C-256-1998

San José, 30 de noviembre de 1998

 

Licenciado

Rodolfo González

Subgerente

Banco Central de Costa Rica

S. D.

 

Estimado señor:

 

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. Subg-146-98 de 27 de julio de 1998, recibido en este Despacho el 28 del mismo mes y año en el cual solicita se reconsidere, aclare y adicione el dictamen C-137-98 de 17 de julio de 1998, en los siguientes términos:

 

"a)Si los gastos judiciales, tanto procesales como personales (honorarios a abogados y otros) e inclusive gastos por condenatorias (pago de costas procesales y personales de la contraparte), causados por y en los procesos de cobro judicial que se fundamentan en créditos cedidos o endosados por la Junta Liquidadora al Banco Nacional, corresponde asumirlos al Banco Central de Costa Rica, al Estado o al Banco Nacional; sobre todo, considerando que los abogados directores judiciales de esos juicios, según su fecha, fueron contratados inicialmente por el Banco Anglo Costarricense o por su Junta Liquidadora.

 

b) Si, para los efectos del objeto de los términos iniciales de esta consulta, es dable entender que la cláusula sexta del contrato de venta de cartera firmado entre la Junta Liquidadora y el Banco Nacional, le confiere fundamento válido y eficaz al Banco Central para endosar y ceder, con posterioridad al 26 de diciembre de 1996, los créditos que no pudieron ser recuperados durante el proceso de liquidación, para cumplir en nombre de aquella Junta Liquidadora dicha contratación; o si, por el contrario, lo correcto es entender que por efecto del artículo 15 de la Ley No.7471, el Banco Central sólo puede endosar o ceder aquellos créditos en calidad de dación en pago de las deudas cambiarias declaradas por el artículo 178 de la Ley No.7558.

 

c)Si para el caso de que se entienda que es posible el primer supuesto referido en el literal b) anterior, le corresponde al Estado, al Banco Central o al Banco Nacional asumir los gastos procesales y personales, así como las condenatorias, en aquellos juicios que se fundamentan en los créditos cedidos o endosados por el Banco Central que al traspasarse se encontraban en situación litigiosa, considerando adicionalmente, que los abogados directores judiciales de estos juicios fueron contratados, según fecha de contratación, inicialmente por el Banco Anglo Costarricense o por su Junta Liquidadora y que luego el Banco Central permitió su continuación, pero sin haber propiciado una liquidación de estos honorarios.

 

d)Si de estar en el supuesto de que aquellos créditos hayan sido dados por el Banco Central al Banco Nacional en dación en pago de deudas cambiarias, considerando que esos créditos fueron aquellos recibidos por el Banco Central para los efectos del artículo 15 de la Ley No.7471, en que tanto le corresponde asumir aquellas costas procesales, personales y de condenatorias, al Estado, al Banco Central de Costa Rica y al Banco Nacional de Costa Rica, tomando en cuenta que en la mayoría de los casos los abogados directores fueron contratados, según fecha de contratación, por el Banco Anglo Costarricense y por su Junta Liquidadora, que luego el Banco Central permitió su continuación, pero sin haber propiciado una liquidación de estos honorarios y que igualmente hizo el Banco Nacional." (El subrayado no es del original).

 

I.- EN TORNO A LOS ALCANCES DE LO SOLICITADO Y LA AUSENCIA DE LA OPINION LEGAL RESPECTIVA

 

   En primer término, es preciso hacer notar al Despacho consultante que la intervención requerida a esta Procuraduría y resuelta mediante el dictamen C-137-98 de 17 de julio de 1998, tuvo un alcance bastante más limitado que lo ahora planteado a modo de reconsideración, aclaración y adición.

 

   En concreto, los puntos b) a d) no fueron el objeto de la consulta original, por lo que no podría esta Procuraduría entrar a conocer de los extremos de lo ahí consultado en el tanto ello excede los alcances del dictamen C-137-98 de 17 de julio de 1998, sin perjuicio de que además se ha omitido aportar, en cuanto a esos extremos, el dictamen de la Asesoría Legal del Banco consultante, según lo requiere el artículo 4 de la Ley Orgánica de esta Procuraduría.

 

   En relación con este requisito, la jurisprudencia de este Órgano Asesor ha sido clara en el sentido de que la consulta debe venir acompañada, por el criterio de la asesoría legal del Despacho consultante, el cual de acuerdo con los antecedentes administrativos "(...)debe constituir un estudio serio y formal, basado en los preceptos legales vigentes, así como en la doctrina y jurisprudencia que ilustra el caso." (C-078-94 de 10 de mayo de 1994) (Véase, entre otros, C-144-92 de 8 de setiembre de 1992).

 

   En virtud de lo expuesto, este Órgano Asesor se ve imposibilitado para emitir el dictamen requerido en cuanto a los puntos b) al d).

 

II.- EN TORNO AL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y UN MINISTERIO

 

   Una vez examinada la reconsideración, adición y aclaración que se gestiona en relación con el citado dictamen, debe indicarse que se comprobó que el ente emisor afirmó en el oficio AJ-160-98 de 10 de febrero de 1998, en relación con la cartera del extinto Banco Anglo que se utilizó para el pago de la deuda cambiaria al Banco Nacional, que "(...) se entiende que en la estimación de dicha cartera se contempla el monto correspondiente para el pago de honorarios de abogados de los créditos litigiosos cedidos al Banco Nacional".

 

   Así las cosas, esta Procuraduría solicitó información mediante nota de 31 de agosto de 1998 a la Superintendencia General de Entidades Financieras con el objeto de establecer "si al valorar el monto de los créditos del extinto Banco Anglo que fueron dados en dación en pago por el Banco Central al Banco Nacional por deudas por diferencial cambiario, se dedujo de la valoración de esos créditos los gastos necesarios para su recuperación, entre los cuales podrían estar los gastos de honorarios de los abogados."

 

   Mediante oficio SUGEF-4905 de 14 de setiembre de 1998, recibido el 18 del mismo mes y año, la Licda. Maggie Breedy, Superintendente General indicó:

 

"Estimamos propicio mencionar que la valoración realizada de esa cartera crediticia, se hizo con base en el procedimiento que autorizó esta Superintendencia, el cual fue comunicado al Banco Central de Costa Rica mediante oficio SUGEF-1286-96 del 20 de marzo de 1996 (copia adjunto).

 Dicho procedimiento establece en los "Criterios de valoración de cada operación", en el numeral 1.- "Crédito calificados bajo criterio 2 .1" lo siguiente: "Este criterio involucra a todos aquellos deudores cuyo endeudamiento es superior a los (5.0 millones, incluido el saldo del principal, intereses corrientes y moratorios, comisiones devengadas no cobradas y costas procesales por cobrar a la fecha de liquidación."

Además, en el numeral 1.1- Variables, inciso c.-Calidad de las garantías del procedimiento antes citado dispone que: "Para establecer la cobertura de las garantías en cada operación se debe tomar en cuenta el principal y los intereses a la fecha establecida para la entrega en pago a los Bancos Estatales, incluidos los intereses por cobrará más de 180 días, las comisiones devengadas no cobradas y las costas procesales."

Como se puede observar el procedimiento autorizado para valorar la cartera del extinto Banco Anglo Costarricense, considera las "costas procesales" para efectos de establecer el criterio de valoración con respecto al monto adeudado y la cobertura de las garantías; sin embargo, al momento de la valoración efectuada por esta Superintendencia, no fue posible obtener la información correspondiente a los gastos legales generados por las gestiones de cobro para cada una de las operaciones valuadas, tanto por el "criterio 2.1" como por "criterio 2.2." (operaciones con saldos iguales o inferiores a ( 5.0 millones) por lo que estos gastos no pudieron ser considerados.

Cabe destacar que la pérdida esperada de acuerdo con la categoría asignada, se calculó sobre el monto de la deuda registrada en libros, la cual incluía solamente el saldo del principal y productos por cobrar hasta 180 días, con corte al 31 de marzo de 1996." (El subrayado no es del original).

 

   Adicionalmente, dado que en la consulta que formula el Banco Central de Costa Rica se implica al Estado, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda, esta Procuraduría procedió a otorgar audiencia a ese Ministerio mediante oficio de fecha 28 de setiembre del presente año.

 

   De esta forma, mediante oficio DM-1983-98 de 8 de octubre de 1998, recibido en este Despacho el 14 del mismo mes y año, el Ministro de Hacienda a.i, Lic. Carlos Muñoz Vega manifestó:

 

"(...) las tres entidades Junta Liquidadora, Banco Central y Banco Nacional acordaron que el Banco Central se subrogara en los derechos y obligaciones que contempla el CONTRATO DE CESION DE CARTERA CREDITICIA Y TRASPASO DE BIENES Y EQUIPO. (ver cláusula sexta del citado contrato). Así las cosas, este Ministerio estima que dicha cláusula tiene plena aplicación, por lo que en el caso que nos ocupa es el Banco Central el llamado a cancelar los honorarios de los abogados.

En este mismo sentido, es importante señalar que en cuanto a la realización de los endosos de la cartera contratada que no pudieron realizarse, este Ministerio estima que tiene plena aplicación la cláusula de marras; por lo que el Banco Central es el competente para realizarlos."

 

   Ahora bien, dado que uno de los aspectos determinantes que fueron considerados para la emisión del dictamen que se valora de nuevo, fue, como se indicó, que "(...)en la estimación de dicha cartera se contempla el monto correspondiente para el pago de honorarios de abogados de los créditos litigiosos cedidos al Banco Nacional" -vid oficio AJ-160-98 de 10 de febrero de 1998 del Banco Central de Costa Rica- y siendo que según se señaló, la Superintendencia General de Entidades Financieras indicó en su oficio SUGEF-4905 de 14 de setiembre de 1998 que en realidad ello no fue así, a pesar de la existencia de disposiciones que exigían lo contrario, debe esta Procuraduría, de oficio, reconsiderar el dictamen C-137-98, dejándolo sin efecto en todos sus extremos.

 

   Es necesario advertir que lo resuelto por esta Procuraduría en esa oportunidad no solo excedió sus competencias, como se indicará infra, sino que dado el desconocimiento de un hecho relevante, se vició su voluntad. Es decir, la decisión emitida en el dictamen C-137-98 pudo ser diferente en el caso de haber conocido este Organo la indicada información.

 

   Tal y como se señaló, la consulta tiene como objeto determinar quién debe asumir los honorarios de abogado de los créditos del extinto Banco Anglo pasados al Banco Central en dación en pago, es decir, si "corresponde asumirlos al Banco Central de Costa Rica, al Estado o al Banco Nacional".

 

   Al efecto, se debe manifestar que una vez conocido el criterio del Ministerio de Hacienda, ha sido posible determinar que éste rechaza estar obligado al pago en cuestión y aduce que existen elementos de juicio para establecer que el que debe asumir los honorarios indicados es el Banco Central de Costa Rica.

 

   Todos los elementos de juicio anteriores permiten tener como objeto real de la consulta, la resolución de un conflicto entre sujetos de derecho público, a saber, el Estado Central (representado en este caso por el Ministerio de Hacienda), el Banco Nacional de Costa Rica y el Banco Central de Costa Rica.

 

   Ahora bien, dicho conflicto no es de competencia, al decir del artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública, si lo es de "otra naturaleza". Consiste en este caso, en una disputa relativa a cuál de los sujetos de derecho público mencionados le corresponde asumir el pago de la obligación dineraria referida.

 

   Al efecto, con el objeto de resolver estos conflictos, los numerales 26 inciso c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública, establecen:

 

"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: (...)

c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Central del Estado"

 

"Artículo 78.- Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República."(El subrayado no es del original).

 

   En relación con el numeral 78 recién citado, que en las actas legislativas de la discusión de la Ley General de la Administración Pública correspondía al artículo 74 del proyecto en discusión, se manifestó al respecto lo siguiente:

 

"LIC. PIZA ESCALANTE:

(...) En cambio en la Sección cuarta, que se habla de los Conflictos de Competencia entre el Estado y otros entes, o entre distintos entes administrativos, ahí sí la regulación es perfectamente aplicable tanto a conflictos de competencia, como en conflictos de otro tipo, entonces nosotros con la idea de cubrirlos todos, hicimos una nueva redacción del Artículo 74 (...)

LIC. PIZA ESCALANTE:

Porque en las otras secciones sí están hablando de conflictos que solo son de competencia, pero el agregado que se le hizo al Art. 74, lo que está diciendo precisamente es que la Sección Cuarta regirá para todos los demás conflictos administrativos, no solo los de competencia." (Expediente Legislativo de la Ley General de la Administración Pública, Acta No. 97(Período Extraordinario))(El subrayado no es del original).

 

   Así las cosas, para esta Representación no es posible entrar a conocer y resolver la consulta formulada, en el tanto, según se dijo, de la misma se desprende que, tal y como lo ha establecido esta Procuraduría "más que una petición consultiva que se fundamente en la necesidad de un asesoramiento jurídico calificado, estamos en presencia de un conflicto administrativo -actual o latente- (...) al que la Procuraduría General de la República está siendo llamada a arbitrar." (Dictamen C-187-94 de 1 de diciembre de 1994).

 

   Así, como en el caso señalado, "la intervención de esta Procuraduría deviene improcedente, toda vez que el régimen jurídico que disciplina su actuación no la autoriza a dirimir conflictos de esa índole. Por el contrario, la legislación en vigor diseña un procedimiento propio y específico a esos efectos, en el que no media nuestra intervención."

 

   De esta forma, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y a través de los mecanismos y procedimientos administrativos ahí previstos, lo procedente en la especie, si así lo estiman oportuno las partes involucradas, es resolver el conflicto interadministrativo acudiendo a las instancias a que alude la normativa de cita.

 

   Se debe hacer ver además que, tal y como lo dispone el numeral 71 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública, "Los conflictos, incluso de competencia entre entes, serán resueltos de conformidad con la Sección IV de este Capítulo, en la vía administrativa, pero cada parte conservará su derecho a la acción contenciosa pertinente." (En ese sentido véase Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 3855-93 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993).

 

   En vista de lo anterior, si las partes en conflicto deciden someterlo al conocimiento del Presidente de la República en vía administrativa para su resolución, ello no lo sería con perjuicio de acudir a la vía contencioso administrativa, caso en el cual, al estar de por medio la Administración Central (Poder Ejecutivo), la Procuraduría debería asumir la defensa del Estado, por lo que un pronunciamiento de este Órgano sobre el presente asunto eventualmente generaría un conflicto de intereses que comprometería su objetividad e imparcialidad.

 

   Debe hacerse ver que incluso dos de las partes en conflicto (Banco Central de Costa Rica y Banco Nacional de Costa Rica) estimaron posible alcanzar un acuerdo en la reunión de 30 de setiembre de 1997, en el despacho del Lic. Carlos Muñoz Vega, Gerente del Banco Central, según consta en el oficio DJ-0265-98 de 9 de marzo de 1998, en los siguientes términos:

 

"2- Habiendo analizado que no existe disposición contractual sobre qué entidad debe asumir el pago de honorarios de abogados directores que al momento de efectuarse la cesión de los créditos se encontraban en cobro judicial, las partes convienen en seguir los procedimientos para dar solución a este caso:

a) En primera instancia se tratará de llegar a un acuerdo con los abogados que hayan renunciado a la dirección del cobro, haciéndose previamente un cálculo sobre los honorarios que le correspondían ya sea al Banco Central o al Banco Nacional según el estado de los diferentes juicios y considerando como fecha de recibo bajo la responsabilidad del Banco Nacional el 6 de enero de 1997.

b) Si lo anterior no fuera viable, el Banco Nacional hará un escrito en donde se planteará al respectivo juzgado la solicitud de fijación de los respectivos honorarios. Este documento deberá ser suscrito además por el Banco Central, el Banco Nacional de Costa Rica y el respectivo abogado director. Las partes se comprometen a pagar la proporción de los honorarios que fije el juez a cada institución..." (El subrayado no es del original).

 

   Se estima por todo lo anterior que, tal y como se apuntó en el señalado dictamen C-187-94, "la situación descrita también se subsume en la disposición excepcional contenida en el numeral 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en relación con asuntos que no pueden ser objeto de consulta".

 

   Dicho artículo 5 dispone lo siguiente:

 

"Artículo 5.- CASOS DE EXCEPCION:

No obstante, lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."

 

   En virtud de la existencia de un conflicto interadministrativo con una instancia de solución expresamente prevista en la ley, lo procedente, como se indicó, es arbitrar el mismo siguiendo los procedimientos previstos por los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. (En el mismo sentido, entre otros, véanse dictámenes de esta Procuraduría C-214-85, de 9 de setiembre de 1985, C-205-92 de 12 de diciembre de 1992, C-234-95 de 13 de noviembre de 1995, C-243-95 de 27 de noviembre de 1995).

 

   Por ello, debe rechazarse la reconsideración, adición y aclaración planteada por improcedente, quedando las partes involucradas en el conflicto en posibilidad de acudir a las instancias administrativas correspondientes a los efectos de resolver la disputa aquí planteada.

 

III.- EN TORNO AL CASO CONCRETO QUE GENERA EL CONFLICTO SUSCITADO ENTRE INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y UN MINISTERIO

 

   De forma adicional y estrechamente ligado al conflicto interadministrativo, este Órgano considera que la consulta bajo examen se refiere a un caso concreto, que por ello debe ser resuelto por la Administración, pues la función de esta Procuraduría, aplicable para estos efectos, es de naturaleza consultiva, es decir, indica la solución jurídica en casos generales y no particulares.

 

   De ahí que se pueda afirmar que la función consultiva de la Procuraduría es interpretar la ley y no aplicarla a casos concretos. Por ello, entrar a arbitrar cuál sujeto de derecho público debe asumir el pago de una determinada obligación sería rebasar los límites de competencia establecidos en su Ley Orgánica.

 

   Así, en reiteradas ocasiones la jurisprudencia de este Órgano se ha expresado en el siguiente sentido:

 

"(...) cuando el objeto de la consulta constituye un caso concreto en trámite de resolución por la Administración Pública, esta Procuraduría se abstiene de emitir opinión, por considerar que al hacerlo, dado el carácter vinculante de sus pronunciamientos, estaría sustituyendo la decisión de la Administración competente para resolverlo, lo que excede el ámbito de sus atribuciones." (Dictamen C-172-86 de 4 de julio de 1986).

 

   En el mismo sentido se ha resuelto que:

 

"(...) Entratándose de casos concretos, no procede que esta Procuraduría General emita dictamen alguno, toda vez que desvirtuamos su función consultiva, pues siendo vinculantes sus opiniones (art. 2 de la Ley Orgánica), estaríamos sustituyendo a la administración activa, que es a la que corresponde resolver las peticiones concretas que se formulen." (Dictamen C-158-89 de 14 de setiembre de 1989, en igual sentido véanse, entre otros, C-071-89 de 13 de abril de 1989, C-161-86 de 27 de junio de 1986,C-141-86 de 16 de junio de 1986, C-056 de 6 de marzo de 1986, C-214-85 de 9 de setiembre de 1985, C-187-94 de 1 de diciembre de 1994).

 

   Por todo lo anterior, no procede que esta Procuraduría emita el criterio solicitado y rebase sus límites de competencia, como órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública, al sustituir a la administración activa resolviendo casos concretos.

 

IV.-CONCLUSIONES

 

   De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

 

1.- En el tanto han sido conocidos documentos de valor esencial relacionados con la consulta emitida mediante el dictamen C-137-98, los cuales fueron ignorados al dictarse aquél y por exceder las competencias legales de este Órgano Consultivo, de oficio, debe reconsiderarse y por ello dejarse sin efecto, en un todo, el citado dictamen.

 

2.- En vista de lo anterior, se impone por ello rechazar la reconsideración, adición y aclaración planteada en cuanto al punto a) antes referido.

 

3.- En lo que corresponde a los puntos b) al d) de la misma, deben rechazarse por exceder lo valorado en el dictamen, de por sí ahora reconsiderado, y por englobar un conflicto interadministrativo, que aunque no es de competencia, si lo es "de otra naturaleza" y que consiste en la determinación de cuál sujeto de derecho público debe asumir el pago de determinada obligación dineraria. Vista la naturaleza de dicho conflicto, el mismo es susceptible de ser resuelto conforme lo prescriben los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

 

4.- Acudan las partes, si así lo creen pertinente, a la vía correspondiente para resolver el caso concreto planteado en todos los puntos consultados (puntos a) al d)).

 

Se suscribe atentamente,

 

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Procuradora Adjunta

 

Sr. Leonel Baruch Goldberg, MINISTRO DE HACIENDA

Sr. William Hayden Quintero,Gerente General,

BANCO NACIONAL DE COSTA RICA