O.J.-097-98

San José, 30 de noviembre de 1998

Señor

José Joaquín Acuña Mesén

Presidente Ejecutivo

INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio nº P.E. 444 de 25 de agosto del año en curso, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, en torno a si el Instituto de Desarrollo Agrario requiere para la adquisición de fincas, a efecto de cumplir con el programa de dotación de tierras, el avalúo previo de Tributación Directa o podría adquirirlas con los precios que establezca el avalúo realizado por el personal especializado del Instituto.

   Se nos adjunta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del ente consultante, el cual concluye que el IDA:

"... puede adquirir fincas para cumplir con sus programas de dotación de tierras sin la necesidad de recurrir a la realización de un avalúo de la tributación directa para la fijación del precio, toda vez que expresamente la Ley le autoriza a utilizar el personal especializado del mismo instituto para que lo realice, esto como una forma de darle mayor autonomía y flexibilidad a la Administración dentro de un marco de legalidad, en aras de una mayor eficiencia en el servicio que se brinda. En realidad, aún cuando el reglamento autónomo para la adquisición de tierras, establece que dentro del expediente de compra de fincas, debe constar el avalúo tanto del Instituto como el de la tributación directa, en aplicación del principio de la jerarquía de las normas, tanto la Ley de Contratación como su respectivo Reglamento, están por encima de un reglamento institucional, como es el caso del de adquisición de tierras... Ahora, el hecho de que el Instituto pueda realizar avalúos administrativos, no impide que dadas las circunstancias, este (sic) pueda pedir también el avalúo de la tributación directa, tal es caso de que exista inconformidad con el monto establecido por peritos del Instituto."

   Sobre el particular me permito indicarle lo siguiente:

I.- COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA:

   La consulta que se nos formula tiene por objeto determinar si el IDA requiere para la adquisición de fincas, a efecto de cumplir con el programa de dotación de tierras, el avalúo previo de la Tributación Directa o si, por el contrario, es suficiente con el que realicen los peritos del Instituto. Conforme se podrá apreciar, se trata de aspectos relacionados con la contratación administrativa, materia sobre la cual la Contraloría General de la República -de conformidad con su Ley Orgánica, nº 7428 de 7 de setiembre de 1994 y la Ley de Contratación Administrativa, nº 7494 de 2 de mayo de 1995- tiene una competencia consultiva exclusiva y excluyente.

   Por consiguiente, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica -que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, sin perjuicio de lo que llegue a considerar en su momento el Órgano Contralor en ejercicio de su competencia legal.

II.-      EL TRÁFICO DE TIERRAS POR PARTE DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO:

   El Instituto de Desarrollo Agrario es el ente encargado de ejecutar la política del Estado en materia agraria y de realizar las acciones de transformación de la estructura de la tenencia de la tierra, bajo el principio de la función social de la propiedad. Para el cumplimiento de tales fines, se le han atribuido una serie de facultades, entre ellas, de afectación, adquisición, expropiación y adjudicación de predios (artículo 3º su Ley de Creación, nº 6735 de 29 de marzo de 1982).

   Ahora bien, el artículo 2º de la citada ley de creación del IDA establece que es función ordinaria de dicho ente, el tráfico de bienes inmuebles:

"El Instituto tendrá capacidad para comprar, vender y arrendar bienes e inmuebles y títulos valores, y podrá recibir donaciones. Asimismo, tendrá capacidad para emprestar, financiar, hipotecar y para realizar todas las gestiones comerciales y legales que sean necesarias para el desempeño de su cometido, dentro de las normas corrientes de contratación, de conformidad con lo que dispone la Ley de la Administración Financiera de la República.

Para los efectos de la ley indicada, se establece como actividad ordinaria del Instituto el tráfico de tierras, el cual comprenderá la compra, venta, hipoteca, arrendamiento y adquisición de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural." (lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

   Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita faculta al IDA para comprar, vender y arrendar inmuebles que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines y establece que el tráfico de tierras constituye actividad ordinaria. Lo anterior implica que en esa materia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la Ley de Contratación Administrativa, el IDA se encuentra exento de los procedimientos de contratación que establece dicha ley:

"Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades:

a) La actividad ordinaria de la Administración, entendida como el suministro directo al usuario o destinatario final, de los servicios o las prestaciones establecidas, legal o reglamentariamente, dentro de sus fines...".

   En sentido similar se pronunciaba el artículo 110 de la Ley de la Administración Financiera de la República, nº 1279 de 2 de mayo de 1951, hoy día derogado. Ahora bien, el hecho de que el IDA no se encuentre sujeto a los procedimientos de contratación administrativa que establece la Ley respectiva, no implica que se encuentre sustraído de los principios y requisitos que rigen dicha actividad en el sector público.

III.-     EL AVALUO PREVIO: REQUISITO SINE QUA NON PARA LA COMPRA DE INMUEBLES EN EL SECTOR PÚBLICO:

   La consulta que nos ocupa tiene por objeto que este órgano superior consultivo técnico-jurídico determine si el Instituto de Desarrollo Agrario requiere, para la adquisición de fincas a fin de cumplir con el programa de dotación de tierras, contar con el avalúo previo de la Dirección General de Tributación Directa o si, por el contrario, es suficiente para ello con el que realice el personal especializado del Instituto.

   Sobre el particular debemos señalar que, de conformidad con los principios que rigen la contratación administrativa y los que inspiran la Ley de la Administración Financiera de la República, el avalúo constituye uno de los requisitos esenciales e indispensables para la compra o venta de cualquier bien en que intervenga un ente público. En tesis de principio, el avalúo establece el monto máximo que debe pagar la Administración interesada.

   En el caso del IDA, el requisito del avalúo de los inmuebles que se pretendan comprar, se encuentra expresamente estipulado y desarrollado en los artículos 50 y 51 de la Ley de Tierras y Colonización, nº 2825 de 14 de octubre de 1961, los cuales disponen:

"Artículo 50.- Toda adquisición de tierras que lleve a cabo el Instituto para los fines de parcelación o colonización establecidos en esta ley, debe estar precedida de un estudio de su situación legal y geográfica, para lo cual se levantará el plano del terreno y se enlazará, en posición acimut y altitud con la red de triangulación y nivelación del Instituto Geográfico; se estudiarán, además, sus posibilidades de explotación económica y demás condiciones determinantes de las posibilidades de orden natural y técnico de los predios. Igual estudio deberá hacerse respecto de las tierras que el Instituto tome en arrendamiento o administración con los mismos fines".

"Artículo 51.- Los inmuebles que el Instituto adquiera, arriende o administre, para los fines del artículo anterior, deberán ser objeto de avalúo. Los peritos nombrados al efecto tomarán en cuenta, además de otros elementos que contribuyan a una tasación justa, los siguientes factores:

a) Clase de tierra de acuerdo con su aptitud agrícola;

b) Su productividad en función de las condiciones de explotación prevalecientes en la zona;

c) El valor declarado por el propietario o la estimación oficial hecha con propósitos fiscales, de acuerdo con la ley;

d) El precio de adquisición de las tierras en la última trasmisión de dominio que se hubiere realizado en un período comprendido entre los tres y los diez años que preceden al momento de la estimación;

e) Los precios de compra de tierras similares en la propia zona; y

f) Medios de comunicación y facilidades para sacar los productos" (Lo sublineado es nuestro).

   Conforme se podrá apreciar, las disposiciones transcritas son claras en establecer que toda adquisición de tierras que realice el IDA, debe estar precedida, además de los estudios legales y técnicos, por un avalúo que determine su tasación justa. Para ello, la misma ley establece una serie de factores que deben ser tomados en consideración en los avalúos correspondientes.

   Ahora bien, en torno al objeto medular de la consulta, concretamente respeto a quien debe practicar los avalúos de los terrenos que pretenda comprar el IDA para el cumplimiento de sus fines, resulta esclarecedor lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley de Contratación Administrativa, que a la letra dispone:

"Para adquirir bienes inmuebles, la Administración acudirá al procedimiento de licitación pública, salvo que use las facultades de expropiación o compra directa, dispuestas en leyes especiales. Podrá adquirir por compra directa, previa autorización de la Contraloría General de la República, el inmueble que, por su ubicación, naturaleza, condiciones y situación, se determine como único propio para la finalidad propuesta. Nunca podrá adquirirse un bien inmueble por un monto superior  al fijado, en el avalúo, por el órgano administrativo especializado que se determinará reglamentariamente" (Así reformado por el artículo 1º, inciso i), de la ley nº 7612 de 22 de julio de 1996. Lo sublineado no es del original).

   Por su parte, el artículo 71 del Reglamento de la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo nº 25038 de 6 de marzo de 1995, relativo a la adquisición de bienes inmuebles, dispone:

"71.1 Procedimiento.- Para adquirir bienes inmuebles la Administración debe seguir el procedimiento de licitación pública, salvo los casos en que leyes especiales la autorizan para ejercer las facultades de expropiación o compra directa.

71.2 Precio. En el cartel respectivo la Administración indicará que el inmueble deberá someterse a un avalúo por parte de la Dirección General de la Tributación Directa, tratándose del Gobierno Central, o de la dependencia especializada de la respectiva Administración, a efecto de que el precio de adquisición en ningún caso supere el monto de dicho avalúo".

   De las normas transcritas se desprende expresamente que el avalúo constituye el límite máximo que podría pagar la Administración interesada en la adquisición de un determinado inmueble, y el mismo debe ser realizado por la Dirección General de Tributación Directa en el caso de que el interesado sea el Gobierno Central, o por la dependencia especializada de la respectiva Administración. Es decir, el avalúo de Tributación Directa sólo es exigido cuando el interesado sea el Gobierno Central, facultándose a las demás Administraciones, como es el caso del IDA, para recurrir a sus propios peritos. El fundamento de dicha disposición es precisamente el de agilizar y facilitar los procedimientos contractuales en aras a lograr una mayor satisfacción de los fines encomendados a cada Administración.

   Es oportuno indicar, además, que el artículo 97 de la Ley de la Administración Financiera de la República, cuyo párrafo final establecía para la Administración Pública la exigencia de contar, previo a la compra de cualquier inmueble, con el respectivo avalúo de Tributación Directa, fue expresamente derogado por el artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa. En razón de lo anterior, en materia de avalúos, rige exclusivamente lo dispuesto en la citada Ley de Contratación Administrativa.

   Por otra parte, es claro que en el caso del IDA, a pesar de que el Reglamento Autónomo para la Adquisición de Tierras establezca que se debe recurrir al avalúo de la Tributación Directa, es lo cierto que tal disposición ya no tiene sustento legal, de ahí que, como bien señala la Asesoría Legal del Instituto, en virtud del principio de jerarquía de las normas, la Ley de Contratación de Administrativa se encuentra por encima del citado reglamento institucional.

   Finalmente, es preciso señalar que una excepción a lo anterior puede presentarse cuando el IDA intervenga en los casos de posesión precaria de tierras (artículos 94 y siguientes de la Ley de Tierras y Colonización). En efecto, cuando no se llegue a un arreglo entre propietarios y ocupantes, el Instituto debe realizar un avalúo de los terrenos ocupados el cual debe someter a consideración de los interesados y si alguno estuviere en desacuerdo, deberá pedir a la Tributación Directa que proceda a realizar el avalúo de los terrenos que interesen. Si el propietario o los ocupantes no estuvieren de acuerdo con el avalúo realizado por el cuerpo de peritos de la Tributación Directa, podrán recurrir del mismo, para ante el Tribunal Fiscal Administrativo y si el propietario no aceptara el avalúo del Tribunal, el IDA puede gestionar la correspondiente expropiación.

IV.-     CONCLUSION:

   De conformidad con lo anterior, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República y sin perjuicio de lo que el Órgano Contralor resuelva en su oportunidad:

a)         Que la compra de terrenos por parte del Instituto de Desarrollo Agrario, para el cumplimiento del programa de dotación de tierras, es definido por su ley de creación, como una actividad ordinaria con lo cual queda excluido de los procedimientos de contratación administrativa que establece la ley respectiva.

b)         Que el avalúo constituye uno de los requisitos esenciales e indispensables para la compra o venta de bienes en que intervenga cualquier ente público y establece el monto máximo que puede pagar la Administración interesada.

c)         En el caso del IDA, el requisito del avalúo se encuentra expresamente estipulado en el artículo 51 de la Ley de Tierras y Colonización, en el cual se establecen, además, los factores que deben ser considerados a fin de determinar una tasación justa.

d)         Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71 de la Ley de Contratación Administrativa y 71 de su Reglamento, el avalúo de Tributación Directa como requisito previo a la compra de cualquier inmueble, sólo es exigido cuando el interesado sea el Gobierno Central, normas que a su vez facultan a las demás Administraciones, como es el caso del IDA, para recurrir a sus propios peritos valuadores.

e)         Que a pesar de que el Reglamento Autónomo para la Adquisición de Tierras del IDA establece que se debe recurrir al avalúo de la Tributación Directa, tal disposición no tiene sustento legal, de ahí que en materia de avalúos rige lo dispuesto en la citada Ley de Contratación Administrativa.

f)         Que el único caso en que por ley el IDA debe acudir al avalúo de Tributación Directa se da cuando intervenga en conflictos de posesión precaria de tierras y no se llegue a un arreglo entre propietarios y ocupantes.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

Cc. Lic. Luis Fernado Vargas Benavides

Contralor General de la República