lo siguiente:

1.- Como producto de su potestad revisora, la Administración está en posibilidad de anular los actos suyos declarativos de derechos siempre que no haya transcurrido el plazo de caducidad legalmente fijado en cuatro años. Esa anulación podrá realizarse en sede administrativa cuando la nulidad, además de absoluta, sea evidente y manifiesta. De no ser así necesariamente habrá de acudirse al contencioso de lesividad. Igualmente, dentro del plazo cuadrienal citado la Administración podrá revocar administrativamente por razones de oportunidad y conveniencia sus actos declarativos de derechos, siempre que sean de naturaleza discrecional y que se reconozca simultáneamente la respectiva indemnización.

2.- Cuando se trate de errores materiales, de hecho o aritméticos, la Administración está habilitada para rectificar, en cualquier momento, tales errores, aun en el supuesto de que se hubieren cometido con ocasión de un acto declarativo de derechos.

3.- La rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos, cuando afecte actos declarativos de derechos, deberá estar precedida de un procedimiento administrativo formal. La rectificación que se acordare surtirá efectos a partir de la fecha de adopción del acto rectificado.

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   Del Señor Presidente del Consejo Directivo de la Dirección Nacional de Pensiones, atentos se suscriben,

 

Dr. Luis Antonio Sobrado González      Lic. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR FISCAL                   ASISTENTE DE PROCURADOR