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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 084 del 03/05/1999
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 084
 
  Dictamen : 084 del 03/05/1999   

C-084-1999


San José, 3 de mayo de 1999


 


Señora


Sandra Piszk


Defensora de los Habitantes


Su Despacho


 


Estimada señora:


 


   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la petición consultiva contenida en su oficio N° DAEC -095-99, de 31 de marzo de 1999, en la que nos solicita el criterio jurídico sobre la facultad del Regulador General de los Servicios Públicos para suspender el plazo para resolver una petición tarifaria. En ese sentido se consulta si:


 


a-) "¿Tiene potestad el Regulador General de los Servicios Públicos para suspender el plazo de 30 días naturales después de la audiencia pública que le otorga el artículo 37 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para resolver las peticiones tarifarias sometidas a su conocimiento?" (sic).


 


b-) "En caso de que tal potestad le asista ¿en qué circunstancias esa suspensión puede ser decretada?".


 


I.- CRITERIO LEGAL DE LA ENTIDAD CONSULTANTE


 


   La Dirección de Asuntos Jurídicos de la Defensoría de los Habitantes de la República, mediante oficio No. RSC-398-99 de 22 de marzo del presente año, indica que:


 


1) la ARESEP el 20 de enero de 1999 celebró la audiencia pública de ley para discutir una solicitud de aumento tarifario presentada por la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). El 21 de ese mismo mes y año, llevó a cabo otra audiencia pública para discutir la solicitud de aumento esta vez del ICE.


2) El ICE solicitó el 18 de febrero de este año a la ARESEP suspender el plazo en el trámite de los expedientes en cuestión hasta por 3 meses "por el impacto económico que las tarifas solicitadas causarían a las empresas distribuidoras y en particular a los usuarios finales, con base en los artículos 258 y 259 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)".


3) El 19 de febrero igual solicitud realizó la CNFL.


4) La Defensoría, mediante oficio DAEC-064-99, manifestó a la ARESEP su criterio en relación con la suspensión, indicándole que ésta carece de fundamento jurídico, y a su vez, solicitó al Regulador General que explicara las razones de su proceder.


5) El Regulador General, mediante oficio 226-RG-99, manifestó las razones por las cuales se acogieron las solicitudes de suspensión del ICE y de la CNFL, argumentando que: "la LGAP prevé la posibilidad de suspender los plazos previstos en el ordenamiento jurídico, cuando medie una solicitud en ese sentido, de conformidad con el artículo 259 de ese cuerpo normativo" y "que la ley, en forma prescriptiva, limita a la administración a dictar actos que sean contrarios a los principios de justicia, lógica y conveniencia, según lo prescrito en el artículo 16". (Oficio No. RSC-398-99 de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Defensoría de los Habitantes). Con base en lo cual, la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Defensoría concluye que "violenta el Lic. Leonel Fonseca el artículo 37 y 62 de la Ley y el Reglamento respectivamente de la ARESEP, al carecer la resolución que acoge la solicitud de suspensión formulada por el ICE y la CNFL de fundamento jurídico, pues no existe el supuesto de fuerza mayor que se ha invocado y hace que devenga la resolución de suspensión del acto final de la audiencia en ilegal". (Oficio No. RSC-398-99). Por lo que se ha recomendado "iniciar los procedimientos necesarios con el fin de cumplir con lo que establece el artículo 37 de la Ley de la ARESEP, y solicitar a la Junta Directiva del Órgano Regulador, proceda a investigar las actuaciones del señor Regulador en la suspensión de su resolución final en el caso de la solicitud de aumento tarifario solicitado por la Compañía Nacional de Fuerza y Luz y la solicitud del Instituto Costarricense de Electricidad, y solicitarles que se proceda - igualmente- a iniciar el proceso de declaratoria de la nulidad absoluta del acto de suspensión". (Oficio No. RSC-398-99).


 


II. CRITERIO EMITIDO POR LA ARESEP


 


   Esta representación concedió audiencia a la ARESEP, por medio de oficio de fecha 8 de abril de este año, para que emitiera su criterio al respecto.


 


   Mediante oficio 413-RGT-99 de 19 de abril de 1999, el Lic. Leonel Fonseca Cubillo, Regulador General, indicó que "los plazos establecidos en la ley No. 7593 son de carácter imperativo (consideración aplicable también al artículo 261 LGAP, por ejemplo), en el entendido de que es deber del Regulador General resolver dentro de ellos. No obstante, lo anterior no impide la aplicación de todo aquello en que sea compatible el Libro Segundo de la LGAP, como sucede con la posibilidad de suspender los plazos, tópico no previsto expresamente en la Ley No. 7593, lo cual obliga a aplicar la norma de remisión, sea la LGAP". Agrega que "en el caso del plazo establecido en el artículo 37 de la Ley No. 7593, y frente al supuesto que prevé el artículo 259 LGAP, es posible suspender el plazo. Aceptar algo distinto sería contrario a toda lógica, ya que en casos de fuerza mayor, nadie está obligado a lo imposible, ni siquiera la respectiva Administración".


 


III. ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY DE LA AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS (No. 7593 del 9 de agosto de 1996)


 


   La emisión de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos se explica por el interés del legislador de crear una institución encargada de proteger los intereses y derechos de los usuarios, tomando en cuenta la importancia capital que para la economía del país y para la economía familiar de los consumidores tienen las tarifas, precios y tasas que cobran las empresas e instituciones de servicio público. Dicha protección puede realizarse únicamente en el tanto en que la Autoridad Reguladora goce de independencia funcional con respecto del Poder Ejecutivo, independencia que está establecida en su Ley Constitutiva (art. 1) y de cualquier otra entidad pública o privada, particularmente si ésta es encargada de prestar alguno de los servicios públicos que debe regular la ARESEP. Sin esta independencia técnica y funcional, el organismo pierde su razón de ser como órgano regulador de los servicios públicos y particularmente, como Ente encargado de velar por la calidad del servicio y la protección de los derechos de los usuarios. Es en aras de esos objetivos y de la eficiencia que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (en adelante ARESEP) le atribuye, como una de sus funciones principales, la determinación de los precios y tarifas de los servicios públicos, que rigen a partir de su publicación en el diario oficial (art. 5 y 34).


 


   Pero no sólo se atribuye una competencia material, sino que también la Ley fija el plazo dentro del cual dicha competencia debe ser ejercida. De los artículos 37, 53.b) y 57 c) de la Ley de creación de la ARESEP y 62 de su Reglamento, se deriva que el Regulador General deberá dictar el acto final del procedimiento dentro de los treinta días naturales siguientes a la celebración de la audiencia; decisión que es recurrible ante la Junta Directiva de la ARESEP, quien agota la vía administrativa.


 


IV-. EL REGULADOR ESTA OBLIGADO A RESOLVER DENTRO DEL PLAZO LEGAL


 


   La actuación de la Administración Pública y de cada funcionario público está sujeta al principio de legalidad. Este principio es una garantía de la eficiencia administrativa, en cuanto crea un orden de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue. Es por eso que este principio prescribe que todo acto o comportamiento de la Administración debe estar sometido a una autorización previa del ordenamiento. El funcionario público es depositario de la autoridad y no puede hacer con ella sino lo que el ordenamiento le permite, so pena de invalidez de sus actos y de las responsabilidades consiguientes de todo tipo.


 


   El principio de legalidad supone no solo un límite negativo de la conducta administrativa, pues señala lo que no debe hacer, sino que también determina un límite positivo en cuanto le indica lo que debe hacer, el órgano sólo puede emitir los actos autorizados y su emisión debe orientarse en beneficio de la comunidad. Es, en ese sentido, un depositario, no dueño, de su función y de sus poderes.


 


   Forman parte de esa legalidad y, por ende, de la competencia para actuar, la determinación de los plazos en que la Administración debe actuar. El principio es que los plazos establecidos en las leyes y reglamentos no pueden suspenderse o congelarse por causas no establecidas en la propia ley o reglamento, menos aún si esa suspensión fuera indefinida, pues ello impediría a la administración tramitar el procedimiento bajo los principios de celeridad y eficiencia, contenidos en los numerales 225 y 269 de la LGAP. La suspensión impediría, además, dictar el acto final expreso y, consecuentemente, la satisfacción de los intereses implícitos en el procedimiento administrativo.


 


   Lo anterior es importante en vista del texto del artículo 37 de la Ley de la ARESEP, a cuyo tenor:


 


"La Autoridad Reguladora resolverá en definitiva toda solicitud ordinaria para la fijación de precios y tarifas, en un plazo que no podrá exceder de treinta días naturales después de la audiencia. Si pasado ese término el Regulador General no ha tomado la decisión correspondiente, será sancionado por la Junta Directiva del Órgano Regulador, con suspensión del cargo hasta por treinta días. La suspensión de dos o más veces en un mismo año calendario, se considerará falta grave y constituirá causal de despido sin responsabilidad patronal".


 


   La decisión final del procedimiento de fijación de tarifas debe ser adoptada en un plazo legalmente establecido, que no puede ser prorrogado por decisión administrativa. Existe el deber legal de resolver dentro de ese plazo. El incumplimiento de ese plazo podría no generar la pérdida de la competencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 63.-2 de la Ley General de la Administración Pública, pero ese incumplimiento es fuente de invalidez relativa y de ineficacia del acto administrativo, así como de responsabilidad administrativa. El irrespeto del plazo constituye, en efecto, una infracción sancionable por la Junta Directiva.


 


   Esta circunstancia y la aplicación correcta de los principios y normas sobre procedimiento administrativo determinaría, por sí sola, la incompetencia del Regulador General para decidir sobre el término, sea para prorrogarlo, sea para suspenderlo, salvo disposición en contrario de la Ley. En efecto, una potestad en este sentido nulificaría el deber implícito de decidir en el plazo y la responsabilidad que su incumplimiento genera. Sin embargo, del examen de la Ley de la ARESEP no se evidencia que haya sido atribuida al Regulador una facultad de suspender el plazo para decidir. En ese sentido, carece de una competencia atribuida por esa Ley para suspender.


 


   Estima el Regulador General que la autorización para suspender deriva de la aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública. Lleva razón el Regulador General al considerar que este texto normativo es de aplicación supletoria en todos los procedimientos que tengan regulación especial por ley. No puede olvidarse que es objetivo fundamental de la Ley General el uniformar la actuación administrativa y establecer los principios generales que guiarán dicha actuación. Lo que explica que el artículo 63 del Reglamento Ejecutivo a la Ley de ARESEP ordene esa aplicación supletoria. Pero, ¿puede constituirse esta Ley en la norma facultativa para que el Regulador General suspenda el plazo para resolver las peticiones tarifarias?


 


V-. LA SUSPENSION DEL PLAZO SOLO SE JUSTIFICA ANTE FUERZA MAYOR.


 


   El Regulador General, ante una situación no prevista por la ley, integró la norma y decidió suspender el plazo que le otorga el ordenamiento para dictar el acto final.


 


   Como motivo justificante de la actuación, se alega la aplicación del artículo 259 de la LGAP, el cual dispone:


 


"1.Los plazos podrán ser suspendidos por fuerza mayor, de oficio o a petición de parte.


2. La alegación de fuerza mayor deberá hacerse dentro de los ocho días siguientes a su cesación, simultáneamente con el acto impedido por aquélla, so pena de perder la posibilidad de realizarlo y de sufrir el rechazo de suspensión solicitada.


3. No será causa de suspensión la que haya servido de motivo a una prórroga o a un nuevo señalamiento. (...)".


 


   La suspensión del plazo es excepcional. Excepcionalidad que obliga a interpretar en forma restrictiva la facultad para suspender. El motivo de la suspensión debe constituir jurídicamente una fuerza mayor.


 


    La fuerza mayor es un acontecimiento que no puede preverse o que, previsto, no puede evitarse. La expresión "fuerza mayor" indica el carácter invencible del obstáculo. Ciertos hechos pueden ser citados como típicos de fuerza mayor; por ejemplo, los fenómenos atmosféricos y naturales como terremotos, tempestades, inundaciones, crecidas, lluvias, rayos, incendios, etc. Es por ello que el estado de fuerza mayor ha sido definido en doctrina como un hecho de la naturaleza, previsible, pero inevitable.


 


    El Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, en su resolución No. 108 de las 9:40 hrs. del 26 de mayo de 1993 estableció al efecto:


 


"A pesar de que existe doctrina que considera equivalentes los términos de caso fortuito y fuerza mayor, también se ha sostenido que el primero tiene dos características esenciales: la indeterminación y la interioridad: la indeterminación consiste en que la causa del incumplimiento contractual es desconocida y la interioridad a que sus efectos inciden en la esfera personal o en la constitución o funcionamiento del sujeto o empresa obligada. La fuerza mayor se define por contraposición al caso fortuito como aquella causa extraña o exterior al obligado a la prestación imprevisible en su producción y en todo caso absolutamente irresistible aun en el caso de que hubiera podido ser prevista."


 


   La fuerza mayor es causa eximente de responsabilidad, bien sea en cuanto al incumplimiento definitivo de un deber o al simple retraso del mismo. Pero el funcionario no queda dispensado del cumplimiento cuando éste sea posible por cesar el obstáculo constitutivo de la fuerza mayor.


 


   La indeterminación e imprevisibilidad intrínsecas de la fuerza mayor impiden que puedan circunscribirse estricta y anticipadamente sus límites temporales. Lo importante es, en todo caso, que los efectos que provoca el acaecimiento de una fuerza mayor están en relación directa e inmediata con el fenómeno correspondiente. De modo que el incumplimiento o suspensión del deber de actuar que justifica la fuerza mayor no es siempre absoluto. Por el contrario, puede constituir simplemente un motivo justificante del retraso del cumplimiento. Aplicado lo anterior a la Administración, tenemos que al cesar el obstáculo constitutivo de la fuerza mayor, ésta debe actuar en cumplimiento de sus obligaciones. En consecuencia, el deber de actuar queda simplemente suspendido hasta el momento en que la fuerza mayor haya cesado.


 


   La fuerza mayor justificante de una actuación excepcional de la Administración debe existir como tal, por lo que no es suficiente para justificar el accionar administrativo que se alegue su existencia. Por el contrario, debe existir tal como se ha alegado.


 


   En ese sentido, se aplica lo dispuesto en el artículo 133.-1 de la Ley General de la Administración Pública:


 


"El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto".


 


   Es claro que de alegar la Administración una fuerza mayor sin que ésta exista, se configuraría uno de los supuestos de invalidez absoluta del acto administrativo, en cuanto faltaría totalmente uno de sus elementos constitutivos (doctrina del artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública).


 


VI-. EN AUSENCIA DE FUERZA MAYOR, LA SUSPENSION ES ILEGAL


 


    Si bien no corresponde a la Procuraduría examinar en esta vía la validez del acto por medio del cual el Regulador General suspendió el plazo para resolver, corresponde reiterar que en ausencia de fuerza mayor, las autoridades administrativas carecen de autorización legal para suspender los plazos en que deben resolver o llevar a cabo una actuación. Por ende, si no existe fuerza mayor, el Regulador General debe decidir dentro del plazo a que se refiere el artículo 37 de la Ley de ARESP.


 


   Pareciera, empero, que en el caso que subyace en la consulta, ese motivo habilitante de la suspensión no existe. En efecto, la suspensión fue solicitada no por el acaecimiento de un evento inevitable o imprevisible, sino por el impacto económico que las tarifas causarían en determinadas empresas. Circunstancia que obviamente no puede configurar una fuerza mayor.


 


    Procede recordar que la fuerza mayor no exime en forma absoluta del deber de decidir. Empero, si admitiéramos que los efectos económicos de una decisión constituyen fuerza mayor, habría que concluir que la suspensión será indefinida. Ello en el tanto esos efectos negativos están implícitos en la decisión de aumentar las tarifas. Pero la circunstancia de que ese efecto sea inevitable no justifica el tomar la decisión correspondiente, máxime si está de por medio la prestación eficiente del servicio. Por demás, una suspensión indefinida impediría, a su vez, concluir el procedimiento, con violación de los principios que lo rigen. Particularmente, los principios de eficacia y eficiencia, así como dificultaría concretizar los fines que justifican la creación de la ARESEP. De lo cual se derivaría, además, una infracción al principio de legalidad:


 


"La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad. Esto implica que en todo momento requiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta desplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. Por consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico. El principio de legalidad tiene un reconocimiento expreso en nuestro ordenamiento Jurídico. En este sentido, el artículo 11 de la Constitución Política dispone, en lo conducente, que "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede...La Ley General de la Administración Pública estatuye:


 


"1. La administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa" (...) Por su parte, el artículo 13 de ese mismo cuerpo normativo es categórico al afirma que: "1. La Administración estará sujeta, en general, a todas las normas escritas y no escritas del ordenamiento administrativo, y al derecho privado supletorio del mismo, sin poder derogarlos ni desaplicarlos para casos concretos" (...) 2. La regla anterior se aplicará también en relación con los reglamentos (...), normas todas de un contenido muy claro en orden a establecer el deber jurídico de la Administración de actuar sometida al Ordenamiento y sólo bajo su expresa autorización.". Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución No. 40 de las 15:00 hrs. del 22 de marzo de 1995.


 


CONCLUSION


 


   Del análisis anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.- El ordenamiento jurídico no autoriza al Regulador General de los Servicios Públicos para suspender el plazo legal, dentro del cual debe dictar el acto final de fijación de tarifas de los servicios públicos.


 


2-. Dicha suspensión sólo podría tener lugar en aplicación del artículo 259 de la Ley General de la Administración Pública. Es decir, en caso de que exista fuerza mayor.


 


3-. De no existir el motivo previsto en el citado artículo 259, cualquier decisión de suspender resultaría inválida. Faltaría, en efecto, en forma absoluta el motivo para actuar.


 


4-. La referida suspensión resultaría, además, absolutamente nula por infracción al principio de competencia, derivado del de legalidad, establecido en los artículos 11 y 49 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.


 


5-. Podría considerarse, asimismo, que la suspensión injustificada e ilegítima del plazo para decidir conduce a un desconocimiento de los principios que rigen el procedimiento administrativo y al deber de la Administración de servir con eficacia los intereses generales que le han sido encomendados. En el presente caso, determinar si procede o no la petición tarifaria y, por ende, si ésta debe ser aprobada, improbada o modificada.


 


De usted atentamente:


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves                 Lic. Marianella Barrantes Zamora


Procuradora Asesora                                Asistente de Procurador