C-282-98

San José, 17 de diciembre, 1998.

Señor

Eduardo Alonso

Gerente General

PROMOTORA DEL COMERCIO EXTERIOR DE COSTA RICA

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº GG-660-98 de 19 de noviembre de 1998, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, en cuanto a si la exención prevista en el inciso h) del artículo 20 de la Ley de Zonas Francas Nº 7210 se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico y por lo tanto si es aplicable a las empresas beneficiarias del Régimen de Zonas Francas que hayan recibido el Acuerdo Ejecutivo correspondiente durante el año 1998.

1- Antecedentes:

   Como antecedentes de importancia, se tiene que el artículo 20 de la Ley Nº 7210 de 23 de noviembre de 1990 ( Ley de Régimen de Zonas Francas ), dentro de los beneficios fiscales que otorga a los concesionarios de empresas acogidas al Régimen de Zona Franca, destaca el inciso h), mediante el cual se otorga una exención genérica subjetiva de todo tributo y patente municipales por un período de 10 años. Dice al respecto el artículo 20 inciso h):

" Las empresas establecidas en las Zonas Francas gozarán de los siguientes incentivos, con las salvedades que, a continuación se indican: (...)

h) Exención de todo tributo y patente municipales por un período de diez años. Las empresas a que se refiere este artículo deberán cancelar los servicios municipales de que hagan uso. En este caso, la municipalidad respectiva podrá cobrar hasta el doble de las tarifas establecidas por ley para esos servicios. No obstante, lo anterior, las empresas establecidas en las Zonas Francas quedan autorizadas para contratar esos servicios con cualquier persona física o jurídica.

(...) "

La Ley Nº 7293 de 31 de marzo de 1992 en su artículo 1º deroga todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes. Dice al respecto el artículo 1º:

" Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la presente ley. En virtud de lo dispuesto únicamente quedarán vigentes las exenciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente ".

   Por su parte el artículo 2º inciso k) de la ley de comentario mantiene vigentes las exenciones otorgadas a las empresas acogidas al Régimen de Zona Franca. Dice al respecto el inciso k):

" Excepciones. Se exceptúan, de la derogatoria del artículo precedente, las exenciones tributarias establecidas en la presente ley y aquellas que:

(...)

k) Se otorguen mediante la Ley de Zonas Francas Nº 7210 de 23 de noviembre de 1990, excepto los beneficios para las empresas mencionadas en el inciso ch) del artículo 17".

2- Consideraciones Generales:

   El régimen de zona franca, es el conjunto de incentivos y beneficios que otorga el Estado a las empresas que cumplan con los requisitos y obligaciones establecidas en la ley y que tienen como objetivo primordial la manipulación, procesamiento, manufactura, producción, reparación y mantenimiento de bienes y prestación de servicios destinados a la exportación o reexportación. Beneficios que de conformidad con el artículo 25 de la Ley, son acordados – previo dictamen de la Corporación aprobado por la Junta Directiva de ésta – por el Poder Ejecutivo.

   El conjunto de incentivos que otorga el régimen de zona franca está comprendido en el artículo 20 de la Ley Nº 7210, de suerte tal, que el disfrute de los beneficios, se da en la medida en que las empresas debidamente calificadas se sitúen dentro del hecho exento. No obstante, para el efectivo disfrute de los beneficios que otorga el legislador, se requiere de un acto de concreción de la norma correspondiente, por cuanto ésta no se aplica directamente, sino que requiere de un procedimiento especial, por medio del cual la administración precisa cuáles empresas merecen que el Estado les ayude para el cumplimiento de los fines que persigue el régimen. Por tal razón ese acto de la administración debe ser la consecuencia de la debida apreciación de los requerimientos de la ley, por lo que a dicho acto se deben aplicar los principios y disposiciones en orden a la vigencia temporal de las normas jurídicas y el principio de intangibilidad de los efectos individuales de los actos jurídicos creadores de derecho.

   Las normas que otorgan el régimen de incentivos a las empresas acogidas al régimen de Zona Franca, son generadoras de una situación jurídica a su favor, que se consolida con el acuerdo del Poder Ejecutivo mediante el cual se aprueba la inclusión dentro del régimen y el otorgamiento de los beneficios fiscales, mismo que surte sus efectos a partir de la firma del respectivo contrato de las empresas beneficiarias con la corporación.

   De lo expuesto, se tiene que todas aquellas empresas que solicitaron la inclusión al régimen de Zona Franca, y que fueron debidamente calificadas por la corporación y cuya aprobación fue acordada por el Poder Ejecutivo, tienen derecho al régimen de incentivos en la forma que lo establece el artículo 20 de la ley; beneficios que, como en el caso del inciso h) y entratándose de los impuestos y patentes municipales, será de 10 años contados a partir del momento en que la empresa inicia operaciones.

   Ahora bien, al otorgar el legislador un régimen de incentivos por un período determinado, el operador jurídico podría enfrentarse con un conflicto de leyes en el tiempo cuando se promulguen leyes nuevas que afecten el régimen de favor otorgada, situaciones que deben resolverse recurriendo a la doctrina. Así si se emite una nueva ley que suprime o modifica la norma que otorga el beneficio, pueden presentarse dos posibles soluciones, a saber: 1- que el legislador prevea en las disposiciones transitorias, los efectos que sobre las exenciones va a tener la nueva ley, en cuyo caso nos estaríamos a lo dispuesto por la doctrina y la jurisprudencia constitucional en cuanto a los derechos adquiridos. 2- cuando el legislador guarda silencio y no hace uso del derecho transitorio para resolver el conflicto normativo, el beneficio fiscal se mantiene hasta el agotamiento del término por el cual se otorgó.

   En este orden de ideas, si de conformidad con el inciso h) del artículo 20 de la Ley Nº 7210 las empresas acogidas al régimen de zona franca estaban exentas por el término de 10 años del pago de impuestos y contribuciones municipales y posteriormente se emiten otras leyes tales como el Código Municipal o Ley de Patentes Municipales que derogue o modifique el hecho exento, tales empresas, seguirán disfrutando el beneficio otorgado hasta el advenimiento del plazo, tal y como se ha pronunciado esta Procuraduría en los dictámenes C-261-95 del 19 de diciembre de 1995 y C-056-96 17 de abril de 1996 al resolver sendas consultas presentadas por el Ministerio de Comercio Exterior en relación con los beneficios otorgados a las empresas acogidas al régimen de Zona Franca al amparo de la Ley Nº 7210.

   Situación distinta se presenta respecto de aquellas empresas que únicamente tenían presentada la solicitud de inclusión al régimen de Zona Franca y surge una nueva ley que deroga o modifica el hecho exento, toda vez la simple presentación de solicitud de inclusión a un régimen de favor y el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley y su reglamento no bastan para devengar los beneficios del régimen, por cuanto ello no origina ningún derecho para el administrado, ya que "... interpretar que el simple hecho de presentar la solicitud de inclusión al régimen de zona franca legitima a los administrados para exigir el otorgamiento de los beneficios fiscales que contempla la ley, es negar la posibilidad de una evaluación por parte de la entidad competente para determinar si los intereses privados armonizan con el interés público y si en virtud de ello procede o no concretizar el régimen de incentivos que establece la ley ". (véase dictamen C-056-96 de 17-4-96)

3- De las empresas acogidas al régimen de Zona Franca después de la promulgación de la Ley Nº 7562:

   Si bien la entidad consultante no plantea el problema en forma clara, es evidente que el punto consultado debe ser analizado en torno a la promulgación de la Ley Nº 7562 de 28 de noviembre de 1995 que establece el impuesto de patente a favor de la Municipalidad de Esparza.

   Mediante la Ley de referencia se puso en vigencia una nueva normativa para el cobro de los impuestos y de patentes de la Municipalidad de Esparza derogando así las disposiciones contenidas en la Ley Nº 6762 de 31 de mayo de 1982, estableciendo una nueva forma para la determinación de la base imponible y variando la tarifa del impuesto en cuanto a las diferentes actividades lucrativas que se desarrollan en el Cantón de Esparza.

   Partiendo de tal supuesto, se debe determinar si aquellas empresas que solicitaron su inclusión al régimen de Zona Franca y cuya aprobación fue acordada por el Poder Ejecutivo después de la entrada en vigencia de la nueva ley de " Impuesto de Patentes " promulgada a favor de la Municipalidad de Esparza tiene derecho a la exoneración contenida en el inciso h) del artículo 20 de la Ley Nº 7210.

   Según se desprende de la Ley Nº 7293, el legislador no solo derogó las exenciones genéricas objetivas y subjetivas, sino también mediante el artículo 50 de dicha ley deslindó el ámbito de aplicación de las normas que conceden exenciones a los tributos vigentes al momento en que se otorgó el beneficio, evitando con ello la creación de regímenes exonerativos abiertos e ilimitados. Dice al respecto el artículo 50:

" Modifícase el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios para que diga:

Artículo 63.- Límite de aplicación. Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación ".

   Si bien es cierto el inciso h) del artículo 20 de la Ley Nº 7210 exonera de todo tributo y patente municipal a las empresas acogidas al régimen de Zona Franca debidamente calificadas por la Corporación y aprobadas por el Poder Ejecutivo, es lo cierto, que la exención comprende únicamente los impuestos vigentes al momento en que se estableció el régimen de favor, de manera que al promulgarse la nueva ley de patentes municipales para el cantón de Esparza y al no contener la misma ninguna exención para las empresas que se acojan al régimen de Zona Franca después de su promulgación, éstas están obligadas a pagar el impuesto de patente por las actividades lucrativas que realicen en el cantón de Esparza. Igualmente están obligadas a pagar el impuesto de patentes aquellas empresas que hubieren presentado la solicitud de inclusión al régimen de Zona Franca antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 7562, ya que según se expuso, la simple presentación de la solicitud y del cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley y su reglamento, no bastan para devengar los beneficios del régimen, por cuanto ello no origina ningún derecho para el administrado.

CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República, es del criterio que:

1- La exención contenida en inciso h) del artículo 20 de la Ley Nº 7210 de 23 de noviembre de 1990 comprende únicamente los tributos y patentes municipales vigentes al momento de la promulgación de la ley que crea el beneficio fiscal.

2.- Que habiendo sido promulgada la Ley de Patentes de la Municipalidad de Esparza el 28 de noviembre de 1995, todas aquellas empresas a quien el Poder Ejecutivo hubiere otorgado el régimen de Zona Franca después de su entrada en vigencia está en la obligación de pagar el impuesto de patente municipal a favor de la Municipalidad de Esparza.

   Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

   Con toda consideración suscribe atentamente;

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR CIVIL