C-074-1999

San José, 15 de abril de 1999

 Señor:

Cristóbal H. Zawadzki

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros

S. O.

 Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N: PE-99-0367 de 22 de enero anterior, mediante el cual solicita a la Procuraduría que examine de nuevo la situación de la cesantía de los agentes de seguros, particularmente a partir de sentencias dictadas por el Juez Primero de Trabajo y el Tribunal Superior de Trabajo. Agrega Ud. que para mejorar el servicio que presta la Institución y aumentar las ventas, es fundamental resolver el problema de los citados agentes.

   Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica Nº ASEJ-0100-98 (sic) de 21 de enero de 1999. Según dicho dictamen a partir de la sentencia Nº 1347 de 9:15 hrs. del 30 de octubre de 1998, relativa al proceso de liquidación de costas personales en ejecución de sentencia, laudo arbitral INS-ANDAS, existe fundamento para solicitar a la Procuraduría una revisión del tema del rompimiento del tope de la cesantía para los agentes de seguros. Relata que las sentencias de mérito establecen que en el caso de los agentes de seguros ha existido incorporación del derecho al auxilio de cesantía sin tope a los contratos individuales de trabajo. Conclusión que es analizada por los tribunales a partir del concepto de "cosa juzgada material". Agrega que la incorporación de los beneficios incluidos en las cláusulas normativas de los laudos arbitrales a los contratos individuales de trabajo se funda en la aplicación del principio "Protector" del Derecho del Trabajo; principio que se ha considerado aplicable a las relaciones de empleo público, ya que la protección del servicio e interés público no excluye la protección laboral. El juez de primera instancia al resolver los alcances del dimensionamiento que hizo la Sala Constitucional, en relación con los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas al amparo de los laudos, estimó que perduran en el tiempo y han de ser reconocidos por el efecto de la garantía de irretroactividad de la ley y por la naturaleza especial de las cláusulas normativas contenidas en los laudos. Estima la Asesoría que la desaplicación del derecho laboral en el sector público está restringida a los servidores de alto nivel jerárquico (voto Nº 1696-92 de la Sala Constitucional), por lo que los funcionarios "comunes" estarían regidos por el Derecho Laboral. Entre estos funcionarios estarían los agentes de seguros. Tanto la Procuraduría como el INS coinciden en cuanto que la actividad del Instituto se rige por el Derecho Privado. Menciona diversas sentencias de la Sala Segunda (94-318 de 9:20 hrs. del 14 de octubre de 1994, 99 de 29 de marzo de 1996, 30 de 15.00 hrs. del 26 de enero de 1996), según las cuales el derecho derivado del laudo se incorpora a la relación jurídica de servicio, criterio que ha sido seguido también por el Tribunal Superior.

   Sobre la "cosa juzgada material", agrega la Asesoría que dicho carácter debe ser reconocido a los laudos arbitrales, pese a la declaratoria de inconstitucionalidad hecha por la Sala. Menciona que dicho efecto ha sido reconocido por la Sala Segunda en el fallo Nº 99-96, antes citado y en el Nº 60 de 15:00 hrs. del 21 de febrero de 1996. Agrega que al rechazar una Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el INS (resolución Nº 6242-98 de 11:33 hrs. del 28 de agosto de 1998), la Sala Constitucional prohijó lo indicado por el Juez Primero de Trabajo en cuanto a la imposibilidad de revisar los alcances del laudo, porque éste tiene carácter de cosa juzgada material.

A-.EN CUANTO A LA COSA JUZGADA

   En la sentencia de primera instancia dictada en la etapa de Ejecución de Sentencia, liquidación parcial de costas personales contra el INS, sentencia Nª 28 de 9:00 hrs. del 31 de marzo de 1998, el señor juez afirma la imposibilidad de variar la interpretación y aplicación de lo resuelto en cuanto a condenatoria de costas porque el laudo produce la autoridad de la cosa juzgada material:

"...en nuestro medio, los laudos emitidos en un proceso de arbitraje llevado a cabo dentro de la jurisdicción laboral, producen la autoridad de la cosa juzgada material. Lo anterior significa la imposibilidad de reabrir la discusión, en el mismo proceso o en otro distinto, sobre lo que fue materia de su pronunciamiento, precisamente por la inmutabilidad de la decisión; que en lo que al laudo a que este asunto se refiere, también abraza lo que fue decidido en cuanto a costas. ...".

   Criterio que también siguió -al conocer el asunto en alzada- el Tribunal de Trabajo, Sección Segunda, en resolución de las 9:15 hrs. Del 30 de octubre de 1998: no puede modificarse lo dispuesto sobre condenatoria en costas, por cuanto el laudo tiene las características de inmutabilidad, inimpugnabilidad y coercibilidad de la cosa juzgada.

   El carácter de cosa juzgada tiene como consecuencia el impedir reabrir la discusión procesal sobre el punto objeto de análisis en la sentencia respectiva, de manera tal que no puede emitirse una decisión que se oponga o contradiga la dictada con carácter de cosa juzgada material. En el presente caso, ello implicaría que si la sentencia resolvió sobre un determinado punto, no podría discutirse en sede judicial en forma diferente al laudo y la Administración estaría obligada a acatar lo resuelto por la sentencia. En ese sentido, es claro el carácter de cosa juzgada y, por ende, la imposibilidad de revisión, del laudo en orden a la condenatoria de costas. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la condenatoria en costas es una decisión judicial de naturaleza diferente de las cláusulas que reconocen o deniegan los beneficios pretendidos (ya que hay normativa que regula cuándo procede condenatoria).

   En lo que atañe a los agentes de seguros, se discute si a partir de la sentencia arbitral los citados funcionarios tienen un derecho adquirido a la cesantía sin tope. Aspecto que está en relación con la naturaleza de la cláusula Nº70, y con la vigencia de los laudos según lo dispuesto por la Sala Constitucional en una resolución que no sólo tiene autoridad de cosa juzgada, sino que vincula a todos los poderes públicos y autoridades administrativas. No puede desconocerse que la Sala estableció un término para la vigencia de los efectos de los laudos, ocurrido el cual, sólo pueden persistir los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del laudo correspondiente, es decir sus efectos mas no las cláusulas que los originaron. Lo anterior no significa, en modo alguno, que se esté revisando el fallo arbitral o bien, discutiendo sobre un punto ya resuelto. De lo que se trata es de determinar si los efectos que la cláusula Nº 70 puedo haber producido hasta el 31 de diciembre de 1993 generaron en la esfera jurídica de cada uno de los agentes de seguros, un "derecho adquirido", o si con base en dicha cláusula se consolidó una situación favorable para dichos agentes.

   Por demás, ni el Juzgado ni el Tribunal afirman que sobre la cesantía sin tope exista una resolución con carácter de cosa juzgada material. Y ello no podría ser por cuanto, la sentencia arbitral tiene como efecto, para el plazo de vigencia correspondiente, la regulación -por remisión- de la cesantía para los agentes de seguros.

   En consecuencia, la autoridad de "cosa juzgada material" que se reconozca al laudo no provoca, per se, el carácter adquirido del derecho a la cesantía sin tope ni consolida la situación de los agentes.

B-."INCORPORACION" DE LAS CLAUSULAS NORMATIVAS

   Estimó el señor Juez que, independientemente de la vigencia del laudo, los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas deben mantenerse en aplicación de la garantía de irretroactividad y por la naturaleza especial de las cláusulas normativas de los laudos, criterio que mantuvo el Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, en resolución de las 9:15 hrs. del 30 de octubre de 1998. De ese modo, aún cuando la sentencia arbitral haya dejado de tener vigencia el 31 de diciembre de 1993, se mantendrían los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo, ya que se habrían incorporado a los contratos individuales de trabajo. En criterio del INS, lo anterior significa que la cláusula Nº 70 referida a la cesantía sin tope, por constituir una cláusula normativa originada en el laudo, está incorporada en el contrato laboral de cada agente, por lo que debe ser respetada y aplicada por la Administración.

   En el dictamen C-201-97 de 21 de octubre de 1997, la Procuraduría expresó respecto del laudo que nos ocupa:

"....este Despacho concluye que las cláusulas que reconocieron beneficios económico-sociales a favor de los agentes del I.N.S., impuestas imperativamente por la autoridad judicial en la etapa de arbitraje, son de naturaleza eminentemente jurisdiccional (no convencional). De manera que una vez cumplido el plazo de vigencia indicado en la respectiva resolución, de acuerdo con lo ordenado por la Sala Constitucional en su voto Nº 3285-92 -que "adiciona y aclara" el Nº 1696-92- tales cláusulas también se extinguieron. Con respecto al resto de las disposiciones emanadas de la voluntad de las partes (las conciliadas y las convencionales), éstas no fueron afectadas por la declaratoria de inconstitucionalidad que desautorizó los laudos arbitrales en el sector público".

   Cabe aclarar, ahora, que la "incorporación" de las cláusulas arbitrales a los contratos individuales que se predica por parte de los juzgadores, se refiere exclusivamente a los derechos adquiridos de buena fe y a las situaciones jurídicas consolidadas (así se sostiene en la sentencia Nº 1347 ya citada). Lo que implica que en todo caso debe definirse si respecto del derecho o situación, existe la incorporación respectiva y, por ende, si debe perdurar a pesar de la vigencia temporal del laudo. Es decir, la autoridad de cosa juzgada material y la incorporación de derechos al contrato individual de trabajo, no excluyen la necesidad de definir si el beneficio -auxilio de cesantía- se ha incorporado al patrimonio de los agentes de seguros, para efectos de su eficacia posterior al 31 de diciembre de 1993.

   En definitiva, la incorporación de derechos a los contratos individuales de trabajo, se asimila, en este caso, a los derechos y a las situaciones jurídicas que se pudieron haber adquirido o consolidado durante la vigencia del laudo; pues, son sólo esos derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas las que -en virtud del dimensionamiento hecho por la Sala Constitucional- quedaron vigentes después del 31 de diciembre de 1993, luego de la anulación de los laudos arbitrales en el sector público.

C-. DE NUEVO SOBRE LOS DERECHOS ADQUIRIDOS

   Se afirma que las sentencias de mérito consideran que la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa sobre laudos y, particularmente en razón del dimensionamiento retroactivo de sus efectos de la sentencia estimatoria, no logró extinguir los derechos adquiridos tanto por los agentes de seguros como por los abogados ni modificar las situaciones jurídicas constituidas en forma definitiva bajo la vigencia de aquél. Lo que, en criterio del INS, significa que los tribunales están reconociendo que a los agentes de seguros les asiste un derecho adquirido a una cesantía sin tope, que debe ser mantenido a pesar de la pérdida de vigencia del laudo.

  Conforme lo expuesto anteriormente, estima la Procuraduría que, sobre este punto, no se han aportado elementos nuevos que permitan variar su pronunciamiento en orden a la inexistencia de un "derecho adquirido" a una cesantía sin tope, a favor de los señores agentes de seguros.

   Empero, interesa resaltar que del laudo no es posible desprender que los agentes tengan un derecho adquirido a la cesantía sin límites y que las sentencias del Juzgado de Trabajo y del Tribunal de Trabajo se limitan a recordar el deber de respetar los derechos que hayan sido adquiridos con base en ese instrumento, sin que en modo alguno se califique la cesantía sin tope como un derecho adquirido. Y, en realidad, mal podrían las sentencias de mérito establecer que esa cesantía tiene carácter de derecho adquirido, puesto que el proceso en que se dictaron se refería exclusivamente a una liquidación de honorarios, por lo que escapaba a dichas sentencias la declaratoria de derechos adquiridos para los agentes. En ese sentido, las sentencias reconocen y establecen que, conforme al laudo, los abogados tienen un derecho adquirido a que sus honorarios se calculen por un porcentaje fijo respecto de los montos percibidos por unos agentes. Montos que tampoco se declaran a través del proceso de ejecución en que se dictaron las resoluciones mencionadas por ese Ente.

   Por otra parte, bien podría considerarse que determinados beneficios derivados de un laudo se incorporan a los contratos de trabajo. Pero ello es así cuando el instrumento convencional o arbitral extingue su vigencia dentro de circunstancias normales, como por ejemplo, la falta de prórroga. Estima la Procuraduría que dicho efecto no puede aplicarse en el caso de una declaratoria de inconstitucionalidad en que, precisamente, se han dimensionado los efectos de la sentencia. La declaratoria de inconstitucional evidencia los vicios del procedimiento arbitral en su aplicación al sector público y debe necesariamente producir graves efectos sobre el ordenamiento. Recuérdese que la existencia de un vicio de inconstitucionalidad determina la nulidad absoluta de la norma o acto inconstitucional. De allí que la declaratoria de inconstitucionalidad se retrotraiga, en principio, a la fecha de emisión de la norma o acto inconstitucional pudiendo afectar las relaciones en curso. Es en virtud de una disposición del ordenamiento que se permite dimensionar sus efectos, tal como hizo la Sala en su resolución 1696-92 y particularmente en el voto aclaratorio de ésta, Nº 3285-92. Si ese dimensionamiento no existiera, la declaratoria de inconstitucionalidad sería totalmente retroactiva, al punto que haría desaparecer cualquier efecto producido por la norma inconstitucional. Se excluye el caso de las relaciones agotadas, respecto de las cuales la regla es que se mantienen, sin posibilidad de revisión. En ese sentido, el dimensionamiento permite que con posterioridad del 31 de diciembre de 1993 se mantengan los derechos adquiridos de los laudos. Pero esos "derechos adquiridos" deben ser entendidos en estricta conformidad con los términos establecidos por la Sala Constitucional en su voto Nº 3285-92, de forma tal que:

"... solamente es derecho adquirido aquella ventaja que el laudo concedió al servidor, pero solamente en la medida de que a la sentencia hubiera surtido efectos a plenitud y no cuando se trate de un mecanismo que surge cada cierto tiempo para producir esa ventaja". Magistrado Luis Fernando Solano Carrera: "Presentación" Boletín Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Nº 34, marzo de 1996, p. 2.

   Con respecto a lo anterior, cabe argumentar que si no existe un derecho adquirido a mantener a futuro mecanismos de reajuste salarial que ya se venían disfrutando, con menos razón habría derechos adquiridos a percibir -en un momento futuro e incierto- un auxilio de cesantía que no se ha disfrutado en absoluto.

   En consecuencia, sólo puede hablarse de un derecho adquirido protegido por el ordenamiento respecto de los agentes de seguros que se acogieron a la cesantía sin tope antes del vencimiento de los efectos del laudo, según lo dispuesto por la Sala Constitucional. Por el contrario, si el rompimiento de la relación de empleo se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 o no se ha producido, no puede afirmarse la existencia de un derecho adquirido para los agentes, tal como lo ha analizado la Procuraduría General en sus dictámenes Ns. 065-98 de 3 de abril y 187-98 de 4 de setiembre, ambos de 1998. En el primero de ellos, se condensa toda una trayectoria jurisprudencial, debidamente consolidada, en materia de derechos adquiridos, incluso en lo relativo a beneficios que habían reconocido laudos arbitrales (caso del IFAM).

   A mayor abundamiento, resulta aplicable lo resuelto por la Sala Constitucional, en resolución Nº 2765-97de 15:03 hrs. del 20 de mayo de 1997:

"En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó- si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla".

   El supuesto condicionante de la aplicación de la cláusula 70 antes referida es el rompimiento de la relación de empleo y si esa condición no se presentó antes del 31 de diciembre de 1993, no podría pretenderse que su efecto (cesantía sin tope de años) se produzca.

CONCLUSION:

   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que no existe mérito para reconsiderar de oficio los dictámenes Ns. C-065 de 3 de abril y C-187-98 de 4 de setiembre, ambos de 1998, emitidos en torno al derecho de cesantía de los agentes de seguros. Por consiguiente, se ratifican dichos dictámenes.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves            Lic. Ricardo Vargas Vásquez                                     

Procuradora Asesora                           Procurador Asesor         

Lic. Julio César Mesén Montoya

Procurador Adjunto