C-066-99

6 de abril de 1999

Licenciado

José Antonio Lobo Solera

Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 1 de marzo último, recibido por este Despacho el día 19 siguiente, por el cual solicita un pronunciamiento a fin de que se defina si procede el traspaso gratuito a favor de particulares, de la finca inscrita en el Registro Público, Partido de Alajuela, folio real matrícula 256560-000, propiedad del Estado, que es terreno de patio con seis casas, sito en Concepción de San Ramón de Alajuela. De proceder el traspaso, igualmente consulta el procedimiento que debe seguirse; si se pueden establecer limitaciones a su libre disposición y los requisitos que se requerirían para la formalización.

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

Su consulta tiene como antecedente, respecto a la citada finca, lo que sigue:

1.- La escritura pública otorgada ante la entonces Notaria del Estado Zianne Monturiol Varani, número 2409 de las 13 hs. del 10 de setiembre de 1991, por la cual la Cooperativa Cañera de San Ramón R.L. donó la referida finca al Estado, en cumplimiento del Convenio suscrito entre la Cooperativa y el Ministerio, de diez horas del 19 de agosto de1991, que señala en lo conducente en los acuerdos primero y segundo, en cuanto al inmueble: "I-...que esta institución proceda a disponer del mismo, de conformidad con los lineamientos institucionales, pero siempre respetando los derechos de las familias refugiadas de escasos recursos que se hallen ocupándolas y reúnan los requisitos establecidos para tal beneficio. II- Que el Ministerio de Vivienda se compromete a entregar el título de propiedad respectivo a las personas refugiadas o nacionales que se encuentren asentadas, que hayan formado parte del proyecto y que reúnan las condiciones necesarias, procurando en todo caso beneficiar prioritariamente a los habitantes de la zona".

2.- El criterio de la Asesoría Legal que se acompaña, N°AL-21-99 de 8 de febrero de este año, al consignar que: "En el terreno objeto del eventual traspaso, se encuentran seis viviendas construidas y habitadas por familias costarricenses, desde hace más de ocho años. Estas familias reclaman para sí el correspondiente título de propiedad, con fundamento en el convenio supra citado". Coincide con lo que es la naturaleza de la finca en mención.

3.- La ausencia de refrendo del Convenio referido por parte de la Contraloría General de la República, como requisito para su eficacia jurídica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de su Ley Orgánica, N 7428.

4.- Finiquito del convenio suscrito entre la Cooperativa y la Dirección del Programa de Proyectos Productivos a favor de los Refugiados en Costa Rica de la Comunidad Económica Europea, Proyecto NA-85-01, de las 16 hs. del 22 de febrero de 1991, acuerdo segundo que literalmente dice: "Que la Cooperativa se compromete a segregar de la finca de su propiedad número 1-61237.000, extensión 8506.76 m2, ubicada en Concepción de San Ramón, Distrito once, del Cantón Segundo, de la Provincia de Alajuela, un lote de 1600 m2 donde se encuentran ubicadas una serie de viviendas, y a traspasar dicha propiedad al Ministerio de la Vivienda, lo anterior en un plazo no mayor de un mes a partir de la firma de este finiquito".

Del antecedente precitado conviene señalar que en tratándose de bienes estatales, la doctrina (1) distingue lo que denomina "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado". Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

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NOTA (1): MESSINEO, Francesco. MANUAL DE DERECHO CIVIL Y

COMERCIAL. Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1954. TOMO

II Págs. 302 a 311.

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En tesis de principio de esta Procuraduría, para la enajenación (que incluye la donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N 7494 en relación con el artículo70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa N (25038).Lo anterior guarda relación con lo expresado en dictamen de esta Procuraduría C-208-96 (en relación con C-016-97), que en lo que interesa señaló:

"Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas debe ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto aun fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil...": "... Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad a favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación..."."... Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo".

Más aún, por opinión jurídica OJ-033-97, se indicó que: "...La Procuraduría General de la República ya se ha manifestado en otras oportunidades sobre la inconveniencia de desafectar bienes de dominio público simplemente para satisfacer determinadas necesidades de particulares, como en este caso, de vivienda, y donde incluso ya se tienen señalados expresamente quiénes serán los beneficiados".

No obstante lo anterior, en el presente caso estamos en presencia de una situación que reviste una particularidad distinta. No es el hecho o circunstancia, como lo señala la Asesoría Legal del Ministerio, de que el bien inmueble no sea de dominio público, esto es de dominio privado, lo que facultaría al Estado donarlo a favor de las seis familias sin autorización legislativa por la no necesidad de la desafectación como quedó indicado, sino más bien lo es desde una óptica estrictamente contractual, por la causa adquisitiva del Estado, en razón del motivo por el cual se le donó dicho bien inmueble como quedó reseñado en los antecedentes primero y cuarto de la presente respuesta. La donación en la especie se celebró con la "condición" de que el Estado posteriormente lo traspasara a los particulares que estuvieran ocupando dicho inmueble, previa determinación por el Ministerio de Vivienda, condición ésta que es jurídicamente válida dado que su cumplimiento no depende solo de la voluntad del donador, en este caso la Cooperativa (art. 1395 del Código Civil).

Resuelto lo anterior, procede dar contestación a la interrogante en cuanto al procedimiento que debe seguirse para celebrar el traspaso gratuito a favor de las seis familias.

En atención al hecho de que el convenio base como preliminar de la donación de la Cooperativa a favor del Estado, no fue refrendado por la Contraloría General de la República, según quedó consignado en el antecedente tercero de esta contestación y dadas las especiales circunstancias que envuelve la negociación a que se dirige, el procedimiento que debe seguirse para esta última consideramos que es el de "contratación directa", como procedimiento de excepción y de limitado uso, en razón de que solo procede cuando el órgano o ente administrativo no pueda recurrir al procedimiento de licitación pública o concurso. Consecuentemente resulta de aplicación el artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, en relación con el artículo 75 del Reglamento General de Contratación Administrativa, debiendo obtenerse la autorización del Órgano Contralor en razón de su potestad de fiscalización superior (2).

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NOTA (2) Resolución de la Sala Constitucional N 06574,

considerandos IV y V.:

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De autorizarse como quedó indicado la contratación directa mediante la donación del inmueble en favor de las seis familias, por parte de la Contraloría General de la República, es dable establecer limitaciones a la libre disposición del bien, al tenor de lo dispuesto en el artículo 292 del Código Civil, siempre y cuando no sobrepasen los diez años.

Como requisitos para la formalización en escritura pública ante esta Notaría del Estado, precisaríamos desde luego de la autorización del Órgano Contralor (o al menos del oficio de este órgano que indique que es responsabilidad del Ministerio su resolución motivada: Art. 75.3 del precitado Reglamento), del oficio del señor Ministro por el cual solicita y autoriza el otorgamiento dirigido al señor Procurador General de la República o al señor Procurador General Adjunto, planos catastrados de los seis lotes a segregarse de la finca, nombre, apellidos, calidades y fotocopia de la cédula de identidad de los donatarios y certificación extendida por el Registro Público de la finca madre, todo lo anterior sin perjuicio de cualquier otro requisito que fuere requerido con posterioridad una vez que se reciba el expediente.

Atentamente,

Lic. Fernando Casafont Odor

NOTARIO DEL ESTADO