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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 080
 
  Dictamen : 080 del 28/04/1999   

C-080-1999


San José, 28 de abril de 1999


 


Señora


Rosa Ma. Alfaro Leitón


Secretaria Concejo


Municipal San Rafael de Heredia


S. O.


 


Estimada señora:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio de fecha 8 de abril de 1999, mediante el cual, transcribe Acuerdo tomado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en Sesión Ordinaria celebrada el 31 de marzo del año en curso número 87-99, artículo Segundo, inciso 1, solicitando responder a las siguientes interrogantes:


 


a) Cuál es la normativa jurídica aplicable para definir el plazo de nombramiento del Directorio Municipal (Presidente y Vicepresidente Municipal) que se elegirá a partir del próximo 1ero de mayo? (El Código Municipal anterior, o el Código Municipal vigente, y en consecuencia).


 


b) Cuál es el plazo de duración de dicho Directorio Municipal?


 


c) ¿Cuáles regidores municipales pueden votar en dicha elección? (Solo los propietarios o éstos y los suplentes).


 


   Señala que el IFAM ha rendido criterio a todas las Municipalidades, mediante la Circular SJ-134-99, lo cual adjunta como dictamen de la Asesoría Legal, al hacer suyo el contenido del mismo.


 


CONSIDERACIONES SOBRE LA OPINION JURIDICA OJ-077-98 DE FECHA 3 DE SETIEMBRE DE 1998:


 


   Este Órgano Asesor - ante la consulta hecha por ese Concejo Municipal - al avocarse de nuevo al estudio del tema sobre cuál es la normativa jurídica aplicable para definir el plazo de nombramiento del Directorio Municipal ( Presidente y Vicepresidente Municipal) que se elegirá a partir del próximo 1ero de mayo de 1999, y ante la interrogante de cuál es la norma a aplicar : ¿ si la derogada Ley No.4574 o la vigente Ley No.7794 ?, con base en el análisis y la aplicación de normas de rango constitucional, que se señalarán, y en el desarrollo doctrinario y jurisprudencial que se expresará en el presente dictamen, forzosamente arriba a la conclusión de que la Opinión OJ-077-98 rendida, con carácter no vinculante, por esta Procuraduría a un miembro de la Asamblea Legislativa, en su afán de colaborar con su labor, en algunos de sus aspectos, específicamente al recomendar la aplicación de la norma derogada, no es concordante con lo que arroja este segundo estudio del tema.


 


   Por lo anterior, la citada Opinión Jurídica, sin perder su naturaleza de ser criterio legal no vinculante, por no ser expresiva de la función consultiva que nos atañe, es corregida y subsanada por el contenido del presente dictamen, de diferente naturaleza a una Opinión y cuya respuesta es vinculante de acuerdo a la Ley No.6815 ( Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, artículo 2 ), para el Concejo Municipal consultante, y constituye, Jurisprudencia administrativa para el resto de la Administración Pública.(1)


 


(1) Si bien el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) establece que nuestros dictámenes son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, la Corte Plena, cuando fungía como contralor de constitucionalidad, delimitó los alcances de esa norma en los siguientes términos: " ... la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2 (de la Ley Orgánica de la Procuraduría), lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, núm. 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa..." ( Jurisprudencia Constitucional, , Corte Suprema de Justicia, Resolución de fecha 3 de mayo de 1984, Tomo V, enero a diciembre de 1984, p.p. 66, 67).


 


¿CUAL ES LA NORMATIVA JURIDICA APLICABLE PARA DEFINIR EL PLAZO DE NOMBRAMIENTO DEL DIRECTORIO MUNICIPAL (PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE MUNICIPAL) QUE SE ELEGIRA A PARTIR DEL 1ERO DE MAYO DE 1999? ( EL CODIGO MUNICIPAL ANTERIOR O EL CODIGO MUNICIPAL VIGENTE?


 


   Para responder a esa interrogante, debemos avocarnos en primer término, a una interpretación acorde a las normas de nuestra Constitución Política, establecidas en los artículos 9 ( regula el principio de la división de poderes); 121 inciso 1 ( referente a las potestades de la Asamblea Legislativa de aprobar, reformar, derogar e interpretar auténticamente las leyes, con la excepción de la materia electoral) , y 129 ( que establece la obligatoriedad de las leyes a partir del día que ellas mismas designen, o en su defecto, diez días después de su publicación).


 


   Tomando como marco del presente análisis esa normativa, cualquier interpretación hecha por un Órgano diferente al Legislativo, que pretenda desaplicar una norma vigente, con la salvedad de la declaratoria de inconstitucionalidad que realiza la Sala Constitucional, se convierte en una violación del principio de la división de poderes, por violación al procedimiento y atribuciones establecidas a la Asamblea Legislativa por el constituyente y a la obligatoriedad y vigencia de las leyes en general.


 


   Sobre este tema, este Órgano se refirió en los dictámenes C-007-93 y C-043-93 señalando:


 


"...de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen y, la forma en que dejan de surtir sus efectos son: a) Derogatoria por otra ley en forma expresa; b) Derogatoria por otra ley cuando la posterior regule la misma materia que la anterior en forma diferente; c)Cuando se declare su inconstitucionalidad ( artículo 10 de la Constitución en relación con el 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional ); y d) Cuando la Constitución o la propia ley establezcan plazos o condiciones determinadas para su vigencia.


 


   Consideramos, por lo tanto, que éstos son los únicos mecanismos por los cuales se puede llegar a la eliminación de una norma legal.


 


   Por lo tanto, la forma de interpretación que la doctrina denomina abrogante, entendiendo por tal "...cuando del resultado de la misma se llegue a la conclusión de que es inaplicable por ser incompatible con otras normas o con el sistema (antinomias)." (Luis Díez Picazo y Antonio Gullón, Sistemas de Derecho Civil, Volumen I, Pág.187) únicamente puede ser utilizado en los supuestos anteriormente dados”.


 


   En similar sentido, se ha referido la Sala Constitucional, al señalar:


 


"...Del artículo se deduce que la determinación de la fecha a partir de la cual entre a regir una ley, es materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, con base en criterios de oportunidad, razonabilidad y conveniencia. Lo anterior, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de un límite puramente cuantitativo y que la responsabilidad de sopesar las circunstancias históricas y los efectos que en la sociedad pueden producir sus actos, en relación con la tutela de los intereses nacionales que le han sido confiados, corresponde únicamente al Parlamento..." (Sala Constitucional, Voto No.5544-95).


 


"Existe quebranto del artículo 9 constitucional al excederse el Poder Ejecutivo en su competencia..., pues consagrándose en él una independencia de funciones estatales, al actuar el Poder Ejecutivo como si ostentara un Poder Legislativo violó ese principio fundamental del Estado moderno" ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1130-90).


 


   Todo ello, nos permite colegir - en el caso concreto que nos ocupa - que la elección del Presidente y Vicepresidente municipal, debe llevarse a cabo de conformidad como está regulado en el Código Municipal vigente, que es Ley No. 7794, que en su artículo 33 establece lo siguiente:


"El Presidente del Concejo durará en su cargo dos años y podrá ser reelegido. En sus ausencias temporales será sustituido por el Vicepresidente, designado también por el mismo período que el Presidente..."


 


   De no aplicarse el ordenamiento jurídico vigente, como una de las tantas consecuencias, se tendría por conculcado el principio denominado de paralelismo de las competencias, conforme al cual, es el órgano autor de una norma, en este caso, la Asamblea Legislativa, la única que puede dejar sin efecto una norma, o lo que es lo mismo, las leyes se derogan solamente por otras leyes con la salvedad hecha de encontrarse ante una declaratoria de inconstitucionalidad.


 


   La derogación del derecho anterior, se configura en la medida en que se crea otra norma, dotada y creada de la misma forma que la anterior. La norma vigente contradice a la anterior, de tal forma que a partir de la nueva norma, la anterior se torna opuesta, y por tanto procede su derogación automática. Esta derogación puede ser tácita o expresa.


 


   En ese sentido, se debe tener presente también, que el artículo 173 del Código Municipal actual (Ley No. 7794), dispone la derogación del Código Municipal anterior (Ley No.4574).


 


   Así también, al confrontar el artículo 33 norma vigente, con la Ley No.4574, en su artículo 36, fácilmente se verifica su congruencia, y no cabe duda de la derogación de la norma anterior, dado que las dos normas establecen la duración del cargo de Presidente y Vicepresidente Municipal, con la única contradicción en el plazo de duración en el cargo, que es en lo que la norma actual supera a la derogada, en la variación del plazo de 2 años.


 


   Con base en esa línea de pensamiento, debemos afirmar, que la norma derogada, al no mantener actualidad presente ni hacer subsistir intereses concretos, no se encuentra ante la hipótesis sui-géneris que destruye por excepción, el principio del derecho vigente(2), como para defender la aplicación del plazo de un año al Presidente y Vicepresidente Municipal, con posterioridad a la derogatoria, utilizando el peculiar modo de supervivencia o ultraactividad del derecho pasado(3), por no consolidarse ninguna situación pasada que sea necesario resguardar ( la adquisición o consolidación de un derecho ), ello por cuanto, al concluirse el plazo de duración en el cargo, del actual Presidente y Vicepresidente Municipal nombrados bajo la órbita de la norma derogada, procede la elección de los nuevos cargos, con base en la norma actual , obligatoria y vigente desde la fecha que el legislador lo determinó, o sea a partir del 18 de julio de 1998(4), de manera automática, de lo contrario, se estaría ante una elección impugnable en la vía judicial correspondiente por arbitrariedad, dado que la vigencia normológica de un precepto, no puede ser ignorado ni relegado mediante mecanismos de interpretación por los operadores jurídicos.


 


(2) La doctrina se ha referido al tema señalando: " Si pensamos en un derecho personal o en una situación jurídica subjetiva que se adquirieron al abrigo de derecho hoy derogado, la interpretación y el control constitucionales podrán surtir - por ej. - las siguientes consecuencias: a) aplicar hoy el derecho derogado para preservar constitucionalmente la adquisición o consolidación anteriores del derecho personal o de la situación subjetiva; b) no aplicar el derecho vigente que, retroactivamente, los cercena; c) declarar, acaso, que la aplicación eventual o real del derecho vigente con el aludido alcance retroactivo es inconstitucional". Bidart Campos, op.cit. p. 133.


(3) Error en que incurrió la Opinión Jurídica OJ-077-98 de fecha 3 de setiembre de 1998.


(4) En el mismo sentido se pronuncia el dictamen del IFAM.


 


   Mediante pronunciamiento C-038-92 de 3 de marzo de 1992, este Órgano Asesor, se refirió al tema de las posibilidades de un operador jurídico al interpretar las normas, señalando:


 


"En cuanto a las posibilidades que tiene un operador jurídico de interpretar las normas, en doctrina se han desarrollado una serie de principios ha (sic) utilizar. Por su parte nuestro Código Civil(5) también nos ofrece las pautas sobre cuáles serán los elementos ha (sic) considerar cuando nos enfrentamos a una situación en la cual debemos interpretar una norma...Si bien es cierto, se le otorga al operador jurídico una serie de posibilidades para que encuentre la interpretación más adecuada a la norma, siendo principalmente el espíritu y finalidad de la misma, y la realización del fin público a que se dirige ( artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública)(6), también es lo cierto que ello no implica, que tenga la posibilidad por vía de interpretación y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, de considerar que, si una norma no cumple con el espíritu, finalidad y fin público para el que fue promulgada, se puede ordenar su desaplicación por cualquier operador del derecho...".


 


(5) El artículo 10 del Código Civil señala: " Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la social, del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".


(6) El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública señala: " 1.- La norma administrativa deberá ser integrada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2.- deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".


 


   Por lo anteriormente esbozado, no hay un órgano del Estado, que pueda tomar una decisión que no sea conforme a una disposición legal existente. Esto muestra el vínculo de la Administración al bloque o pirámide de la legalidad, y no es otra cosa que reconocer, que se debe actuar dentro del marco de reglas y principios que restringen el poder discrecional bajo un régimen de Derecho.


 


   La Sala Segunda, en igual sentido, se ha referido al tema, en la Sentencia No. 25 del 23 de enero de 1991 al señalar:


 


"El artículo 129 de nuestra Carta Magna, por su parte, inspirado en los principios de certeza y seguridad enunciados, establece la obligatoriedad de las leyes y cuando éstas surten sus efectos; consagra como precepto, que nadie puede alegar ignorancia de ellas, así como su irrenunciabilidad en general al igual que otros aspectos como el de que no quedan abrogadas ni derogadas, sino por otra posterior, y que contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre, ni práctica en contrario. Todo ello, al igual que el artículo 34 ya comentado, tiende a darle crédito a la ley, solidez y permanencia al derecho, de forma tal que el individuo, en su vida de relación, puede confiar en el ordenamiento jurídico. De otra manera, la inestabilidad y la incertidumbre reinarían, frustrando el orden social y abortando las iniciativas tan necesarias para el desarrollo dentro de una comunidad. Como se ve, los principios contenidos en los referidos dos artículos constitucionales, se complementan. Ambos constituyen pilares del valor fundamental, a saber, la seguridad, que persigue el derecho. A su lado figura el otro valor esencial, que es primordial, sea, la Justicia. Ninguno de los dos, como fines, es absoluto, ya que en algún momento uno de ellos, en obsequio a la supervivencia del otro, tiene que ceder, como ocurre en el caso de la prescripción en que, en favor de la seguridad cede a la justicia. A la seguridad conviene que el ordenamiento jurídico se mantenga inalterado. Sin embargo, siendo el derecho un producto social, referido a una realidad cambiante, de la que no debe sustraerse la justicia, exige en ciertos momentos el remozamiento de la normativa, mediante la modificación y abrogación de sus disposiciones. Tal modificación y abrogación pueden darse por medio de nuevas leyes que se promulgaron o de la declaratoria de inconstitucionalidad. En ambos casos, en aras de la justicia, se quiebra parcialmente el objeto de permanencia que implica seguridad. No obstante, si para la justicia es menester que en ciertas circunstancias la seguridad ceda, los alcances de esta excepción deben circunscribirse al menor grado posible, de forma tal que por esa grieta no puede introducirse la incertidumbre capaz de impedir que el individuo planifique con acierto y sin temores sus metas de desarrollo para labrar su futuro. Si con miras a ese fin de justicia, se crean nuevas leyes, lo cual hace ceder la seguridad del status quo, por razón del cambio que ello entraña, ese cambio al menos, no debe afectar los derechos adquiridos ni las situaciones jurídicas consolidadas merced a la ley abrogada, lo cual ha dado lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido". De no ser así peligraría el fin primordial que es la justicia, al entronizarse la inseguridad y el desorden, factores que la tornan inalcanzable".


 


   Esta sujeción de los poderes públicos, a la norma vigente, implica no sólo un deber, sino que con ello, se genera, la seguridad jurídica del ciudadano, ante la confianza que pueda tener, cuando se respetan las situaciones derivadas de normas válidas y vigentes, aspectos, que la Jurisprudencia española ha señalado en los siguientes términos:


 


"...principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas {...}. Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cuáles sean éstas".(7)


 


(7) Op.cit, p. 68, Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, No.46/1990 FJ4


 


"{...} no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas {...}, puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia"(8)


 


(8) Ibídem, p.68, No.150/1990, FJ 8.


 


   Por último, a pesar de que en el seno de la Asamblea Legislativa se encuentra un Proyecto (9) para adicionar un Transitorio para la aplicación del artículo 33 del Nuevo Código Municipal, lo cierto del caso, es que esa solución legislativa no ha prosperado en su trámite formal, y aún se encuentra en Comisión de Gobierno y Administración. Por ello, independientemente de que en su contexto la norma vigente halla permitido interpretaciones y confusiones, al establecer un plazo de 2 años en la duración del cargo, en la próxima elección de la Presidencia y Vicepresidencia Municipal, y en las subsiguientes, debe aplicarse, por ser norma vigente, aún cuando para el período siguiente al 2001 lo sea hasta la conclusión del período de los actuales Regidores Municipales en el año 2002.


 


(9) Este proyecto de ley se tramita bajo el expediente No.13207 y la propuesta es para adicionar un Transitorio que señala: " Los Presidentes municipales elegidos en los años de 1998 y 1999, durarán en sus cargos por un año. Los Presidentes Municipales electos en el año 2000 durarán en sus cargos hasta el término de su período constitucional".


 


¿CUALES REGIDORES PUEDEN VOTAR EN DICHA ELECCION? (¿SOLO LOS PROPIETARIOS O ESTOS Y LOS SUPLENTES?


 


   Mediante Opinión Jurídica no vinculante OJ-011-99, de fecha 11 de enero de 1999, este Órgano Asesor vertió criterio sobre el tema, el que es congruente con lo esbozado supra sobre los cambios normativos que se operan con la aplicación del nuevo Código Municipal y que ahora mantenemos al evacuar como un dictamen la consulta originada por esa Corporación.


 


   Se reconoce que el artículo 29 del Código Municipal vigente, establece la juramentación del Regidor Suplente ante el Directorio Provisional y determina expresamente, que en la elección del Presidente Municipal y Vicepresidente Municipal, solo participan los regidores propietarios.


 


   La reforma no afecta, en algún modo, supuestos derechos adquiridos o consolidados de los regidores suplentes, dado que se debe tomar en cuenta, que el Concejo Municipal, tanto en la normativa derogada como en la vigente, está conformado sólo por los regidores propietarios y la participación del Regidor Suplente, siempre ha estado limitada a la ausencia del regidor propietario a la Sesión.


 


   De ahí que, eliminar la participación del Regidor Suplente, mediante una reforma legal, es una facultad del legislador, cuya razón y lógica jurídica, está apoyada, en que solo forman parte e integran el Concejo Municipal como Órgano, los regidores propietarios, por tanto corresponde a estos últimos determinar la elección del Presidente y Vicepresidente Municipal.


 


   En ese sentido, se manifiestó:


 


"Desde esta perspectiva, resulta razonable y lógico, que el legislador, al realizar la reforma al citado Código, vedara la participación en el proceso de elección del Presidente y Vicepresidente Municipal al regidor que no integra el Órgano, siendo en este caso al regidor suplente. Ello implica hacer una distinción razonable y justa, en la ley actual, distinción congruente con el principio de igualdad constitucional y con la normativa de derecho público que integra el ordenamiento, y resulta una integración de la Ley Especial (Código Municipal) con la Ley Fundamental (artículo 33) y la Ley General de la Administración Pública (artículo 49)... El legislador, al dar un tratamiento diferente al regidor suplente y excluirlo en el Código Municipal vigente, de la elección que compete al Concejo como Órgano, no hace más que reconocer de manera razonable, la vasta Jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional cuando enfoca el principio de igualdad... Esto quiere decir que los regidores suplentes, no están colocados en posición de igualdad que los regidores propietarios, solo en ausencia del titular, integran provisionalmente el Órgano, y ante un cambio en el ejercicio de su potestad de elegir al Presidente y Vicepresidente Municipal, no les nace el derecho o garantía a continuar participando en el proceso de elección del Presidente y Vicepresidente Municipal, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterles a cambios, en los procesos de elección local, por motivos de diferenciación razonables..."(10)


 


(10) Remitirse a OJ-011-99 de fecha 18 de enero de 1999.


 


CONCLUSIONES:


 


1.- El plazo de duración en el cargo para el Presidente y Vicepresidente Municipal que resultará electo, el próximo 1ero de mayo de 1999, en ese Concejo, es de dos años, por aplicación del artículo 33 del Código Municipal vigente, Ley No.7794.


 


2.- Solamente los regidores propietarios pueden votar en la elección del próximo 1ero de mayo, de acuerdo a lo que regula el artículo 29 del Código Municipal vigente. Esta norma además de ser congruente con normas y principios constitucionales, lo es con regulaciones vigentes de derecho público, mediante las cuales, el Presidente y Vicepresidente es nombrado de entre los miembros que integran el Órgano Colegiado.


De usted, atentamente,


 


Lic. L.Lupita Chaves Cervantes


Procuradora Adjunta


 


cc: Sr. Juven Cambronero Castro


Diputado Asamblea Legislativa


Unión Nacional de Gobiernos Locales