C-148-98

San José, 28 de julio de 1998

Sr.

Habib Succar Guzmán

Gerente General

Editorial Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. ECR-GG-174-98 de fecha 29 de mayo del presente año (asignado al suscrito el 3 de junio), por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con una serie de aspectos en cuanto a los nombramientos de los miembros del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, específicamente en los casos en los que algún director renuncia al cargo antes de terminar el período por el que fue designado. En este sentido puntualizan la gestión de la siguiente forma:

"1.- ¿Deberá ser sustituido por un nuevo representante designado por el órgano competente, para completar el período del Director que renunció?, o

2.- ¿Este nuevo representante, asume su cargo iniciando un período de tres años, a partir de su nombramiento? (...)

1.1 En relación con este mismo asunto, pero ahora producto de la Ley No. 7754 del 20 de marzo de 1998, que modifica el Artículo 11 de la Ley No. 2366, agregando dos nuevos miembros en el Consejo Directivo, en este caso nombrados por el Ministerio de Educación Pública, dado que la reforma a la Ley No. 2366 es omisa en cuanto a las fechas que comprendería el período de estos dos nuevos miembros del Consejo Directivo, ¿debe entenderse que el nombramiento corre del 20 de marzo de 1998 al 19 de marzo del 2001? (lo resaltado es del original).

I.- NORMATIVA APLICABLE

   Para el tema que nos interesa, resulta relevante tener presente lo que sobre el particular dispone la Ley de la Editorial Nacional (actual Editorial Costa Rica), No. 2366 de 10 de junio de 1959 y sus reformas, en particular la reforma introducida mediante Ley No. 7047 de 7 de octubre de 1986:

"Artículo 4º.- La Editorial Costa Rica estará integrada:

a) La Asamblea de Autores;

b) El Consejo Directivo, que tendrá a su cargo la selección de las obras;

c) El gerente.

d) Personal especializado".

"Artículo 11.-: El Consejo Directivo estará integrado por nueve miembros: tres nombrados por la Asamblea de Autores citada en esta ley; uno, por la Universidad de Costa Rica; uno, por la Universidad Nacional; dos, por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y dos, por el Ministerio de Educación Pública. No existirán directores suplentes.

Bastará el nombramiento de cinco miembros para que el Consejo Directivo se instale y tenga personería suficiente, mientras se completa su integración (...)"

"Artículo 16.- Los miembros del Consejo Directivo serán nombrados por un período de tres años y podrán ser reelegidos. El nombramiento de los miembros del Consejo que deban sustituir a los que hayan cumplido su período, deberá hacerse en la forma prevista, dentro de los treinta días anteriores al vencimiento del período respectivo".

   Por su parte el Transitorio Único de la Ley No. 7047 (que reformó la Ley No. 2366 de cita), llegó a puntualizar sobre este aspecto:

"Transitorio Único: Los futuros nombramientos de los miembros del Consejo Directo que hagan las respectivas entidades, por un período de tres años, se efectuarán en el orden siguiente:

En 1987, las Universidades.

En 1988, la Asamblea de Autores.

En 1989, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."

Para comprender mejor las razones que tuvieron nuestros legisladores para incluir el Transitorio Único de la Ley No. 7047 y en particular el espíritu que motivó el señalar las fechas iniciales ahí determinadas para que se verificaran los respectivos nombramientos por parte de las entidades representadas en el Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, resultan relevantes las intervenciones que se dieron en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, al momento de discutirse y analizarse el proyecto de ley en la Asamblea Legislativa. Así, nótense las que de seguido se transcribirán:

"LIC. ALBERTO CAÑAS (quien participó en su condición de Vicepresidente del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica):

En este proyecto no se altera la duración de la Directiva, pero yo le sugeriría a los señores diputados, si alguno tiene a bien acoger la idea, que se prolongara la duración de la Directiva. Son tres grupos -o cuatro- los que componen el Consejo Directivo; unos directores son nombrados por la Asamblea de Autores; otros por el Ministerio de Cultura y otros por las universidades. Sería una buena idea y contribución a la estabilidad de la Editorial, que en vez de que cada año todos los organismos hagan nuevos nombramientos, que cada año corresponda a un organismo hacerlo y que esos directores duren tres años en sus cargos para que no haya ese cambio total que se produce a veces.

Por ejemplo, para el año 83 hubo un cambio en el Consejo Directivo casi total. Esto, por supuesto, atrasó muchísimo los asuntos que venían en curso porque casi todos los directores tenían primero que enterarse de lo que se había hecho; porque ocurre que tanto la Asamblea de Autores como el Ministerio de Cultura, como la Universidad de Costa Rica y como la Universidad Nacional, nombran sus directores el mismo día, entonces el 1o. de noviembre entra un Consejo totalmente nuevo y el primero de julio un administrador totalmente nuevo cada año. Si se lograra darle estabilidad al administrador llamándolo gerente, de cuatro años, esto contribuiría mucho a la buena administración y si se pudiera, esto no está en el proyecto y por eso lo dejo apenas como sugerencia, que se hagan los nombramientos por tres años y que cada año uno de los grupos haga los suyos; con un transitorio diciendo que los que se hagan en este próximo mes de octubre, una entidad lo haga por un año, otra por dos, otra por tres y logremos el escalonamiento en dos años más, lo cual le daría una estabilidad mucho más grande a la institución (...)" (Acta No. 64 de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, de fecha 6 de julio de 1983)

    Por su parte, merece especial atención el diálogo que en su oportunidad sostuvieron, en relación con este tema, el Diputado Montero Mejía y el Lic. Alberto Cañas:

"DIPUTADO MONTERO MEJIA:

En estos momentos los nombramientos de los miembros del Consejo Directivo son todos por un año, los nombre quien los nombre?

LIC. ALBERTO CAÑAS:

Sí, por un año.

DIPUTADO MONTERO MEJIA:

La propuesta que usted hace es que sean nombrados por un período de tres años; que en un año nombre la Asamblea, otro año el Ministerio y otro año nombren las universidades.

DIPUTADO MONTERO MEJIA:

Y la Asamblea de Autores?

LIC. ALBERTO CAÑAS:

También. Un año le toque a la Asamblea de Autores el nombramiento, al año siguiente a las universidades, el que sigue al Ministerio, de tal manera que cada año sólo se cambie una de las delegaciones (...) La idea es que no haya un cambio total nunca, sino que se vayan renovando por partes. Este año en octubre se hacen todos los nombramientos, entonces que ya haya una entidad que lo haga por tres años, y las otras dos por uno; en el año 84 otra entidad lo hace por tres años y en el 85 la última" (Acta No. 64 de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, de 6 de julio de 1983).

   Haciendo eco a la sugerencia dada por el Lic. Alberto Cañas y que fuera discutida y analizada en la Comisión Legislativa, los señores Diputados de la misma presentaron Dictamen Unánime Afirmativo a dicho Proyecto de Ley, en el cual se indica, para el tema que nos interesa, que "por medio del transitorio único se establece que los nombramientos de los representantes de los diferentes organismos de ese Consejo se hagan en 1983 por las Universidades, en 1984 por la Asamblea de Autores y en 1985 por el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, contribuyendo a la estabilidad de la Editorial y a una renovación paulatina de los integrantes del citado órgano director".

II.- POSICION DE LA PROCURADURIA EN RELACION CON LA SUSTITUCION ANTICIPADA DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS POR CIERTOS PERIODOS

   La Procuraduría General de la República ha establecido una clara posición en relación con el tema de la sustitución anticipada de funcionarios de la Administración Pública, nombrados por ciertos períodos, por lo que se ha considerado conveniente transcribir una serie de dictámenes que ilustran lo anterior, retomando precisamente parte del contenido del pronunciamiento No. C-176-95 de 11 de agosto de 1995, en el cual se recoge la principal jurisprudencia sobre el particular:

"II. Jurisprudencia Administrativa acerca del tema en consulta.

No ha sido ajena a la labor de esta Procuraduría General de la República, la definición de cual deba ser el plazo por el cual sean nombrados ciertos cargos de la Administración Descentralizada de nuestro país. A raíz de esa inquietud, es posible establecer la existencia de una línea jurisprudencial que apunta a definir que en aquellos casos donde se establezca la duración del período, pero no las fechas concretas en las cuales se ejerza el cargo, la eventual sustitución y nuevo nombramiento del titular se computará por todo el plazo que se fije para el mismo. A continuación, nos permitimos transcribir, en lo conducente, los criterios oportunamente vertidos sobre el tema: Ante una consulta formulada por el INFOCOOP referente a la duda del plazo por el cual se debía realizar el nombramiento del Director Ejecutivo de esa Institución se indicó: "Para dar cumplida respuesta a tal pregunta resulta ilustrativo y fundamental hacer la distinción entre los nombramientos que legalmente se hallan sujetos a un período fijo y determinado y aquéllos que no están en tales circunstancias. Como ejemplo típico y representativo de los primeros, tenemos dentro de nuestro ordenamiento jurídico a los diputados, quienes ejercen sus funciones por cuatro años, los cuales se inician un primero de mayo y terminan -ineludiblemente- después de un cuatrenio el día 30 de abril (relación de los artículos 107 y 116 de la Constitución Política). En estos casos, si durante el transcurso del indicado lapso un diputado renuncia, fallece o pierde su credencial, no cabe duda alguna de que quien lo substituya lo hará por el resto del período, ya que resulta jurídicamente imposible que éste permanezca en su cargo más allá del citado 30 de abril. Diferente situación se presenta con los casos en los que la ley únicamente establece la duración del período de nombramiento, sin que éste tenga fecha determinada y taxativa del inicio de finalización. Cuando se dé esta circunstancia, no existe razón lógica o legal para que -en caso de substitución antes del vencimiento del período- el nuevo funcionario sea designado únicamente por el lapso que restaba para completar aquél. En el caso sometido a nuestra consideración por la Junta Directiva de ese Instituto, no nos cabe duda de que estamos ante la segunda de las hipótesis planteadas. En efecto, no existe en la ley que crea el INFOCOOP ninguna norma que ubique el período de nombramiento del Director Ejecutivo entre fechas determinadas, sino que la disposición del artículo 16 simplemente señala que dicho funcionarios será "...nombrado por la Junta Directiva por un período de cuatro años, pudiendo ser reelecto".

De acuerdo con los anteriores elementos de juicio resulta imperativo concluir que, en el caso de substitución del Director Ejecutivo del INFOCOOP antes del vencimiento del período para el que fue nombrado, la designación del nuevo funcionario que haga la Junta Directiva lo será por cuatro años, de acuerdo con lo establecido por el citado artículo 17 de la ley Nº 5185 de 20 de febrero de 1973." (Dictamen C-131-80 de 13 de junio de 1980).

Por su parte, en el pronunciamiento C-160-82 de fecha 19 de julio de 1982 se indicaba: "En ausencia de fijación de fecha de inicio y terminación para el desempeño de la función o cargo de Gerente y Sub- Gerente General del Banco Nacional de Costa Rica; el nombramiento que se haga para suplir renuncia o remoción del titular que se retira sin cumplir el lapso de seis años, no será por el resto del período, sino por un nuevo período de seis años. Dicho de otra manera: todo nombramiento de Gerente o Sub-Gerente de Instituciones Bancarias, lo será por el lapso de seis años, por no estar señalado en la ley el período de inicio y terminación para la prestación de servicio, dentro de ese lapso, sea que el período no es fijo y determinado."

El anterior criterio fue incluso avalado por la Asamblea de Procuradores de este Órgano Consultivo, ante solicitud expresa de reconsideración, mediante dictamen C-322-82 de fecha 28 de noviembre de 1982.

En fechas más recientes, se ha preservado la línea jurisprudencial indicada supra, al concluirse sobre el tema que nos interesa y relacionado con el nombramiento del cargo de Gerente para el Instituto Nacional de Seguros, lo siguiente: "... resulta indudable que en aquellos casos en que las leyes establecen exclusivamente la duración de los períodos de nombramientos, sin que se haga alusión expresa a una fecha de inicio y finalización de la función desempeñada, y ante la eventualidad de una sustitución antes del vencimiento del período (por renuncia, pensión, etc.) quien sustituya a un Gerente o Sub-Gerente de ser nombrado por un nuevo período y no por el lapso que restaba para complementar aquél. La anterior posición de esta Procuraduría General no sólo tiene una razón lógica, sino también jurídica, pues resulta a todas luces procedente admitir que el plazo que consagra el artículo 4º de la ley que regula la actividad de esa entidad es uno solo para todos los efectos, y éste está dado casualmente para evitar que la gestión se pueda ver interrumpida por alteraciones en el status laboral de sus órganos persona. Así las cosas, el acto de sustitución que se da en la especie debe corresponder a un nuevo período el cual no puede ser fraccionado por disposición expresa de la misma ley que nos ocupa. También es importante hacer notar, que la gestión nacida del acto por el cual se da investidura al funcionario designado para una gerencia, corresponde a una competencia expresamente establecida cuya duración será de 6 años; y ésta como acto reglado por ley que es no se puede ser discrecional. De ahí que la Junta Directiva no podría fraccionar esa competencia en cuanto al tiempo de su duración." (C- 125-90 de 3 de agosto de 1990" (ver también en este mismo sentido los dictámenes No. C-129-94 de 16 de agosto de 1994 y No. C-086-97 de 30 de mayo de 1997).

III.- SITUACION DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO DE LA EDITORIAL COSTA RICA

   Teniendo presente lo consignado en la Ley No. 2366, el espíritu y fundamento que motivó la reforma introducida mediante Ley No. 7047, y siendo, a su vez, congruentes con la jurisprudencia emitida por la Procuraduría en relación con el tema que nos ocupa, es fácil advertir que el legislador de la época estableció clara y expresamente, para el caso de los miembros que conforman el Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, no sólo el plazo o período de tres años por el que serían nombrados -artículo 16 de la Ley No. 2366-, sino y sobre todo, el orden de fechas en años que debían verificarse originalmente o inicialmente los mismos, de acuerdo con la entidad de que se tratara, para de esta forma procurar establecer una estabilidad en dicho órgano colegiado y una serie de renovaciones ordenadas y paulatinas. Así, en 1987 le correspondía a las Universidades, en 1988 a la Asamblea de Autores y, finalmente, en 1989, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.

   Consecuentemente, y para los nombramientos que debían realizarse de los miembros del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, debe partirse del año en que se realizó el respectivo nombramiento por parte de la entidad representada y a partir de ahí computar los tres años que corresponde al período específico. De esta forma y siguiendo con el espíritu que motivó al legislador de la época el establecer el transitorio único que nos ocupa, tenemos: a las universidades les correspondería verificar las renovaciones de sus nombramientos durante los años 1990, 1993, 1996, 1999 y así sucesivamente; a la Asamblea de Autores en los años 1991, 1994, 1997, 2000 y así los subsiguientes; y finalmente, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes debería verificar sus nombramientos para los años 1992, 1995, 1998, 2001 y así sucesivamente. Sea, cada año se daría una renovación parcial de los miembros del Consejo Directivo y no total, debiendo, consecuentemente, respetarse y continuarse con las fechas y períodos de tres años que a partir de las mismas han de computarse, los cuales explícitamente han sido indicados en la Ley No. 7047.

   Es este un caso típico en el que el legislador no sólo estableció la duración del período o plazo de los nombramientos de los miembros de un órgano colegiado, sea, por tres años, sino que, además, indicó de manera expresa el año en que debía iniciar, para cada entidad representada, la función de representación ante dicho órgano colegiado, variando incluso la fecha entre uno y otro, tal y como se detalló líneas atrás.

   Contestes con lo expresado hasta ahora, resulta claro entonces que para el caso de los miembros del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, al establecer la Ley No. 2366 y en particular su reforma mediante Ley No. 7047, de manera expresa y precisa, el año de inicio de la función de representación para cada entidad ahí citada - universidades, asamblea de autores y Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes-, toda sustitución que se llegare a producir y el nombramiento que por ello se verifique del nuevo titular ante dicho Consejo Directivo, lo será por el resto del período legal establecido.

   Finalmente, en lo que se refiere a la fecha de inicio del plazo de tres años del período del nombramiento de los dos representantes del Ministerio de Educación Pública ante el referido Consejo Directivo, procede indicar que el mismo comenzaría a computarse a partir de aquella fecha en que se verifique realmente el respectivo nombramiento inicial u originario, toda vez que se trata de una representación que no estaba contemplada ni prevista anteriormente en la normativa legal que nos ocupa. Verificado el nombramiento originario correspondiente, a partir de ahí se inicia el cómputo de tres años para este tipo de representantes del Ministerio de Educación Pública.

CONCLUSION

   Con fundamento en lo expresado hasta ahora se puede concluir que en el caso de los miembros del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica, al establecer la Ley No. 2366 de 10 de junio de 1959 y en particular su reforma dada mediante Ley No. 7047, de manera expresa y precisa, el año de inicio de la función de representación para cada entidad ahí citada -universidades, asamblea de autores y Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes-, toda sustitución que se llegare a producir y el nombramiento que por ello se lleve a cabo del nuevo titular ante dicho Consejo Directivo, lo será por el resto del período legal establecido.

   Asimismo, en lo relativo a la fecha de inicio del plazo de tres años del período del nombramiento de los dos nuevos representantes del Ministerio de Educación Pública ante el referido Consejo Directivo, según reforma introducida mediante Ley No. 7754 de 23 de febrero de 1998, procede afirmar que dicho plazo o período comenzaría a computarse a partir de aquella fecha en que se verifique realmente el respectivo nombramiento inicial u originario, toda vez que se trata de una representación que no estaba contemplada ni prevista anteriormente en la normativa legal que nos ocupa. Una vez verificado el nombramiento originario correspondiente, a partir de ahí se inicia el cómputo de tres años para este tipo de representantes del Ministerio de Educación Pública.

   Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG/gbg

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